長江經濟帶流域系統化治理投融資機制研究

文/劉江帆 唐臣臣

當前，污染治理進入了新階段、新模式，即從原來的環境污染治理轉變為生態環境系統性修復；從原來的末端治理轉變為“源頭、過程、末端”全過程綜合治理；從原來的以行政區域為單元治理模式轉變為以流域為單元治理模式；從原來的多部門管理轉變為一體化統籌協調管理；從原來的政府主導轉變為社會資本第三方治理為主的PPP模式；從原來的設置單一工程治理目標轉變為考核河道水質斷面達標目標。越來越多的地方政府以“統籌山水林田湖草系統治理”作為指導思想，按照“系統化、一體化、流域化”治理思路，統籌建設、協調運行，遵循生態環境治理的基本特征，從而達到長期有效的治理效果，并且已經涌現出了一大批流域綜合治理經典案例。盡管流域綜合治理新理念已經深入人心，但一些核心問題仍然存在于目前的實施情況中，影響了流域綜合治理的大面積實施和長期有效運行。筆者在對國內外經典案例開展研究調研后，嘗試總結提煉其有效經驗，并結合目前長江大保護中系統化治理投融資現狀和存在的問題，提出建立長期有效機制的相關建議。

一、長江經濟帶流域系統化治理投融資存在的問題

（一）過度依賴政府投資

長江經濟帶各省市綠色發展領域的預計投資總量至少不低于1.9萬億元，絕大多數為長期積壓的生態環境修復項目，主要依賴政府財政支出。據統計，截至2020年4月，長江經濟帶綠色發展絕大多數PPP項目的資金來源主要是可行性缺口補助、政府付費方式保本微利經營；使用者付費PPP項目僅占1.88%[1]。根據國家統計局已公布的數據，僅以2017年為例，長江經濟帶沿線省市一般公共預算支出中節能環保資金額為2220.17億元，只占預計資金需求量的約1/10[2]，財政支出與資金需求量還有很大差距。

（二）區域發展不平衡

長江經濟帶覆蓋11個省市，受資源稟賦、區位和政策等因素影響，區域間經濟發展不平衡不協調。長江中上游地區經濟發展水平與東部地區存在差異，但環境治理責任并未減輕。據統計，長江經濟帶11省市節能環保公共支出呈現逐年上升趨勢，其中江蘇省支出最高，貴州省和浙江省次之；從節能環保公共支出占地方公共財政支出比例來看，各省市基本維持在3%左右，其中重慶市最高，云南省和四川省次之。長江經濟帶上游地區為了保護生態環境，降低開發強度、犧牲自身經濟發展，然而環境治理責任還未減輕，又產生了經濟發展與生態保護之間的矛盾，需要通過建立生態補償機制來減輕生態環保財政支出壓力，但建立有效生態補償機制任重而道遠，現階段尚未實現。

（三）項目融資難度大

生態環境保護屬于政府提供的環境公共服務，具有公益性強、投資收益低和投資回收期較長等特征，而這與資本市場資金回收期限和收益要求往往不匹配。雖然政府通過實施綠色金融政策，鼓勵金融機構加大對生態環境治理項目的資金支持力度，綠色信貸、綠色債券等工具在長江經濟帶生態環保方面發揮了重大作用，但金融機構具有嚴格的風控體系要求，綠色金融政策只是在投放過程中向綠色項目進行傾斜，無法改變銀行投放資金的風控體系[3]。在短期內，生態環保投資主體需要通過主體信用進行融資，造成資產負債率過高，流動性風險上升，進一步加大融資難度[4]。

（四）資金使用效率較低

由于政策出發點和著眼點不同，財政、發改和環保等部門在管理生態環保財政資金時，存在條塊分割、資金分散管理使用、難以“集中力量辦大事”等問題，嚴重影響了資金的使用效率。地方政府根據上述各部門的相關政策申請中央資金時，可能出現同一個項目多路徑、多渠道同時申請不同部門管理的資金，導致不同部門之間重復配置的問題[5]。

