浙江省域都市圈人口經(jīng)濟圈層集聚規(guī)律及應對策略

文/柯敏 徐博文

一、引言

國家發(fā)展和改革委員會發(fā)布的《關于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導意見》（發(fā)改規(guī)劃〔2019〕328號）指出：都市圈是城市群內(nèi)部以超大特大城市或輻射帶動功能強的大城市為中心、以1小時通勤圈為基本范圍的城鎮(zhèn)化空間形態(tài)。都市圈作為城市化發(fā)展的高級階段，在承載跨區(qū)域人口流動、配置要素資源、組織產(chǎn)業(yè)協(xié)作方面具有高效作用，是優(yōu)化支撐以城市群為主體的新型城鎮(zhèn)化空間格局的重要載體。深入研究都市圈類型分布、圈層結(jié)構(gòu)及要素分布規(guī)律，研判其發(fā)展類型、階段特征，推進實施分層分類的差別化政策，對于提高都市圈發(fā)展密度和運行效率、促進都市圈健康成長具有重要意義。

浙江省作為沿海發(fā)達省域代表，是國家支持的高質(zhì)量發(fā)展建設共同富裕示范區(qū)，自“十一五”以來，浙江省就明確提出杭州、寧波、溫州都市圈和浙中城市群，一以貫之推進“四大都市圈”發(fā)展戰(zhàn)略，該戰(zhàn)略明確了全省空間優(yōu)化的主體形態(tài)和協(xié)調(diào)層級，在城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、區(qū)域均衡發(fā)展方面取得了顯著成績。本文以浙江省域內(nèi)杭州、寧波、溫州、金義四大都市圈為樣本，定量分析了近十年來浙江大都市圈人口、經(jīng)濟、用地等要素在“核心-邊緣”不同圈層的規(guī)模集聚、質(zhì)量效率等特征規(guī)律，并進一步提出了相關對策建議，以期為全國其他都市圈建設提供一定的參考。

二、浙江省四大都市圈要素集聚規(guī)律

（一）圈層范圍界定及數(shù)據(jù)來源

根據(jù)《浙江省大都市區(qū)建設行動計劃》（浙委發(fā)〔2018〕78號）規(guī)定的四大都市圈及都市核心區(qū)劃定范圍（如圖1所示），四大都市圈的圈層劃分如下：①內(nèi)圈層以杭州、寧波、溫州、金華-義烏四大中心城市2000年以前撤縣并區(qū)的市轄區(qū)作為中心主城圈；②中圈層是指與中心城市具有緊密聯(lián)系的縣（市、區(qū)），接近本文所設定的緊密近郊圈范圍；③外圈層以中心城市臨近地級市域為單元，并考慮實體空間和所屬縣（市、區(qū)）不重疊配置，劃定外圍遠郊圈范圍（如表1、圖2所示）。在此基礎上，本文進一步以所涉及的78個縣（市、區(qū)）為單元，收集2010-2020年浙江省及相關市統(tǒng)計年鑒中各縣（市、區(qū)）常住人口、建設用地、生產(chǎn)總值等面板數(shù)據(jù)，明確圈層歸類，以分析各類要素增量規(guī)模、單位效益在不同圈層的分布演化規(guī)律。

圖1 浙江四大都市圈及核心區(qū)規(guī)劃范圍

圖2 浙江四大都市圈圈層研究范圍

（二）規(guī)模增長圈層分布特征

1.新增人口向大都市主城圈集聚態(tài)勢顯現(xiàn)，杭甬主城圈人口集聚頭部效應顯著，但溫州、金義都市圈人口集聚不穩(wěn)定、圈層分布不明顯。四大都市圈2016年、2021年新增常住人口全省占比從92.8%上漲到98.1%，為人口主要吸引地。其中，主城圈、近郊圈、遠郊圈吸引人口全省占比分別由2016年的50%、32.1%、10.8%轉(zhuǎn) 變 為2019年的70.8%、20.1%和7.9%，在經(jīng)歷了2018年、2019年人口大幅增長、主城圈中心集聚之后，2021年三個圈層吸引人口則基本回落到2016年的平穩(wěn)狀態(tài)，新增人口全省占比分別為48.3%、31.8%、18.0%（如圖3）。其中，2020年為人口增長高峰年，杭州主城圈達到149.2萬人，寧波主城圈達到44.7萬人，合計占全省新增人口的31.4%，且杭、甬主城圈新增人口強度分別達到288人/平方公里和94人/平方公里，明顯高于近、遠郊圈；溫州主城區(qū)人口從“十二五”減少到“十三五”略有增長，具有波動不穩(wěn)定性，但新增強度達到45人/平方公里，呈現(xiàn)一定集聚優(yōu)勢，而金義都市圈新增人口強度較低，分布較為平穩(wěn)（如圖4）。

