國土空間規劃視角下山東省即墨經濟開發區發展戰略研究

鄧曉陽 肖 政

（青島市城市規劃設計研究院，山東青島 266071）

國土空間規劃是城市空間發展的指南和可持續發展的空間藍圖。新時代的空間規劃理念發生重大轉變，主要表現為由粗放式土地利用轉向集約式土地利用，由單一要素轉向全域全要素，由注重增量規劃轉向注重存量規劃。新發展階段，國土空間規劃在強化區域重大設施規劃建設、空間布局、用地保障等方面起支撐作用，在發展戰略層面引領城市走向高質量發展，對城市或地區的長遠發展具有重要意義。經濟開發區作為經濟活躍、產業集聚、城市發展快速的區域，在新發展階段需要抓住形勢，做好區域發展戰略。

國外發展戰略理論由安索夫基于企業或組織提出的“戰略管理”演變，重點強調從全局角度為企業或組織的發展考慮，包括戰略前期分析、戰略方案選擇和戰略行動實施。聚焦國內開發區的發展戰略，葉立新[1]提出的戰略設立服務型管理機構，形成管理機構與企業良性互動。白靖宇等[2]提出，應注重產業聚群研究，打造創新環境和提升生產能力，促進開發區長遠發展。鄭江淮等[3]研究指出，現階段開發區內部的關聯企業產生的外部經濟尚未表現，發展戰略建議在空間上進行關聯企業集聚，放大溢出效應。吳友軍[4]注重從創新環境和網絡角度論述發展戰略。開發區發展戰略相關研究成果，更多地從管理、經濟角度提出相應的發展策略和措施，對空間規劃、土地利用等方面的論述相對較少。文章主要聚焦新形勢下的國土空間規劃，依此為切入點對開發區的發展戰略進行論述分析，明確區域發展的戰略定位和目標，有針對性地提出發展方向與路徑，為即墨開發區加快高質量發展提供參考。

1 即墨開發區基本情況

即墨開發區是1992年經省人民政府批準成立的省級經濟開發區，在2020年山東省開發區綜合發展水平評價中，位居132家省級功能區第1位。即墨開發區的區位條件優越，位于青島市即墨主城區東部，東依嶗山余脈；東側緊鄰青龍高速，交通便利，向北與威青高速實現互聯互通，向南與青島東岸城區的快速互聯互通，1 h交通圈內分布膠東國際機場、青島高新區、青島藍谷、汽車產業新城等重要的城市戰略功能承載區。

即墨開發區現狀自然資源較豐富，生態環境本底條件優越，可利用度較高。山體資源主要包括黃甲山、盟旺山兩座山體，是片區內最獨特的自然景觀特征。水體資源主要為墨水河、龍泉湖等，水域面積約64 hm2。即墨開發區現狀產業主要以二產、三產為主。二產呈現“園區+分散式”布局，現狀企業依托G204、鶴山路、藍鰲路展開，G204區域為園區布局，其余區域分布較散亂；三產呈現“一個核心平臺+重點項目”布局，形成企業總部與公共服務核心，以科技研發、音樂文化、醫療科技等現代服務業為主。

2 研究思路與技術路線

在高質量發展的時代要求以及新一輪國土空間規劃背景下，針對即墨開發區的形勢，發展戰略研究分別從分析面臨的機遇挑戰、研判在區域中的定位、明確戰略定位與目標、找準發展方向與路徑4個層面、13個分項進行論述。

即墨開發區發展戰略技術路線如圖1所示。

圖1 即墨開發區發展戰略技術路線

3 國土空間規劃視角下的即墨開發區發展戰略

3.1 分析面臨的機遇挑戰

（1）整體戰略定位的調整賦予即墨開發區新的使命。青島市即墨區2020年重點工作中，應聚力突破即墨開發區等重點功能區的建設，打造產城融合、功能互補、區域聯動的載體平臺，形成全域全面高質量發展的新框架。將即墨開發區定位為城市發展新中心，加快發展總部經濟、健康醫療、音樂文化等產業，推動人才匯聚，加快重點項目建設進度，增強輻射帶動力，爭創國家級經濟開發區。

（2）重大交通設施的規劃建設引發即墨開發區價值提升。隨著新一輪鐵路、地鐵等綜合交通規劃的啟動編制，即墨開發區處于重要區位，重大交通設施的規劃建設將從膠東經濟圈層面極大地帶動區域價值提升。依據地鐵沿線的建設經驗，軌道交通的引入將引發周邊土地的更新與升級。區域內主次干路系統基本建設完成，全域的快速交通體系逐步建設，區域對外道路銜接完善，交通可達性將大幅度提升，與各功能組團的聯系將更為緊密。

（3）優越的區域位置推動片區升級，肩負展示即墨城市形象的新擔當。從全域層面分析，即墨開發區位于城市發展的中心位置，西接即墨老城，東臨青島藍谷，北靠汽車產業新城、通航產業區等，南連新材料產業園、環保產業園等。從產業發展層面分析，即墨開發區居于東西向城市服務軸與南北向產業發展軸的交匯區域，肩負展示城市風貌與產業發展的雙重形象，優越的區位使其成為推動更新升級的首選區域。

