城市軌道交通PPP項目運營模式選擇研究

文/王鵬耀 馬勇 雒文鵬

一、引言

2014年以來，我國通過特許經(jīng)營方式開展的城市軌道交通PPP項目如雨后春筍般大規(guī)模涌現(xiàn)。經(jīng)歷七年高速發(fā)展之后，第一批以PPP模式實施的城市軌道交通項目逐步進(jìn)入運營期。對PPP模式下城市軌道交通項目的運營模式進(jìn)行研究，有利于社會投資人對項目的整體把控，有利于項目公司承擔(dān)運營主體責(zé)任，有利于提高運營服務(wù)質(zhì)量，有利于提高運營效率，對實現(xiàn)軌道交通PPP項目投資收益、運營體制創(chuàng)新、促進(jìn)市場競爭等具有重要意義。

目前，國內(nèi)對于軌道交通PPP項目運營模式系統(tǒng)研究的案例不多，針對PPP單條線路模式下的自主運營、委托運營分析還不夠全面，因此，項目公司（主要指社會投資人）需要從企業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo)、運營業(yè)務(wù)發(fā)展思路、運營管理體系、運營成本、運營風(fēng)險等方面分析研究，最終確定適合PPP項目的運營模式。

二、城市軌道交通項目運營管理的工作內(nèi)容

城市軌道交通以運量大、快捷、準(zhǔn)點、環(huán)保等優(yōu)點成為城市公共交通的主干線和客運大動脈，與城市居民的出行、工作、購物和生活息息相關(guān)。城市軌道交通運營正是保障這些優(yōu)點和功能得以持續(xù)發(fā)揮的必要載體。

城市軌道交通運營管理具有長期性、復(fù)雜性、持續(xù)性、重復(fù)性、挑戰(zhàn)性的特點，需要考慮業(yè)務(wù)協(xié)作、安全保障、技術(shù)要求、管理組織、服務(wù)供給、服務(wù)效應(yīng)等諸多方面。

為完成城市軌道交通各項運營任務(wù)，持續(xù)高效實現(xiàn)安全和優(yōu)質(zhì)的運營服務(wù)目標(biāo)，城市軌道交通運營管理的主要工作內(nèi)容通常包括：運營組織架構(gòu)建立、運營人力資源管理、運營生產(chǎn)組織與服務(wù)管理、運營設(shè)施設(shè)備維修管理、運營安全管理、運營技術(shù)與質(zhì)量管理、運營應(yīng)急管理、運營物資管理、運營財務(wù)管理、運營信息化建設(shè)與管理、運營公關(guān)管理、運營衍生資源開發(fā)與經(jīng)營管理等。

三、國內(nèi)城市軌道交通PPP項目運營模式分析

綜合分析國內(nèi)城市軌道交通PPP項目特點，運營模式根據(jù)運營核心業(yè)務(wù)和經(jīng)營性風(fēng)險的承擔(dān)主體不同，可分為自主運營、委托運營[1]和資產(chǎn)托管三種方式。

城市軌道交通運營模式主要根據(jù)運營核心業(yè)務(wù)和經(jīng)營性風(fēng)險的承擔(dān)主體的不同進(jìn)行劃分。

運營核心業(yè)務(wù)通常包括行車管理、客運管理、票務(wù)管理、安全管理、應(yīng)急管理、物資管理、財務(wù)管理等。根據(jù)核心業(yè)務(wù)的承擔(dān)主體不同，運營模式可分為兩類，一類是核心業(yè)務(wù)由項目公司承擔(dān)，自主運營屬于這一類型；另一類是核心業(yè)務(wù)由第三方（運營單位）承擔(dān)，委托運營、資產(chǎn)托管運營屬于這種類型。（見下圖）

城市軌道交通PPP項目呈現(xiàn)建設(shè)資金的來源決定軌道交通的運營管理模式選擇的特點，即投資主體決定項目的運營管理模式。根據(jù)項目公司或第三方（運營單位）承擔(dān)責(zé)任的不同，可選擇不同的運營模式，具體見下表。

（一）自主運營模式

自主運營模式指項目的全部或者核心業(yè)務(wù)由項目公司自主負(fù)責(zé)運營，又可分為完全自主和基本自主兩種模式。我國政府投資建設(shè)的絕大部分城市軌道交通項目都采用這種自主運營模式。自主運營模式更加符合PPP的理念和國家關(guān)于PPP項目的相關(guān)規(guī)定。

城市軌道交通PPP項目運營模式責(zé)任對比表

城市軌道交通PPP項目運營模式示意圖

1.基本自主運營模式

（1）操作模式。項目公司自主承擔(dān)核心運營業(yè)務(wù)，其他業(yè)務(wù)委托給專業(yè)的單位實施，必要時也可將非客運業(yè)務(wù)委托給專業(yè)的第三方經(jīng)營單位。