圖3 2015-2021浙江都市圈各圈層常住人口年均增長規(guī)模分布（單位：萬人）

圖4 2010-2020四大都市圈各圈層常住人口增長總量規(guī)模分布（單位：萬人）

2.新增建設用地向大都市主城-近郊集聚態(tài)勢顯現(xiàn)，四大都市圈分化明顯，杭州都市圈建設用地增長優(yōu)勢尤為突出。杭州都市圈建設用地增長優(yōu)勢突出，2015-2020年新增規(guī)模占比達到大都市圈總量的69.8%，各圈層用地規(guī)模顯著擴張，且主城圈用地開發(fā)強度更為突出，達到0.82%，用地供給圈層遞減效應明顯。寧波都市圈主城-近郊用地增長明顯縮減，新增建設用地相比“十二五”時期縮減明顯，僅遠郊圈略有增長，2015-2020年增量占比僅為13.2%，主城圈開發(fā)強度僅為0.27%。溫州、金義都市圈主城-郊區(qū)用地配置不均問題突出，得益于早期圍填海轉(zhuǎn)地和低丘緩坡開發(fā)利用政策，兩地主城區(qū)用地保障較為充足，主城圈新增用地開發(fā)強度分別達到0.72%和0.35%，但郊區(qū)圈增長有限，支撐不足（如圖5）。

圖5 2010-2015、2015-2020四大都市圈各圈層建設用地年均增長規(guī)模（單位：平方公里）

3.經(jīng)濟增長以主城圈、近郊圈為主力，杭州都市主城圈一枝獨秀，寧波、溫州、金義近郊圈經(jīng)濟增長動力顯著。從整體看，近十年間大都市圈生產(chǎn)總值穩(wěn)定占據(jù)全省約97%的份額（2020年），其中主城、近郊、遠郊三圈層經(jīng)濟規(guī)模占比分別從2010年的35.0%、39.0%、22.0%向2020年 的37.8%、37.3%、21.2%轉(zhuǎn)變，中心集聚趨勢顯現(xiàn)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨向“三二一”轉(zhuǎn)型，主城圈第三產(chǎn)業(yè)比重從2010年不到50%，提高到61.4%，近郊圈也提高到接近50%。各都市圈層面，杭州都市主城圈總量占比達到47.8%，經(jīng)濟增量強度優(yōu)勢更為突出，周邊帶動效應顯現(xiàn)；而寧波、溫州、金義都市近郊圈經(jīng)濟增長規(guī)模均高于主城圈，分別達到各都市圈總量的39%、59%和64.8%，表現(xiàn)出較為強勁的發(fā)展動力（如圖6）。

圖6 2010-2015、2015-2020四大都市圈各圈層生產(chǎn)總值年均增長規(guī)模（單位：億元）

（三）單位效益圈層分布特征

1.從人均產(chǎn)出看，主城圈人均GDP明顯高于郊區(qū)圈，杭、甬主城區(qū)優(yōu)勢突出，溫、金都市圈分布則較為扁平。整體層面，主城圈人均生產(chǎn)總值從2010年的6.4億元/人提升至2020年的12.3億元/人，增長幅度是近、遠郊的約1.3倍，且差距有逐漸拉大趨勢。各都市圈層面，杭、甬兩大都市圈人均生產(chǎn)總值整體較高，其主城圈具有更為明顯的提升趨勢，其中寧波主城圈略高于杭州，兩地遠郊圈則相對較低，但仍領先溫、金都市圈各圈層（如圖7）。

2.從經(jīng)濟密度看，杭、甬都市圈各圈層分布較為均衡，而溫、金都市主城圈用地開發(fā)效益顯著較低，主城-近郊錯配問題突出。整體層面，近十年間近郊圈建成區(qū)單位用地產(chǎn)出效益一直保持較高態(tài)勢，主城圈2018年起才呈現(xiàn)加快增長趨勢，2020年達到19.04億元/平方公里，基本與近郊區(qū)（19.31億元/平方公里）持平，相比而言，遠郊圈經(jīng)濟密度增幅較慢（如圖8）。各都市圈層面，杭州主城圈具有較高的建成區(qū)地均產(chǎn)出，寧波都市圈各圈層建成區(qū)地均相對均衡集約；溫州近郊圈一枝獨秀，2020年達到42億元/平方公里，但主城圈明顯降低，僅為10.1億元/平方公里；金義都市圈也有類似問題（如圖9）。

