關于我國國家公園體制試點建設與發展的探究

文/張紅麗 李浩 李樂 景峰

一、引言

國家公園，是指由國家批準設立并主導管理，邊界清晰，以保護具有國家代表性的大面積自然生態系統為主要目的，實現自然資源科學保護和合理利用的特定陸地或海洋區域。十八大以后，隨著我國生態文明建設地位日益凸顯，推動國家公園體制試點建設顯得尤為重要[1]。黨的十八屆三中全會明確提出，將建立國家公園體制作為今后一段時期的重點工作任務，黨中央、國務院相繼出臺了《建立國家公園體制總體方案》等一系列政策指導性文件，開啟了國家公園體制試點建設、促進人與自然和諧共生的新篇章。

2016年，我國第一個國家公園體制試點啟動建設，國家通過財政資金投入全面支持國家公園建設，試點工作已取得重要進展，但我國國家公園建設體制機制與發達國家相比仍有顯著差距，發展模式仍處于探索階段[2]。基于此，本文圍繞我國國家公園發展現狀、資金投入、體制機制和發展方向進行探索和研究，旨在為我國國家公園今后建設發展提供有效經驗支撐與未來發展方向的參考。

二、我國國家公園的內涵與發展現狀

1994年，世界自然保護聯盟將國家公園定義為需重點保護的完整大面積的自然或接近自然的區域[3]。而我國對于國家公園的定位是要充分體現新時期生態文明建設理念，是由政府設立和管理的保護區，要具備國家性、代表性、公益性、共享性和綠色性等特征[4]。

國家公園在世界上已有150多年歷史，而我國國家公園體制建設起步較晚，相較于國家自然保護區、風景名勝區等，存在數量差距大、發展時期短、發展基礎薄弱等問題，尚處于“摸著石頭過河”階段。自三江源國家公園體制試點獲批以來，截至2020年底，國家已批準了10個國家公園體制試點方案或試點實施方案，通過不間斷的投資，國家公園體制試點部分建設內容取得初步成效，有效實現了發展和保護的平衡與共贏，同時也帶動和反哺了國家公園周邊地區的社會經濟發展。2021年10月，我國正式設立三江源、大熊貓和東北虎豹第一批國家公園。但現階段我國國家公園的發展仍存在管理混亂、體制機制不健全等問題[5]。因此，國家公園體制試點建設勢在必行，需加大資金投入并進一步完善機制體制，加快推動生態文明建設進程，早日實現我國生態文明建設高質量發展。

圖1 國家公園體制試點建設體制機制框架圖

三、國家公園體制試點建設資金投入情況

自2016年國家公園體制試點批準實施以來，中央對試點建設投資力度不斷加大，資金來源主要有中央預算內投資、中央財政轉移支付資金和地方財政資金等。其中，中央預算內投資主要有國家公園體制試點、森林草原培育工程和藏區專項等專項資金；中央財政轉移支付資金主要有林業生態保護恢復、林業改革與發展和中央財政草原專項轉移支付等補助資金；地方財政資金主要包括人員機構運行和重點林草工程的配套資金。

從資金落實情況來看，我國國家公園體制試點建設投資主要以中央財政投入為主，地方財政支持為輔，其他形式資金來源極其有限。截至2020年，據不完全統計，除科技部支持各科研院所開展的科研經費外，10個國家公園體制試點中央及地方財政資金累計投入達到170多億元。其中，中央預算內資金和中央財政轉移支付資金占總投資的76%，已全部落實到位，地方政府財政資金占總投資的24%。由于國家公園體制試點所屬地不允許搞開發，對區域內礦山、小水電采取了逐步退出措施，導致市縣財稅收入大幅下降，且所屬地多為原國定貧困縣，因此導致地方配套資金嚴重不足，資金到位率僅為30%，雖中央資金全部到位，但由于地方配套資金不足，嚴重影響試點建設進度。

從資金使用方向來看，由于我國國家公園體制試點發展起步晚，各試點資金主要用于監測站點、宣教科普中心、道路、標識界碑和生態環境保護修復等傳統基礎設施建設，且各試點資金使用側重方向也存在差異。其中，祁連山國家公園體制試點資金使用側重于生態修復及環境綜合整治；東北虎豹、南山和大熊貓國家公園體制試點資金使用側重于監測站點和宣教科普中心等公共服務類的土建工程；三江源國家公園體制試點資金使用側重于道路、標識界碑等基礎設施類的土建工程。