（2）基本特征。一是自主承擔(dān)業(yè)務(wù)少。項目公司只承擔(dān)運營線路核心業(yè)務(wù)，其他業(yè)務(wù)采取委外實施的方式。二是項目的收入（政府補貼、票務(wù)收入和非客運業(yè)務(wù)收入）全部歸項目公司所有。三是項目公司只需組建管理和核心業(yè)務(wù)技術(shù)團(tuán)隊，定編人員數(shù)量較小，人工成本占比降低。四是委外維修量大，協(xié)調(diào)管理量大。項目核心業(yè)務(wù)自主承擔(dān)，其他業(yè)務(wù)實施委外。五是項目運營成本的預(yù)算、統(tǒng)計、支出等均由項目公司統(tǒng)籌管理，委外單位負(fù)責(zé)委外范疇內(nèi)的費用計劃、上報、申請支付等。六是項目公司需要考慮特許經(jīng)營運營期內(nèi)的運營管理和運營組織事宜，不需要擔(dān)心運營期間轉(zhuǎn)換運營單位，但需要結(jié)合市場變化情況及項目運營狀態(tài)考慮設(shè)備設(shè)施管理、維修維保等單位的選擇和更換事宜。

（3）優(yōu)缺點分析。優(yōu)點：可以降低人員定編，降低人工成本，管理靈活，充分運用市場的作用。缺點：運營參與方較多，管理協(xié)調(diào)難度大，指令執(zhí)行路徑長。

（4）具體項目舉例。太原軌道交通2號線和西安地鐵9號線等PPP項目采用這種模式。

2.完全自主運營模式

（1）操作模式。項目公司自行組建符合項目要求的運營管理團(tuán)隊，全面負(fù)責(zé)項目的運營管理工作。

（2）基本特征。一是業(yè)務(wù)覆蓋面全。項目公司承擔(dān)運營線路所涉及的所有客運業(yè)務(wù)和非客運業(yè)務(wù)。二是項目的收入（政府補貼、票務(wù)收入和非客運業(yè)務(wù)收入）全部歸項目公司所有。三是項目公司需要組建覆蓋全專業(yè)的運營管理和維修團(tuán)隊，定編人員數(shù)量大，人工成本占比高。四是委外維修量小。項目絕大部分運營業(yè)務(wù)由項目公司自行管理實施，個別技術(shù)含量低、勞動力密集型或有特殊要求的業(yè)務(wù)委外實施。自行實施的運營業(yè)務(wù)包括行車管理、客運管理、票務(wù)管理、安全管理、應(yīng)急管理、物資管理、財務(wù)管理等；委外業(yè)務(wù)包括工建維修、安保安檢及保潔等。五是政府行業(yè)部門對PPP項目的監(jiān)管、績效考核等工作，均由項目公司直接對接和負(fù)責(zé)。六是項目公司需要考慮特許經(jīng)營運營期內(nèi)的運營管理和運營組織事宜，不需要擔(dān)心運營期間轉(zhuǎn)換運營單位。

（3）優(yōu)缺點分析。優(yōu)點：運營核心業(yè)務(wù)均由項目公司直接管理，指令執(zhí)行到位，響應(yīng)及時，責(zé)任明確，風(fēng)險控制能力強。缺點：組織機構(gòu)復(fù)雜，管理效率較低，人工成本較高等。

（4）具體項目舉例。北京地鐵4號線等PPP項目早期運營階段采用這種模式。

（二）委托運營模式

委托運營模式指項目公司將全部運營業(yè)務(wù)委托給第三方運營管理的模式，也稱全委托運營模式。

委托運營模式下可細(xì)分為委托給與項目公司有關(guān)系的第三方和無關(guān)系的第三方兩種，區(qū)別是競爭性不同，有關(guān)系的第三方根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定可以直接委托，無關(guān)系的第三方需要通過公開招標(biāo)競標(biāo)取得運營業(yè)務(wù)。

1.操作模式。項目公司將所有的運營業(yè)務(wù)委托給具有相應(yīng)資質(zhì)或能力的第三方（運營單位），并向第三方支付運營費用，以償付第三方的運營成本及取得合理回報。

