舊工業區改造中土地整備制度優化探索
——以廣州南沙區西部工業區舊廠更新改造為例

張重進 賴笑娟 姜一柱

（1.廣州南沙開發建設集團有限公司，廣東廣州51166；2.廣州市城市規劃勘測設計研究院，廣東廣州 510030）

城鎮化進程中，工業區的設立在推動地方經濟發展、增加就業等方面作出巨大貢獻。我國經濟由高速增長轉向高質量發展階段，對土地空間資源的優化配置提出更高要求。土地整備作為存量用地開發的重要手段，制度建設與優化對提高工業區土地利用效率具有重大意義。本研究分析廣州南沙區西部工業區舊廠更新改造實操案例中的土地整備制度，結合實際情況剖析其存在問題，提出高質量發展背景下舊工業區改造中土地整備制度的優化建議，為舊工業區土地整備制度的探索提供參考。

1 研究界定

土地整備是城市更新改造項目供地前的技術環節，對土地權屬、征轉等問題進行整理。北京、佛山、深圳、廣州等城市均設立相關機構，北京設立17個土地整備分中心，佛山南沙掛牌全國首個集體土地整備中心，存量農地可以統一托管入市[1]。《深圳市人民政府關于推進土地整備工作的若干意見》明確，“土地整備立足于實現公共利益和城市整體利益的需要，綜合運用收回土地使用權、房屋征收、土地收購、征轉地歷史遺留問題處理、填海（填江）造地等多種方式，對零散用地進行整合，并進行土地清理及土地前期開發，統一納入全市土地儲備”[2]。土地整備的學術定義尚不明晰且仍處于探索階段[3]。研究中的土地整備制度指城市更新中涉及的相關土地管理制度。

2 項目概況及相關土地整備制度

2.1 區域概況

西部工業區范圍如圖1所示。

圖1 西部工業區范圍

西部工業區位于廣州市南沙區的中心城區，是南沙明珠灣起步區的重要組成部分，研究區域以黃山魯西側、敬善街、蕉門水道、虎門聯絡道為界，面積約743 hm2，包括自貿區118 hm2。

片區內以成片分布的工業用地為主，國有舊廠面積約占工業區總面積的88%。整體建筑形式以廠房建筑為主，土地利用效率較低，地塊容積率基本小于1.0。根據鎮街提供的企業信息，產業類型主要涉及13個行業，以化學原料和化學制品制造業為主，占比約35%，其次為通用設備制造業、家具制造業、電氣機械和器材制造業及橡膠和塑料制品業等，對片區環境產生較大影響。

片區規劃定位為“商務科創融合區、更新轉型示范區、濱江休閑文化島”，采用組團開發模式，功能以商務、商業、文化、研發、居住功能為主。

研究區未來的規劃意向如圖2所示。

圖2 研究區未來的規劃意向

規劃形成5個功能組團，嶺南水鄉居住功能區以現狀居住小區為主；廣隆商務功能區主要發展商務服務、居住等功能，是惠谷西地區的商務服務中心；中部休閑文創功能區主要發展文創、科研、文化等功能；大涌多功能區主要發展商業、商務、研發等功能；塘坑科創功能區主要發展創意文化、創意研發、文化等功能。

在臨近蕉門水道地區集中布局文化公共建筑，包括明珠音樂廳、慧谷科技會展中心、明珠工業展覽館等，形成“文化島”。與對岸靈山島——“科技島”、橫瀝島——“金融島”共同打造灣區之心。舊工業區的現狀與規劃不符，與片區周邊的發展不匹配，亟須通過連片的更新改造進入新一輪的高質量發展階段。

2.2 現有土地整備制度

依據《廣州市深入推進城市更新工作實施細則》等相關舊改政策，西部工業區的土地整備模式主要分為3種，分別為政府收儲、自主改造、騰挪置換。其中，政府收儲是西部工業區主要的整備模式。按照西部工業區的規劃定位，近50%的企業土地需要以政府收儲的方式實行土地整備。與一般的工業用地收儲相比，政府收儲模式的增值收益分配主要體現在利用“三舊”政策優惠，以商業用途實行市場評估，在三舊圖斑范圍內，按同地段毛容積率2.5商業用途市場評估價的50%計算補償款，同時對12個月內完成成交的企業給予商業用途市場評估價10%的獎勵。企業通過這種方式最多可獲得60%的商業地價與工業用地地價差值的增值收益。自主改造中，企業可以通過優惠補繳土地出讓金獲得土地開發權利，實現土地增值收益。騰挪置換的整備方式以等價值為原則，企業無法從中獲得更大的利益，但部分企業受客源、服務范圍等地域因素影響較大，騰挪置換是減少損失的保底方案。