二、國內流域治理共性問題

（一）缺乏有效的投融資機制

“環保項目融資難、融資貴”“環保項目收益低、回報期長”“環保項目缺乏市場化機制”等涉及環保投融資的問題已經發展為制約生態環保項目實施的關鍵因素，并得到國家的高度重視。近期生態環境部、國家發展改革委等相關部委下發了《關于推薦生態環境導向的開發模式試點項目的通知》，旨在找到一條路徑，將生態環境治理項目與資源、產業開發項目有效融合，以解決缺乏資金來源渠道、投入不足、環境效益無法轉化為經濟效益等問題，從本質上踐行“綠水青山就是金山銀山”“生態產品價值實現”等理念。若無有效的投融資機制，落后地區的流域綜合治理將難以實施，發達地區也要考慮流域綜合治理后期的長期穩定運行資金來源。近幾年，很多地方政府為了盡快實現環境質量目標，采用PPP模式快速實施項目，并且項目基本上以政府付費模式為主；而在財政收支不平衡的情況下，社會資本無法根據協議收回成本和收益，造成社會資本投資損失和政府信用下降，這也成為當前阻礙環保PPP模式實施的原因之一。

（二）系統化治理存在實踐難題

生態環境治理具有系統化特征，需要綜合山水林田湖草沙等生態子系統治理需求，才能滿足系統化治理的根本要求。系統化治理可以分為幾個維度：一是上下游的關系，在于打破行政區域，實現跨界治理；二是不同管理部門的關系，在于打破“九龍治水”局面，實現統籌協調；三是岸下和岸上的關系，在于打破“邊污染邊治理”的問題，實現綠色發展；四是治理設施一體化的關系，在于打破治理條塊分割，實現統籌建設、統一管理。從目前各地實踐來看，地方政府已經開始普遍采用系統化治理方式，建立聯席管理制度，引入社會資本成立流域綜合治理平臺，采用“廠—網—河一體化”管理等方式，并已經有大量的示范案例。但由于傳統管理體制很難突破，部門協作存在制度障礙；行政區劃管理造成流域治理存在跨行政區域協調問題，從而造成治理實踐中出現了很多問題。

（三）項目治理邊界確定難度大

生態環境治理邊界的確定最為復雜，造成這一問題的原因在于項目自身特征和項目管理的復雜性。以水環境治理為例，項目涉及污水處理、面源污染控制、雨污管網建設、黑臭水體整治、生態修復等多個板塊，其影響因素復雜、工程變量多、邊界不清晰；加之地方政府為應對考核急于上馬項目，項目前期調研不充分、本底情況摸不清、技術方案缺論證；由于項目邊界難以有效控制，項目建設周期長、實施階段不可控變量多，需要與政府等各方反復協商調整，從而導致工期延誤、竣工結算難以推進、項目收益率降低等一系列問題。根據對全國一百多個流域綜合治理項目做出的分析來看，項目設置明顯達不到系統化治理的要求，并且政府為了減少爭議、吸引社會資本參與，考核目標也沒有直接與河道水質目標掛鉤。

三、理順流域治理中的幾個核心關系

流域綜合治理在管理層面涉及政府多個部門，在工程層面涉及全過程項目建設周期管理，在投融資層面涉及不同投資者，匯集了多個利益相關者。因此，理順以下關系是建立投融資長效機制的基礎。

（一）政府和社會資本的關系

政府與社會資本二者之間互相合作。引入社會資本開展流域綜合治理已在政府中達成共識，社會資本可以發揮投融資能力和建設運營能力，為政府提供服務。政府與社會資本的關系應該貫穿流域綜合治理始終，而不是政府當甩手掌柜，或者只注重短期利益，損害社會資本權益。

（二）管理體制一體化和治理體系一體化的關系

管理體制一體化與治理體系一體化二者之間缺一不可。若僅在政府層面達到管理體制一體化，而項目缺乏系統化的治理體系，無法做到治理設施統籌建設，以至于出現“邊治理邊污染”的問題；若僅是項目層面達到治理體系一體化，而政府層面缺乏統一的管理體制，仍然是“九龍治水”，部門之間無法做到通力協作，將影響治理效果。

（三）產業發展和流域治理的關系

產業發展與流域治理二者之間互相促進。產業發展是地方政府經濟健康發展的基石，也是提高政府財政支出能力，確保流域治理投入的基礎。而流域治理完成后可以反哺地方經濟發展，增強區域招商引資和人才吸引力，提高當地生態產品價值，特別對養老、旅游、大健康、農業具有重要的提升作用。

（四）治理項目與資本市場的關系

治理項目與資本市場二者之間相互支持。資本市場是以資金有效配置作為導向，而單純的治理項目難以獲得高收益高回報。當前，國家建立綠色金融體系，推動資本市場投向生態環境治理項目，但未能改變資本市場基本特征?，F階段，由于政府財政支出不足，依賴政府財政支出的治理項目回報風險上升，使得社會資本和金融機構參與項目信心不足，治理項目與資本市場之間難以形成有效對接。