（4）飽和的空間建設推動自我更新。即墨開發區土地建設利用程度飽和，未建設用地分布零散。區域總用地面積約28 km2，不可建設用地總面積達23 km2，現狀已建設用地面積約18 km2。原批復范圍內，低強度、高密度的建設狀況導致片區土地價值未能夠充分發揮，土地建成覆蓋率達87%，平均容積率約0.52，主要為低層的工業廠房、農村民居，新建住宅、公服設施布局相對分散，飽和的空間建設推動自我更新。

3.2 研判在區域中的定位

（1）在青島城市發展格局中的定位。

青島2050遠景發展戰略中，提出構建“兩條走廊——創新節點”創新空間體系，以創新走廊整合產業集群空間，以創新節點加強基礎科研創新的培育，供給多樣化創新空間推進動能轉換。即墨開發區作為青島北部制造業走廊的重要創新節點，屬于面向新興產業的源頭創新引擎?！肚鄭u市國土空間總體規劃（2021—2035年）》（草案）社會公示稿提出，構建“一主三副兩城”的都市區空間結構，即墨成為“三副”之一，打造都市區副中心城市，承擔都市區專業化高端功能，即墨開發區被確定為承擔專業化高端功能的重要載體。

（2）在即墨城市發展格局中的定位。

《青島市即墨區國土空間分區規劃（2021—2035年）》征求意見稿中，結合城鎮發展現狀，以山水林田湖海為基底，復合交通骨架網絡為支撐，塑造協同發展、空間集約、多中心聯動的“一城、兩翼、雙軸、多組團”的城鎮發展格局。即墨開發區作為即墨主城區的重要組成部分，承擔城市新區的發展職能。

（3）在即墨主城區的定位。

即墨主城區規劃形成東部公共服務、中部古城文化、西部商貿市場3條城市功能軸線。公共服務軸線重點集聚公共服務、總部經濟、金融辦公，古城文化軸線重點集聚特色文旅、商業服務、文化創意，商貿市場軸線重點集聚國際消費、現代商貿、商業辦公等。即墨開發區范圍內的公共服務軸線作為主城區重點塑造的3條主要軸線之一，承載即墨重要的公共服務功能。

3.3 明確戰略定位與目標

明確戰略過程中，從區域發展、自身稟賦的視角分析，面向全球視野，把握開發區發展動力因素，落實青島、即墨戰略和攻堅要求，承載市區兩級核心職能，即墨開發區戰略定位與目標包含兩個層面：在青島層面為青島北部商務中心，在即墨層面為即墨城市發展新中心。

3.4 找準發展方向與路徑

（1）聯動發展，與周邊重點功能區協調發展。

借助打造即墨城市發展新中心，全面對標青島主城區，與青島主城區聯動發展，體現同城化效應。利用即墨開發區的交通、區位、產業等優勢，東西向加強聯動青島藍谷與即墨老城，南北向聯動汽車產業新城、通用航空產業基地、靈山生物醫藥產業集聚區、新材料產業園等功能區。

（2）爭取重大交通基礎設施選線。

積極推進重大交通基礎設施線位規劃，提前預留站場用地，保障站城一體發展。借鑒深圳福田中央商務區的“站城一體”理念，依托高鐵、城市軌道交通樞紐進行建設，促進即墨開發區加快形成綜合交通樞紐，加快推動開發區的總部經濟、商務辦公、醫療健康等產業發展和人口集聚，最大化實現交通經濟帶動作用。

（3）品質提升，功能完善。

國土空間規劃編制中，由過去的注重增量規劃轉變為注重存量規劃，更好地盤活存量用地成為解決制約區域土地發展瓶頸的關鍵問題[5-6]。規劃建議從3個方面進行存量用地改造提升，以舊村為主的改造方式主要涉及藍鰲路北側、墨水河北岸等區域，提升主干路和沿河兩岸的城市形象；以低效工業為主的改造方式主要涉及青威路、G204兩側等區域，對標佛山順德村級工業園區改造方式，積極爭取上級政策支持，打通規劃堵點，改變原有片區土地利用相對低效的狀態，拓展新興產業空間；合理利用未建設用地，持續塑造完善公共服務軸線，重點解決管控城市形態、建筑之間的協調問題。

（4）重點產業集聚發展，實現產城融合。

在原有優勢產業的基礎上，著力打造新一代信息技術產業集聚區、生物醫藥產業特色區、音樂文化產業時尚區。新一代信息技術產業方面，充分發揮項目總部補鏈延鏈作用，延長產業鏈條。生物醫藥產業方面，以生物醫藥產業園為主要載體，打造集研發、生產、結算等多個環節的生物醫藥全產業鏈條體系的生態集群。音樂文化產業方面，發揮樂都城、王邦直音樂公園等載體作用，打造匯聚“研學、旅游、培訓”等產業要素，進一步壯大音樂文化產業社會效應，形成音樂旅游為先導的綜合文化旅游目的地，致力打造全產業鏈的音樂文化產業集群。

4 結語

研究主要結合新一輪國土空間規劃的新要求和新理念，以即墨開發區為例，探索建立以國土空間規劃為引領的城市發展戰略的思路框架，有針對性地提出發展方向與路徑，為即墨開發區以及其他類似開發區高質量發展提供參考。國土空間規劃尚在編制過程中，相關研究及發展戰略需要進一步深入分析與論證。