圖8 2010-2020浙江都市圈各圈層建成區(qū)經(jīng)濟密度分布（單位：億元/平方公里）

圖9 2010、2015、2020四大都市圈各圈層建成區(qū)經(jīng)濟密度分布（單位：億元/平方公里）

3.從建成區(qū)人口分布密度看，主城圈單位建設用地城鎮(zhèn)人口承載密度普遍低于近、遠郊圈，“內(nèi)疏外密”現(xiàn)象突出，但近年來有收斂趨勢。整體層面，總體上十年來人口增長速度遠低于用地擴張速度，但也存在圈層分化，都市主城圈自2017年以后人口增速開始快于土地增速（1.41倍），2020年約為土地增速的2.8倍，人口密度穩(wěn)步抬升；而近、遠郊圈人口增速普遍為建設用地增速的50%左右，三者差距有所收斂（如圖10）。各都市圈層面，杭、甬都市圈人口密度分布更顯扁平化，主城圈密度略低于近、遠郊圈，但存在增長態(tài)勢；溫州、金義都市主城圈人口密度分布“內(nèi)疏外密”現(xiàn)象更為典型，尤其是溫州都市圈郊區(qū)一枝獨秀，遠高于其他地區(qū)（如圖11）。

圖10 2010-2020浙江都市圈各圈層單位建設用地城鎮(zhèn)人口密度（單位：萬人/平方公里）

圖11 2010-2020四大都市圈各圈層單位建設用地城鎮(zhèn)人口密度（單位：萬人/平方公里）

三、主要結(jié)論

（一）各圈層總體發(fā)展狀況良好

浙江省大都市圈要素集聚與效益提升適配性趨好，處于“中心集聚-郊區(qū)外溢-布網(wǎng)整合”各圈層并行發(fā)展態(tài)勢，人口、用地、經(jīng)濟要素向大都市優(yōu)勢地區(qū)集聚態(tài)勢顯現(xiàn)，匹配度整體較好。其中，主城圈人口、經(jīng)濟、用地要素規(guī)模集聚態(tài)勢進一步加強，人均GDP優(yōu)勢顯現(xiàn)，但建成區(qū)經(jīng)濟、人口密度有待提升，未來仍是各類要素集聚戰(zhàn)略平臺；近郊圈在承接人口、用地、經(jīng)濟等要素外溢的主體作用更加顯現(xiàn)，尤其是建成區(qū)經(jīng)濟密度優(yōu)勢突出，亟需增強用地供給；遠郊圈人口、經(jīng)濟、用地增量規(guī)模增長幅度和單位效益不顯著，但未出現(xiàn)人口流失收縮現(xiàn)象，發(fā)展?jié)撃苡写M一步挖掘。

（二）集聚效益凸顯

一方面，人均生產(chǎn)總值“內(nèi)高外低”優(yōu)勢突出，主城圈經(jīng)濟極化效應顯現(xiàn)，未來在發(fā)展集聚大規(guī)模經(jīng)濟總量同時，需要承擔更多人口集聚任務，實現(xiàn)更加均衡的人均效益布局；另一方面，單位建設用地人口和經(jīng)濟密度“內(nèi)疏外密”問題值得關注，受縣域經(jīng)濟發(fā)展制約，中心城市仍然視市轄區(qū)為經(jīng)濟發(fā)展主戰(zhàn)場，近郊縣域無法獲得更多用地資源配置，中心城區(qū)用地供給與近郊區(qū)縣用地需求存在一定錯配問題，無法實現(xiàn)更高質(zhì)量的外溢發(fā)展。

（三）四大都市圈分化明顯

杭州都市圈作為成熟型核心都市圈，各圈層整體協(xié)調(diào)性最強，處于“主城集聚-近郊布網(wǎng)-遠郊擴散”耦合發(fā)展階段，中心對于近、遠郊區(qū)的帶動效應顯現(xiàn)，人口、建設規(guī)模與生產(chǎn)總值增長變化相輔相成，各要素利用與轉(zhuǎn)化效率較高，要素配置樞紐功能和綜合競爭力初步顯現(xiàn)。