2.基本特征。一是項目公司不承擔(dān)具體的運營管理業(yè)務(wù)。二是項目的收入（政府補貼、票務(wù)收入和非客運業(yè)務(wù)收入）全部歸項目公司所有。三是項目公司的運營業(yè)務(wù)不一定由同一家單位實施，如客運業(yè)務(wù)和非客運業(yè)務(wù)可以分開委托。四是項目公司只需要配備少量的管理隊伍即可實現(xiàn)運營管理目標(biāo)，項目公司本身的管理費占比很小。五是項目全部運營業(yè)務(wù)由第三方組織實施，第三方可根據(jù)其運營經(jīng)驗和擁有資源等自行決定運營業(yè)務(wù)的管理和組織方式，但核心業(yè)務(wù)需要第三方自行管理，其他非核心業(yè)務(wù)的管理和組織方式可靈活選擇。六是政府部門、行業(yè)部門對PPP項目的監(jiān)管、審計、績效考核等工作，由項目公司負(fù)責(zé)對接和管理，第三方運營單位負(fù)責(zé)實施、接受檢查、答復(fù)及整改等工作。七是項目運營期費用由項目公司管理成本和委托運營成本構(gòu)成。運營期，第三方負(fù)責(zé)項目運營費用的預(yù)算、統(tǒng)計、支出及年度分析等工作，項目公司匯總后根據(jù)PPP項目管理規(guī)定報送政府方。八是項目公司需要考慮特許經(jīng)營運營期內(nèi)的運營管理和運營組織事宜，需要在委托運營合同內(nèi)容的起草和委托機制設(shè)定階段分析研究，考慮運營期間是否轉(zhuǎn)換運營單位的問題，需要通過條款和機制設(shè)定規(guī)避項目中斷運營等情況的發(fā)生，保證項目正常運營和公共服務(wù)的供給。九是PPP項目的更新改造及追加投資工作一般由項目公司負(fù)責(zé)，具體實施過程中第三方介入管理。

3.優(yōu)缺點。優(yōu)點：不承擔(dān)具體運營業(yè)務(wù)，管理靈活，充分發(fā)揮市場的作用。缺點：培養(yǎng)不了自己的運營管理能力，管理協(xié)調(diào)難度大、成本支出較大。第三方（運營單位）的選擇難度大、周期長，較自主運營模式要預(yù)留前期談判時間。

4.具體項目舉例。作為一種項目管理方式，委托運營方式在國內(nèi)軌道交通PPP項目案例中應(yīng)用較為廣泛，如溫州軌道交通S1線，委托給了政府出資代表和項目公司的合資公司運營，呼和浩特軌道交通1號線和2號線委托給了1號線項目公司和2號線項目公司合資公司運營，成都地鐵9號線、成都地鐵17號線、成都地鐵18號線PPP項目也是委托給了政府出資代表的全資子公司運營。

（三）資產(chǎn)托管模式

資產(chǎn)托管是指項目公司與受托方（運營單位）簽訂資產(chǎn)托管協(xié)議，將項目營運資產(chǎn)委托給受托方經(jīng)營，受托方在協(xié)議約定的框架內(nèi)獨立經(jīng)營，負(fù)責(zé)項目的運營管理及維護(hù)維修等工作。

1.操作模式。受托方在按照規(guī)定的運營計劃保質(zhì)保量地實現(xiàn)安全運營的前提下，享有部分政府補貼和運營收入，并承擔(dān)線路的正常運營及維修責(zé)任。

資產(chǎn)托管模式下項目公司承擔(dān)法人主體責(zé)任和項目運營監(jiān)管責(zé)任，第三方（運營單位）根據(jù)項目運營需求配備相應(yīng)的管理團(tuán)隊和維修維保隊伍，承擔(dān)具體運營任務(wù)。

2.基本特征。

（1）與前述方案相比，資產(chǎn)托管模式的基本出發(fā)點是資產(chǎn)經(jīng)營，是一種資產(chǎn)運作模式。具體表現(xiàn)為：方案以出讓資產(chǎn)的特許經(jīng)營權(quán)為標(biāo)志，以資產(chǎn)為載體實現(xiàn)資本運作，以實現(xiàn)資產(chǎn)經(jīng)營效益。項目公司與受托方（運營單位）的權(quán)利、義務(wù)通過托管協(xié)議的形式加以確認(rèn)。

（2）資產(chǎn)托管方案實施的關(guān)鍵一環(huán)在于如何確定雙方的權(quán)利與義務(wù)。項目公司有權(quán)對項目進(jìn)行監(jiān)管，索取受托方的財務(wù)報表，同時對運營狀態(tài)、成本管理等進(jìn)行第三方審計，有權(quán)按資產(chǎn)保值增值的要求對受托方的資產(chǎn)運用狀況進(jìn)行考核與評價，確保資產(chǎn)的安全。

（3）項目公司有權(quán)要求受托方對受托資產(chǎn)的運用狀況進(jìn)行及時報告，有權(quán)參與涉及委托資產(chǎn)運用方案的決策，有權(quán)在委托資產(chǎn)的安全性受到威脅時提出警告，有權(quán)對委托資產(chǎn)的運用方案提出建議。

