文本分析視角下廢棄共享單車治理政策探究

劉玉勉

〔中共合肥市委黨校(合肥行政學院) 政治與法律教研部，合肥 230001〕

共享單車，即互聯網租賃自行車，是移動互聯網和租賃自行車融合發展的慢行交通方式，具有綠色出行、方便快捷、節約成本、分流交通壓力、減少密集接觸等諸多優勢。自2010年興起，共享單車行業經歷了應運而生的初創期和資本快速進入的無序發展期，2019年行業發展過渡到有序營運的健康成長期。在共享單車不斷規范化向前發展的進程中，市場亂象問題持續存在，尤其是廢棄單車無序堆積現象頻繁出現，成為學界與實務界共同關注的問題。

一、廢棄共享單車無序堆積的原因分析

在積極倡導碳中和、綠色出行的背景下，共享單車作為共享經濟運營模式下的新型服務模式，車輛投入和用戶規模呈現穩步增長態勢。隨著行業規模的持續擴張，部分城市廢棄共享單車數以萬計，[1]廢棄共享單車的清理回收成為突出問題。造成廢棄共享單車無序堆積的原因是復雜多元的，主要梳理為以下幾點。

(一)共享單車市場投入過量

共享單車興起之初，各地出臺的相關政策以鼓勵支持為主導。在市場準入和市場監管政策相對寬松的環境下，諸多經營主體進入該行業，并在各地投放大量共享單車。截至2021年末，互聯網租賃自行車已在我國 360 余個城市投放運營，投入車輛達1945 萬輛，日均使用量約 4570 萬人次，共享單車用戶規模超過2.5億人。[2]從共享單車投入數量和用戶規模分析，近年來該行業發展規模持續擴大，共享單車投放量一直高居不下(見圖1)。一是車輛投放缺乏科學論證。部分經營主體為搶占市場份額，將增加投放作為占領市場的基本手段，以數量優勢進行市場競爭，缺乏供需平衡的充分調研與數據支撐，盲目擴張規模，短期內出現過量投放。二是行業發展缺少整體規劃。部分地區對共享單車行業發展未能進行綜合規劃，或者只是簡單控制單車投放總量但對廢棄車輛回收處置未作安排，同一區域內多個經營主體重復投放，導致共享單車總量嚴重超過市場負荷，市場保有量過剩。

圖1 共享單車投入數量和用戶規模圖(數據來源：前瞻產業研究)

(二)經營主體后期維護乏力

盡管現有政策中均明確了經營主體對共享單車的后期維護義務，但實際運維中部分經營主體的行為很難達到規范要求。一是部分車輛質量較低。共享單車使用強度高、損壞頻率快，對單車性能提出較高要求。但部分經營主體注重成本控制而忽視車況要求，選用的投放車輛不符合市場客觀需求，出現車輛早衰、故障頻發、定位不準等問題，運營過程中維修壓力加劇，有的車輛長久失修成為廢棄車輛并造成無序堆積。二是維護歸集成本過高。故障單車的排查維護和廢棄單車的歸集處理成本較高，有的維護成本甚至超過共享單車成本價格，部分經營主體重視盈利而忽視責任，對已經無法使用的共享單車未能依照政策規定歸集處理。三是后期運維管理粗放。部分經營主體缺乏對后期運營預判，在運維人員占比、車輛精準定位、車輛維修運轉等方面未能提前布設，共享單車后期維護缺少相應的人力資源及信息系統配備，無力承擔廢棄車輛處理責任，造成廢棄車輛積壓。

(三)部分用戶違規使用車輛

以民事法律關系視角分析，共享單車經營主體與用戶之間為租賃合同關系，經營主體對車輛享有所有權，用戶支付租金后享有車輛使用權。經營主體可以通過服務協議方式約束用戶遵守車輛使用和停放要求，但由于實務中缺乏相應的精細化管理，出現用戶不文明行為。一是故意破壞單車。用戶依照約定方法或根據車輛性質合理使用共享單車，致使單車受到損耗的，不承擔賠償責任。但有的用戶對單車故意損壞，造成共享單車提前報廢。二是隨意丟棄單車。有的用戶為了個人便利將單車停放于禁停區域，有的甚至將單車棄于河道、水庫等難以回收清理區域，導致共享單車廢棄。