寧波都市圈作為發(fā)展型核心都市圈，處于“主城提質(zhì)-近郊擴張—遠郊聯(lián)動”整合發(fā)展階段，人口增長與生產(chǎn)總值增長具有更高的匹配度，人均GDP總體較高，主城區(qū)腹地空間和建設用地增長相對受限，存量用地開發(fā)潛力較大，近郊圈人口、經(jīng)濟集聚密度較高，遠郊圈受跨山、跨海、跨灣等高成本空間拓展制約，無法輻射帶動更大范圍腹地。

溫州、金義都市圈作為潛在培育類都市圈，仍處于“主城加密-近郊融入”弱強核發(fā)展階段，主城區(qū)人口、用地、經(jīng)濟要素中心集聚優(yōu)勢不夠明顯，建設規(guī)模增長的轉(zhuǎn)化效率低，發(fā)展較為粗放，部分近郊區(qū)優(yōu)勢更加突出，但土地等要素供給不足，亟需融入聯(lián)動、實現(xiàn)中心城區(qū)與郊區(qū)縣域一體化發(fā)展。

四、應對策略

（一）空間整合策略：擴大腹地推動精準治理

1.撤縣設區(qū)，擴大市轄區(qū)中心主城圈腹地范圍。充分考慮市級與所轄縣（市、區(qū)）撤并意愿，本著避免影響強縣積極性、市級納入弱縣后財政可負擔的原則，近期可重點聚焦拓展寧波市轄區(qū)腹地，推進寧波余慈地區(qū)、象山縣撤縣（市）建區(qū)；遠期在充分挖掘存量用地潛力、強化人口、經(jīng)濟要素導入基礎上，進一步推動金華蘭溪市、溫州永嘉甌北等部分縣（市、區(qū)）撤縣建區(qū)。此外，合理設定已撤縣（市）設區(qū)縣市財政權(quán)限的交接過渡機制，實現(xiàn)平穩(wěn)過渡和擴區(qū)成果實質(zhì)性落地。

2.邊界重組，優(yōu)化市轄區(qū)治理空間尺度推動精準治理。當前各市轄區(qū)在管轄面積、人口規(guī)模、經(jīng)濟總量等方面存在差異較大及管理調(diào)整不力等問題，部分老城區(qū)發(fā)展空間有限，而外圍地區(qū)發(fā)展腹地較大但發(fā)展重心多頭、經(jīng)營組織不力。亟需重組轄區(qū)邊界，按照“新老搭配”思路，與相鄰的城郊行政區(qū)合并，釋放各自優(yōu)勢，使管轄范圍與管轄事權(quán)、財權(quán)、土地資源、人力資源匹配更為精準。

3.跨界治理，先行探索主城區(qū)-近郊跨市域一體化合作板塊。以發(fā)展較為成熟的杭州、寧波都市圈為試點，推動建設杭嘉、杭紹、杭湖、甬舟等跨市域一體化合作先行區(qū)，圍繞優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、樞紐開放、科技創(chuàng)新等特色領域開展跨區(qū)域合作，推進建設臨平-海寧研發(fā)生產(chǎn)合作區(qū)、蕭山江南-柯橋臨空經(jīng)濟合作區(qū)、余杭-德清數(shù)字經(jīng)濟合作區(qū)、北侖-金塘、梅山-六橫臨港產(chǎn)業(yè)合作區(qū)等，推動主城-近郊聯(lián)動融入，以一體化推進高質(zhì)量發(fā)展。

（二）結(jié)構(gòu)優(yōu)化策略：圈層協(xié)同促進精明增長

1．中心主城圈層次：加快老城有機更新和新區(qū)培育，構(gòu)建緊湊、高效的“多中心、網(wǎng)絡化”空間結(jié)構(gòu)。未來大都市主城圈依然是要素集聚的主陣地，一方面，加快老城區(qū)有機更新、功能疏解、人口疏散，挖掘城中村、低效工業(yè)用地存量潛力；另一方面，加快新城區(qū)人口導入和用地供給，加密軌道交通網(wǎng)絡布局和站點覆蓋率，推動重點交通走廊和沿線平臺耦合建設，如杭州主導實施“一核九星”“擁江發(fā)展”戰(zhàn)略，寧波主導實施“一主兩翼多點”“擁江攬湖濱海”戰(zhàn)略，金義主導實施“浙中科創(chuàng)大走廊、六城聯(lián)動”戰(zhàn)略，有力提升主城中心人口、產(chǎn)業(yè)、用地要素集聚與空間結(jié)構(gòu)匹配績效。