2.財務(wù)及企業(yè)管理人員缺乏科學(xué)的財務(wù)管理意識。為了適應(yīng)時代以及當(dāng)今市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，需要企業(yè)不斷創(chuàng)新財務(wù)管理的理念和方式，因此對于相關(guān)財務(wù)管理工作人員的要求也比較高，但是目前大部分工作人員對于當(dāng)今市場發(fā)展的動態(tài)了解程度不夠深，而且企業(yè)的管理人員對于財政管理的重視也不夠，因此相關(guān)的企業(yè)管理理念沒有得到有效的改善和更新，導(dǎo)致企業(yè)中財政工作的進(jìn)行和開展受到重重阻礙，無法順利進(jìn)行管理工作，因此導(dǎo)致企業(yè)利潤大大降低，無法為企業(yè)帶來良好的收入。

（4）項目公司要保證受托方對受托資產(chǎn)的正常使用權(quán)，不干預(yù)受托方正常的日常運輸生產(chǎn)經(jīng)營活動，配合受托方對受托資產(chǎn)的使用。

（5）項目一經(jīng)委托，其委托期間的資產(chǎn)特許使用權(quán)已發(fā)生轉(zhuǎn)移，受托方取得受托期間的資產(chǎn)使用權(quán)及獨立運作權(quán)力；受托方可在委托協(xié)議的規(guī)定范圍內(nèi)，在不減少委托方利益的前提下，對受托資產(chǎn)進(jìn)行適當(dāng)改良，以提高資產(chǎn)的使用效率。

（6）項目公司不需要組建龐大的運營隊伍，只需要配備少量的專業(yè)人員即可實現(xiàn)運營監(jiān)管工作，項目公司本身的管理費占比很小；第三方根據(jù)項目需要組建項目運營管理和維修團(tuán)隊，負(fù)責(zé)項目運營工作。

（7）政府部門、行業(yè)部門對PPP項目的監(jiān)管、審計、績效考核等工作，由項目公司負(fù)責(zé)對接和管理，受托方（運營單位）負(fù)責(zé)實施、接受檢查、答復(fù)及整改等工作。

（8）項目公司以政府補貼為收益基礎(chǔ)，通過出讓資產(chǎn)使用權(quán)及部分政府補貼作為獲取運營服務(wù)的渠道。受托經(jīng)營單位通過資產(chǎn)的經(jīng)營和部分政府補貼取得現(xiàn)金流量，項目所形成的客運收入歸受托方（運營單位）所有。

（9）項目公司不需要考慮特許經(jīng)營運營期（如25年）內(nèi)的運營管理和運營組織事宜，只需要在委托運營合同內(nèi)容的起草和資產(chǎn)托管機制設(shè)定階段，考慮運營期間是否變換運營單位的問題，需要通過條款和機制設(shè)定規(guī)避項目中斷運營等情況的發(fā)生，保證項目正常運營和公共服務(wù)的供給。

3.優(yōu)缺點。優(yōu)點：運營業(yè)務(wù)及經(jīng)營性風(fēng)險均由專業(yè)的第三方承擔(dān)，項目公司不具體負(fù)責(zé)運營業(yè)務(wù)，有助于社會投資人集中發(fā)展其他業(yè)務(wù)。缺點：項目經(jīng)營性風(fēng)險高，可承攬項目運營業(yè)務(wù)的第三方單位比較少。

4.實施項目。由于這種模式需要項目的變化條件明確、風(fēng)險因素可辨、收益計算清晰，目前在國內(nèi)新建軌道交通PPP項目中暫無應(yīng)用，但在天津存量軌道交通PPP項目中有相關(guān)應(yīng)用。

四、結(jié)束語

城市軌道交通PPP項目運營模式選擇的要素很多，主要包括戰(zhàn)略的匹配性、對運營的掌控力、降低成本、獲取運營相關(guān)資源、對風(fēng)險的考慮、創(chuàng)新發(fā)展需求和PPP項目特許經(jīng)營合同約定、投標(biāo)承諾等。

目前國內(nèi)投資軌道交通PPP項目大多數(shù)社會資本方以施工型央企為主，PPP項目運營模式的選擇要綜合考量股東戰(zhàn)略、聯(lián)合體成員能力、運營成本與服務(wù)質(zhì)量管理、投資收益把控、市場業(yè)務(wù)承攬等因素后再確定。為實現(xiàn)軌道交通高質(zhì)量發(fā)展，參與軌道交通PPP項目投資的各類型央企應(yīng)統(tǒng)籌集團(tuán)資源，設(shè)立運營管理部門，高起點謀劃、高標(biāo)準(zhǔn)管理，搶抓城市軌道交通發(fā)展機遇，打造特色的運營管理模式和運營品牌。