從試點實施情況來看，試點項目實施進度與資金到位率和投資額度有關，投資額度小，但資金到位率較高，開工率也較高，如錢江源、武夷山、神農架、普達措和南山國家公園試點項目在資金到位情況下當年均已開工，三江源、大熊貓等國家公園試點投資額度較高，相應項目數量也多，但資金到位率相對較低，開工率較低。

四、試點成效

2017-2019年，國家連續三年安排中央預算內投資配套支持，體現了中央對國家公園體制試點建設的政策引導和項目帶動作用，為下一步健康有序推進國家公園試點建設創造了有利條件，奠定了堅實基礎。

（一）配齊基礎設備、構建監測網絡

中央預算內約50%以上的投資用于試點內監測保護站點及其配套設備和工器具購置等方面，初步建立了生態環境監測網絡，逐步配齊監測巡護設施設備，搭建了專業的科研監測平臺，推進研究成果轉化與孵化基地建設。如東北虎豹國家公園體制試點投資上億元用于監測保護站點建設，依托北京師范大學東北虎豹監測與研究中心，組織開展關鍵領域技術研究，建立健全科研平臺和基地，構建“天地空”一體化監測網絡，綜合運用野外調查、紅外相機、無人機和衛星等技術手段，對園區生物多樣性、東北虎豹活動規律及其生存環境進行動態監測。

（二）打造科普基地、營造宣傳氛圍

各試點公園積極建設科普宣教設施和標牌標識系統，已成為當地開展自然教育、科學普及和居民生態體驗的重要活動場所之一，宣傳教育氛圍良好。截至目前，國家公園體制試點內共計建設了11座科普宣教館。四川省利用試點支持資金建設了大熊貓科教中心場館和宣教標牌；神農架國家公園體制試點成功舉辦了中國首個“文化和自然遺產日”活動暨中國世界自然遺產推進會，發表“中國《神農架宣言》”，成為我國唯一獲得聯合國教科文組織人與生物圈保護區、世界地質公園、世界自然遺產三項殊榮的地區。

（三）理順管理體制、搭建“三管”模式

根據《建立國家公園體制總體方案》，各試點初步探索構建了中央直接管理、中央與地方協同管理和中央委托地方代管三種運行管理體制[6]。其中，東北虎豹國家公園體制試點由中央直接管理，大熊貓、祁連山2個國家公園體制試點由中央和地方政府協同管理，三江源、普達措等其它國家公園體制試點由中央委托地方政府代管。各國家公園體制試點在解決多頭管理的碎片化問題、構建統一規范高效的管理體制方面進行了積極探索，均成立了相應的國家公園管理局，基本建立起分級管理架構，邁出統一管理的第一步。

（四）探索社區管制、培養專職人員

各國家公園體制試點在創新經營管理和促進社區發展方面都開展了有益探索。在建立社區共管機制方面，各國家公園體制試點都按照管理需要設立了生態管護公益崗位，吸收當地居民參與國家公園保護管理，減小保護區內人類活動造成的破壞。如東北虎豹國家公園管理局為吉林省深度貧困地區汪清縣安排了三百余名建檔立卡貧困人口生態護林員崗位；三江源國家公園體制試點共有一萬余名生態管護員持證上崗，戶均年收入增加約兩萬多元，全面實現了“一戶一崗”；神農架國家公園體制試點聘用七百余名當地農民作為生態公益管護員，并為其購買獸災補償商業保險，鼓勵積極主動參與保護。

（五）探索林地改革、落實生態保護

各國家公園體制試點利用中央預算內資金建設生態保護與修復工程，探索集體林地改革模式，有效地保護了公園內重要生物資源和生態環境，自然植被覆蓋率得到大幅提升，在一定程度上改善了野生動植物生活環境，擴大了野生動植物種群數量及生存空間。如東北虎豹國家公園體制試點監測結果顯示，2019年起，東北虎豹種群明顯增加，新繁殖的老虎幼崽已達到10只，新繁殖的幼豹至少6只。