(四)部分廢棄車輛難以處置

現有政策對廢棄車輛處置未進行統一規制，相關車輛難以處置。一是退市企業怠于進行歸集處理。在日趨激烈的市場競爭中，部分經營主體退出市場。地方規章或規范性文件中針對此類情形規定了退市企業清理回收車輛的義務，但部分退市企業未作處置。二是破產企業無法承擔處置費用。部分行政主體依據地方規章或規范性文件對廢棄共享單車依法實施代履行，但業已破產清算的退市企業無法承擔代履行費用。三是扣押車輛未能及時處置。為維護市容整潔和交通秩序，部分行政主體對違章停放、違規投放的車輛采取扣押方式。有的經營主體基于罰款及清理搬運費用過高等因素考量，拒絕認領被扣押單車，長期扣押車輛成為廢棄單車。

二、廢棄共享單車政策規制的文本分析

廢棄共享單車擠占公共道路，污染城市環境，造成資源浪費，成為很多城市面臨的難題。為了應對廢舊共享單車在城市堆積如山的問題，北京、廣州、天津等地相繼出臺了鼓勵和規范共享單車行業發展的地方政策，為共享單車行業朝規范化方向發展奠定了制度基礎，其中不乏規制廢棄共享單車的具體措施。

(一)政策文本的效力位階分析

交通運輸部等多部門于2017年8月聯合出臺的《關于鼓勵和規范互聯網租賃自行車發展的指導意見》是國家層面的專門政策。國家層面政策主要是從鼓勵和規范共享單車發展的角度進行制度設計，對于廢棄共享單車的處理規定經營主體應“及時清理違規停放、存在安全隱患、不能提供服務的車輛”，但責任落實主要通過地方政策細化。地方主要以省級人民政府或較大市人民政府名義出臺的地方政府規章或者政府工作部門印發的地方規范性文件作為制度依據。雖然地方出臺的部分規章或政策中，對于破壞單車、廢棄單車賦予了相關行政機關依法處置權，但由于尚無共享單車的專門法律法規，且《中華人民共和國道路交通安全法》中對破壞共享單車等行為都沒有明確的處罰條款，導致執法部門在行使處罰權過程中缺乏法律支持。從政策文本效力位階角度分析，地方政府規章的法律位階是處于法律體系縱向等級中的最低層次，而規范性文件的法律效力低于地方政府規章，處置廢棄共享單車的相關政策文本效力位階較低。因此，廢棄共享單車長期停放在公共區域、城市道路等位置，行政主體主要采取先行拖移、集中暫時停放的處理方式，未能從根本上解決這一問題。

(二)政策文本的涉及主體分析

基于整體性治理視角，共享單車在治理過程中要充分發揮治理主體的作用，治理主體由政府、企業、用戶、社會力量構成的治理共同體。[3]通過對表1中的地方政策進行詞頻量化分析發現，主體出現頻次由高到低依次為經營主體、用戶、行政主體、社會力量，并且社會力量的詞頻相對較低。政策文本大多在原則要求中提及“多方共治”，“多方”不僅要依靠政企的力量，還需要讓社會組織加入具體治理問題的過程中，以彌補和完善政府失敗和市場失靈之處。[4]從文本角度分析，部分政策中涉及主體不全面，僅關涉經營主體、用戶、行政主體三方共治，沒有出現社會組織、第三方獨立機構等社會力量參與。具體政策文件中關涉主體未能涵蓋社會力量，也就不能對社會多元共治作出更為細致的規定。(見表2、圖2)

表1 規制廢棄共享單車的部分地方政策情況表

表2 部分地方政策涉及主體的詞頻分析表

圖2 部分地方政策涉及主體的詞頻比例圖(對表2進行詞頻統計分析)