2.緊密近郊圈層次：強化人口導入和用地供給，推動“環(huán)狀+放射”市郊骨干軌道布網(wǎng)，突出交通節(jié)點新城建設。放大發(fā)揮近郊經(jīng)濟集聚效應，引導人口、用地向近郊區(qū)集聚供給，圍繞打造“一小時快速通勤圈”，重點推進都市圈軌道交通一期、二期建設，滿足高強度、長距離通勤需求，并強化近郊環(huán)狀、周向鏈接，緩解主城向心通勤壓力。選取市郊鐵路沿線站點，建設一批產(chǎn)城融合型交通節(jié)點新城，圍繞特色產(chǎn)業(yè)集群和人群需求，擴大住宅用地和租賃型住房供給，優(yōu)化高品質(zhì)特色化公共服務配置。

3.外圍遠郊圈層次：優(yōu)化山水田園生態(tài)網(wǎng)絡，推動點狀功能供給，加強郊野地區(qū)生態(tài)價值轉(zhuǎn)化。支持遠郊區(qū)縣融入大都市功能組織體系，拓展都市圈城際、市域（郊）鐵路輻射半徑，打通要素流通渠道。注重保護大型濕地、湖漾、山體森林、公園、自然棲息地等開放空間，優(yōu)化河道、綠帶等廊道鏈接。注重控制建設用地增長供給，積極盤活存量用地資源，適當推動“康養(yǎng)+、文化+、創(chuàng)新+、商務+”點狀功能用地低沖擊開發(fā)，鼓勵風景區(qū)催生高科技、文化旅游、康養(yǎng)運動等多元新興經(jīng)濟。

（三）要素配置策略：靶向施策提高配置效率

1.人口調(diào)控方面，應著眼于鞏固規(guī)模優(yōu)勢、提升結(jié)構(gòu)質(zhì)量、推動高效流動等方面優(yōu)化政策制定。繼續(xù)加大戶籍制度改革，放寬城鎮(zhèn)落戶限制，加快推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，以常住人口規(guī)模為依據(jù)，推動公共資源按常住人口配置。其中，杭州都市圈應以高品質(zhì)教育、醫(yī)療資源導入主城及近郊圈層，鼓勵周邊有條件的縣（市、區(qū)）率先探索戶籍準入年限同城化累計互認和社保互認，有序引導人口落戶；寧波都市圈可進一步提升主城人口密度，加大郊區(qū)人口導入規(guī)模，強化制造業(yè)等專業(yè)創(chuàng)新人才引進；溫州、金義都市圈應積極倡導“回歸主城”戰(zhàn)略，通過發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)和專業(yè)化生產(chǎn)性服務業(yè)，增強就業(yè)供給發(fā)展彈性，保持人口穩(wěn)定增長。

2.土地配置方面，加強城鄉(xiāng)建設用地指標省級統(tǒng)籌力度，確保向都市圈重點平臺、高效地區(qū)傾斜。結(jié)合城鎮(zhèn)新增常住人口規(guī)模和流向，合理安排城鎮(zhèn)新增建設用地指標，著力向大都市主城新區(qū)重點板塊、近郊節(jié)點新城傾斜，探索生態(tài)空間點狀彈性用地供給機制。支持寧波、溫州等都市圈開展城中村、圍填海、低效工業(yè)用地等存量土地空間挖潛試點，引導推動金華低丘緩坡土地指標向義烏等近郊區(qū)傾斜。

3.經(jīng)濟集聚方面，強化都市圈產(chǎn)業(yè)縱向分工和橫向協(xié)作，構(gòu)建更大格局的本地經(jīng)濟網(wǎng)絡。積極遵循“中心-近郊-邊緣”“研發(fā)-轉(zhuǎn)化-應用”產(chǎn)業(yè)縱向分工和特色產(chǎn)業(yè)集群橫向協(xié)作規(guī)律，放大各圈層經(jīng)濟集聚效益，探索構(gòu)建都市圈統(tǒng)一產(chǎn)業(yè)地圖和產(chǎn)業(yè)招商項目庫，做深做實重點產(chǎn)業(yè)鏈規(guī)劃，推動主城圈產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向服務化、集約化和高端化發(fā)展，支持郊區(qū)縣發(fā)展硬核產(chǎn)業(yè)集群，融入都市圈整體創(chuàng)新經(jīng)濟網(wǎng)絡，加速強鏈、補鏈、延煉一體化布局。