五、存在的問題

雖然國家公園體制試點建設取得了一定的成效，但在頂層設計、管理體制和建設方向等方面仍存在一些問題。

（一）試點總體規劃編制滯后，建設方向不夠明確

除三江源國家公園體制試點外，大部分國家公園體制試點總體規劃于2019-2020年期間編制完成，滯后于試點批復時間3至 4年，導致初期各地對試點的建設重點和方向認識不清晰，試點整體布局、功能結構劃分不明確，多數試點仍在沿用原自然保護地或國家森林公園的建設標準和內容，部分前期工作缺乏整體性、科學性和系統性。

（二）“多頭管理”問題尚未根除，管理機構建設滯后

各國家公園管理局均在2016年之后成立，成立時間較短，且由于國家公園管理體制尚在前期摸索階段，存在“拼盤”現象。不同試點范圍存在交叉、毗鄰、重疊等區域，不同保護地由不同部門管理，管理職責不明晰，機構設置重疊，嚴重影響了保護成效和管理效率。此外，部分試點分級管理體制雖已確立，但下級機構組建、機制建設明顯滯后，基層管理缺失。

（三）項目謀劃存在缺陷，偏離試點設立初衷

目前，各國家公園體制試點在其自然資源確權尚未完成，本底情況尚未理清的情況下，多數僅就監測、宣教、生態保護等單個目標開展相應建設工作。同時，各試點建設項目尚未形成成熟的申報體系，上報項目的建設方向和聚焦點不明確，缺乏對生態保護整體性、資源利用合理性以及實際操作可行性的綜合考慮和協同安排，偏離了保護自然生態系統原真性和完整性、與社區共建共享的體制試點設立初衷。

（四）試點建設資金未統籌整合，間接影響建設效果

國家公園體制試點資金渠道較多，但是相互間缺乏銜接，部分建設內容存在交叉重復，且考核側重點不同，導致國家資金不能有效發揮合力作用。同時，項目資金下達渠道是由各公園體制試點所在省向國家申報，而部分基層國家公園管理機構與地方相關管理部門缺乏必要的溝通協調，導致項目申報和實施過程中存在制約，間接影響國家公園體制試點項目的建設效果。

六、建議

國家公園體制建設是一項長期、復雜和艱巨的任務，必須持續做好支撐配套工作，不斷鞏固和擴大成果。因此，需要及時總結各國家公園體制試點經驗，做好頂層設計，有序推動“十四五”期間各項工作。

（一）推進國家公園立法，建立法律保障體系

當前，我國尚未出臺任何一部關于自然保護地的國家級法律法規，有關國家公園和保護地的規劃、設立和管理，還停留在部委層面。建議理順、整合現有各類相對成熟的保護地法規和條例，加快推進國家公園立法進程，盡快出臺《國家公園法》，構建以國家公園為代表的自然保護地法律法規體系，促進國家公園建設與管理步入法制化軌道。

（二）加大改革攻堅力度，理順垂直管理體制

要充分借鑒相關公園垂直管理經驗，并結合國家公園建設目標，理清各類保護地功能定位，理順相關部門之間人權、事權和執法權，盡快制定自上而下的國家公園管理機構設置三定方案，明確中央與地方事權劃分。

（三）明確公園設立標準，有序推進國家公園建設

鑒于10個國家公園體制試點設立時間長短不一，建議“十四五”期間應優先布局體制試點工作完善的國家公園，對于籌備中的國家公園，應明確設立標準，成熟一個設立一個。同時，依據各國家公園總體規劃確定的建設目標和空間布局，按照輕重緩急原則，有步驟、有計劃地推進項目謀劃工作，并出臺相關配套制度與規定文件，實現項目建設各個環節規范開展、有據可依。

（四）有效整合中央資金，構建多元資金投入渠道

目前國家公園資金渠道涉及財政、發改、科技、自然資源、水利和林草等部門，建議統籌各項資金渠道，研究設立國家公園專項資金，在擴展外部資金來源的基礎上，充分發掘我國國家公園發展的內生動力，拓寬資金來源途徑。同時創新投融資渠道，充分發揮中央資金“四兩撥千金”的引導作用，鼓勵和引導金融及社會資本參與國家公園建設和運營，努力構建中央資金與金融、社會資金并舉的多元化資金籌措機制。