(三)政策文本的規制措施分析

各地政策文本中的規制措施，主要集中于以下四點措施：一是明確經營主體為歸集處置廢棄單車的責任主體，二是要求用戶規范使用和停放共享單車，三是鼓勵其他社會主體參與歸集處置廢棄單車，四是針對經營主體怠于履行處置廢棄單車的情形賦予行政主體代履行職權。對各地政策進行文本比較可以看出相關措施出現規制不平衡的情況。一方面，部分政策在整體框架設計上并未涵蓋全面，有的沒有規定行政主體的代履行職權，有的沒有規定其他社會主體參與處置，即規制措施的全面性存在差異；另一方面，不同政策對于具體措施的設計細節呈現不平衡，如部分政策中對于經營主體的責任要求覆蓋投放車輛標準、日常運維人員比例、廢棄車輛清理時限、退市回收標準等各個環節，但有的政策在具體措施上并未全面涉及。基于各地政策的出臺時間與實踐基礎不同，政策文本內容亦是存在較大差異。

(四)政策文本的理論邏輯分析

政策文本作為規制廢棄共享單車的制度基礎，應當實現其規范性功能和社會性功能，而制度功能的實現需要契合制度邏輯，但實踐中存在政策文本理論邏輯不完整、有爭議等難點問題。一是缺少違規行為的處罰規定。如政策文本中禁止用戶違規使用導致單車廢棄，要求經營主體履行回收廢棄單車義務，但是未明確若不履行相關義務應承擔的負面后果。違規者對其違規行為無須承擔不利后果，使規制措施缺乏執行效能。二是廢棄單車的產權歸屬爭議。依據《民法典》第二百六十九條第一款的規定[5]，經營主體享有廢棄單車處分權。但對經營主體不及時清理廢棄單車、行政機關實施代履行的前置程序要求、廢棄單車回收再利用的獲利分配機制等尚無明確的法律規定，實務中亦是出現不同主體對于政策理解存在分歧，甚至出現侵權糾紛。三是監管機制未能在流程上全面覆蓋。廢棄共享單車的規制應當涵蓋投放、運維、回收全鏈條，但部分政策文本未作此要求。如基于數據信息屏障難以精準掌握投放數量等因素，部分政策中未對投放規模進行明確限制，或者基于技術能力限制無法真正掌握市場實際投入數量，導致經營主體并未真正履行限制投放要求。

三、優化廢棄共享單車政策的對策建議

我國倡導綠色出行理念，把推動綠色低碳轉型作為可持續交通發展的戰略性任務，共享單車可以用較少的資源投入和環境代價滿足人們短程出行需求。但廢棄共享單車如果不能得以妥善處置，反而會占用公共空間和土地資源，影響城市生態環境。針對文本政策中的現實難點問題，提出以下對策建議。

(一)提高相關制度效力位階

共享單車行業在我國的發展已經相對成熟，完善相關制度體系已迫在眉睫。針對廢棄共享單車的規制措施散見于地方政策文本的現狀，建議從提高制度效力位階著力。一是以法律形式明確廢棄共享單車處置程序。我國目前尚未專門制定共享單車相關法律，對廢棄共享單車的處置也無專門法律規范。立法層面正在醞釀出臺綠色交通、慢行交通等法律，可以以此契機在立法中納入廢棄共享單車的管理規定，以法律形式明確廢棄共享單車的回收處置程序。二是出臺國家層面細化政策。建議依托《關于鼓勵和規范互聯網租賃自行車發展的指導意見》前期基礎以及地方實施細則實踐經驗，優化細化共享單車的體系性規定，以國家層面政策規定共享單車的投放、維護、檢修、報廢、回收、處理，促進廢棄共享單車規范化管理。三是以地方立法形式細化廢棄共享單車規制措施。現有政策多以政府規范性文件形式呈現，可以在地方交通條例等法規規章中細化廢棄共享單車的處置措施以及隨意丟棄單車、怠于履行清理責任等違規行為的處罰標準，提高行政主體執法效能。