四、完善長江經濟帶系統化治理投融資的建議

（一）推動中央專項資金改革

強化分類指導，對生態環境治理項目進行分類指導，重點加大對水環境治理、管網建設、流域治理等經營性弱、收益性差的項目的中央預算內資金支持力度；優先支持重點區域，針對沿江、沿湖重點區域和財力較弱地區，優先給予國家和省級各類生態環境保護治理專項資金、節能減排、清潔生產和生態補償資金支持；整合各類專項資金，支持長江經濟帶綠色發展，橫向上整合相關城市環境建設與治理、農村環境綜合整治、生態修復、濕地保護、城市建設資金，縱向上統籌市、縣兩級資金，多渠道組合資金投入、提升資金的使用效率，為長江經濟帶綠色發展提供全方位多元化資金支持。

（二）完善綠色金融體系

探索建立適用于銀行體系的綠色信貸評價指標，降低綠色信貸放貸要求，充分利用央行再貼現政策；進一步放寬綠色債券的發行條件，采用中央預算內資金獎勵或者貼息等方式來鼓勵企業發行綠色債券籌集資金；鼓勵地方政府設立綠色擔保基金，建立政策性和市場化共同擔保機制；推出生態環?；A設施REITS優惠政策，對于財政支付能力較強的地區，或者已經建立市場化機制的流域綜合治理項目，可以對其中具有穩定現金流的資產進行規范整理，通過ABS、REITS等模式來提高資產流動性，盤活存量資產，從而獲得增量資金來進行新區域治理或項目開發。

（三）強化國有資本投資

縱觀國外發達國家污染治理過程，除了法國實施特許經營權外，其他國家基本上以公有為主，如美國的污水處理便經歷了私有到公有主導的階段，其原因在于社會資本主導的基礎設施項目，需要承擔大量的資金投入和高額的資金成本，進而導致污水處理成本上升，增加財政負擔，而政府信用較高，可以獲得低成本和長期的資金。因此，在總結三峽集團、中國節能投資長江大保護經驗的基礎上，推動更多的國有企業直接投資或采用基金投資綠色產業；推動國有企業混改，引入銀行、保險等資金，為投資相關項目提供資金支持；推動不符合產業發展的國有企業向綠色發展領域轉型。民營資本應發揮技術和運營創新優勢，參與長江大保護項目的運營，從而使得生態環保項目投資主體和運營主體分開，發揮各自優勢，提高治理效率。

（四）建立市場化機制

有效的市場化機制是建立流域綜合治理長效機制的最核心內容。由于流域綜合治理本身并不產生經濟效益，主要以環境效益和社會效益為主，那么就需要結合區域產業布局來體現生態環境保護的經濟價值。在區域開發頂層設計中，應將產業開發與環境治理結合起來。典型案例有中新生態城開發，該項目由中新生態城開發公司設立環保修復公司對地塊水體進行治理，環境質量轉變后實現整個土地增值，實現了區域開發與環境保護的有機整合。政府應根據當地資源情況，選擇合適的產業發展方向，引入有實力的產業開發公司來進行統一開發整理，將片區內的水體治理納入到整體開發項目中。

（五）完善生態補償機制

繼續發揮財政資金的主渠道作用，適度增加對長江經濟帶區域中禁止和限制開發區域的財政轉移支付，加強項目實施及資金使用監管，提高生態補償綜合效益。同時加強補償資金整合，推進相關部門之間信息共享，加強跨區域生態補償的統籌協調。并應健全生態資源動態監測體系和生態系統價值核算指標體系，引入第三方機構客觀科學評估生態資產價值和生態保護成本，為建立生態補償機制奠定堅實基礎。

此外，建議政府開展前期工作時應引入具有流域綜合治理咨詢經驗的第三方咨詢機構，引導項目實施單位確定合理的項目邊界，提供合理的技術方案，并協助項目實施單位進行市場測試，從而形成最優實施方案。政府應引入具有一體化治理和運行經驗的社會資本負責流域綜合治理的運營管理，對所轄流域內的污水處理廠、污泥資源化利用、排水管網及水環境治理、再生水利用、城鎮垃圾回收體系建設、城市面源與農業面源污染控制工程、水景觀塑造、沿岸土地開發等進行統籌建設和協調運行，從而達到系統化治理的根本要求。

長江經濟帶生態環境治理是系統性的治理過程，需要建立長期的投融資機制，并根據發展形勢不斷創新、改革和完善，從而達到長期有效的治理效果。