3 舊工業區土地整備制度設計

西部工業區涉及用地近170宗，初步摸查后有意愿實行政府收儲的地塊數不足5宗。分析企業對土地整備模式的反應，目前的相關安排對市場主體的激勵不足。企業對土地增值收益的期望值高于交儲的補償金，涉及規劃居住用地的企業不愿意交儲；制度的剛性約束與實際情況不符，如自主改造需要滿足位于“三舊”圖斑范圍內，部分舊廠不完全位于“三舊”圖斑范圍內，限制了其自主改造的可能性。激勵不足使片區土地整備工作的進展緩慢。

南沙西部工業區中，部分企業產生較大稅收，對屬地經濟具有較大貢獻，但其廠房用地屬于租賃土地，現有的土地整備制度內容未涉及租賃廠房的企業。考慮周邊城市對產業的引進政策及其工業區位的替代效應，部分優質的企業存在流失的可能。企業搬遷過程中產生搬遷成本、用地指標、用人、金融等問題，企業對交回土地后的發展問題存疑，信心不足。

南沙西部工業區屬于舊工業區，大部分建筑于2009年前建成，符合“三舊”改造政策。舊廠改造實踐以來，基本以單個項目為單位推進，進展緩慢，難以實現片區的成片開發。開展片區改造時，片區整備的方式缺乏相應的經驗及操作細則，涉及集體土地與國有土地不同權屬主體時，兩者的改造路徑不同，需要完善相應的操作指引進行利益統籌連片開發；騰挪置換土地整備方式中過渡期土地產權問題、等價值置換的標準等，需要可操作的細則指引，完善資產評估流程，形成合力從而推動片區的發展。

西部工業區以化學原料和化學制品制造業企業居多，用地面積占工業區面積的35%，其次是通用設備制造業、家具制造業、電氣機械和器材制造業及橡膠和塑料制品業等，占地面積超過10 hm2。為落實環保、綠色發展理念，推進污染治理，發展循環經濟，對有可能產生土壤污染的工業企業遺留場地在再開發利用時，開展必要的土壤環境調查和風險評估工作，對有污染的土地開展土壤修復治理工作，確保土壤環境質量符合后續開發利用要求。

4 土地整備制度的優化路徑

為實現高質量的定位及發展，需對現狀土地利用進行優化，土地整備制度的合理安排可以優化企業與相關部門的效用。

4.1 完善土地整備制度

土地整備制度優化方向，相關部門作為公共利益的代表，應明確底線，權衡各方的公共利益。污染嚴重企業應堅持清退，在土地整備制度中引入土地整治的相關制度內容，開展棕地治理，重視土地的生態價值。土地金融方面，搭建融資平臺或規范引導現有平臺，引進市場資金推動工業區改造。針對西部工業區內租賃土地的優質企業，結合全區的發展，出臺配套政策安排企業留存。針對土地整備操作細則，由土地整備等相關機構通過試點改造的形式，摸索形成一套操作細則，作為后續改造實施的樣本。

4.2 從政府導向轉為市場導向

提高土地配置和利用效率需要堅持市場化改革方向，發揮土地市場的價格機制與競爭機制。培育公平、公正、公開的二級市場，建立清晰的產權制度與市場交易規則，充分利用二級市場盤活存量土地、釋放錯配空間[4]。通過稅收優惠、土地出讓收益共享等多種方式形成利益共享機制。鼓勵企業運用自身的產業優勢或結合自身產業轉型升級需求，參與西部工業區改造。一方面可以減少土地整備的人力、財力等成本投入，盡快改善區域的公共形象，提升土地的利用效率；另一方面有利于企業產業轉型升級，減少投資成本，獲得更多土地增值帶來的收益。

4.3 加強創新驅動，探討創新土地整備模式

自由貿易試驗區建設的核心任務是制度創新。南沙應充分發揮國家級新區和自貿試驗區“雙區”疊加優勢，發揮自由貿易試驗區改革開放試驗田作用，積極探討創新土地政策。保障優質產業企業用地，推行產業用地先租后讓，研究稅收優惠政策。

5 結語

隨著我國經濟從高速增長階段轉向高質量發展階段，對土地利用效率提出更高要求。土地整備作為存量土地二次開發的重要手段，有助于舊工業區破解用地粗放與用地緊張并存的局面。土地整備制度優化方面，相關部門應明確底線，權衡各方面的公共利益，積極激發市場的參與度，充分利用市場的力量盤活存量土地，鼓勵通過稅收優惠等激勵企業運用自身產業優勢或結合自身產業轉型升級需求，參與工業區改造。土地整備制度優化是一個循序漸進不斷優化的過程，有待在制度變遷中結合實證進一步優化。