(二)明確經營主體清理責任

從民法理論分析，運營企業擁有單車所有權的同時，也承擔車輛維護、修理及報廢義務。企業社會責任理論亦認為，企業在創造利潤、對股東和員工承擔法律責任的同時，也應承擔對消費者、社區和環境的責任。通過政策文本明確共享單車經營主體對于廢棄單車的清理責任具有法理學、管理學的理論支撐，建議針對經營主體全生命周期進行制度設計，以細化措施明確經營主體責任。設計生產環節，鼓勵經營主體選取耐用且可回收材料，增強車輛抗損耗能力，延長報廢期限；單車運營環節，經營主體配備一定比例的專業運維人員實時監控車輛流動并及時排查停駛狀態的單車，以電子圍欄、虛擬樁等技術手段規范用戶停放，提高車輛清理回收效率；回收利用環節，鼓勵建立良性循環產業鏈條，使共享單車拆解物得到循環利用。制度設計從前端-中端-后端的全鏈視角，對經營主體清理責任進行規范，推動行業向綠色環保轉型升級。

(三)完善行業標準體系建設

統籌推進共享單車行業的標準化管理工作，設置生產技術、處廢能力、評價考核等專業標準體系，完善標準化制度體系。一是設置共享單車生產技術標準。對共享單車生產材料、定位精度等設定標準，從源頭上控制共享單車品質，延長使用周期，促進廢棄車輛材料可回收與再利用。二是設置經營主體處廢能力標準。共享單車經營主體應當具備日常運營維護、廢棄車輛歸集等處廢能力，細化經營主體在運營、維護、歸集、處理等流程的服務標準，以滿足日常運維與廢棄車輛處置需求，以制度的規范功能引導經營主體履行清理責任。三是設置評價指標體系。構建以信用為基礎的評價指標體系，引入多元主體論證并確定具體指標。強化標準考核結果運用，對于不能依照考核標準及時歸集處理廢棄車輛的經營主體，限制其投放規模，實現制度懲戒功能，提高經營主體自覺履行處廢責任的主動意識。

(四)強化行政主體監管效能

在共享單車回收體系中，參與主體除了經營主體外，行政主體也起著至關重要的作用。[6]監管體系有待完善是廢棄共享單車堆積如山的原因之一，基于此，應在文本設計中優化行政監管機制。一是堅持疏源導流的思路科學控制總量。共享經濟的初衷是用一定的甚至盡可能少的物質投入來滿足高周轉的服務需求，有了初始投放量之后，經營主體應當在控制總量的前提下提高周轉使用，而非簡單的“拼投放”[7]。行政主體可以依托科學演算控制總體投放規模，采取區域內配額制等方式引導經營主體合理投放，并根據運營需求適時調控總體規模。二是依托數據資源平臺實現動態精準監管。通過將投放車輛編碼信息上傳公共數據資源共享平臺等方式，精準定位并監管投放車輛狀態，排查長期停滯車輛。在市場需求未發生明顯變化的情況下，后期投放與報廢數量關聯“退一進一”。經營主體替換新車應以妥善處置廢棄車輛為前提，及時存量廢棄共享單車。三是明確行政主體代履行職權。盡管《民法典》第二百六十條規定為經營主體對廢棄單車享有處分權提供了法律支持，但該典第九條規定“民事主體從事民營活動，應當有利于節約資源，保護生態環境”，將“綠色原則納入民法基本原則”，旨在構建生態時代下人與自然的新型關系。從法律原則角度分析，經營主體亦應承擔起歸集處置廢棄共享單車的責任。對于正常營運中的經營主體怠于履行清理義務的情形，可以依托《行政強制法》第五十條規定“行政機關依法作出要求當事人履行排除妨礙，恢復原狀等義務的行政決定，當事人逾期不履行，經催告仍不履行，其后果已經或者將危害交通安全，造成環境污染或者破壞自然資源的，行政機關可以代履行，或者委托沒有利害關系的第三人代履行”，在相關制度中明確行政主體代履行職權。

(五)鼓勵社會多元主體參與

在行政主體頂層謀劃廢棄共享單車的統籌處置，經營主體履行及時清理廢棄單車義務，用戶規范使用停放單車的基礎上，積極促成社會多元主體形成合力。一是鼓勵第三方參與廢棄車輛處置。經營主體可以采取聯合或單獨購買服務方式，委托第三方專業機構代為履行處廢責任。尤其對于業已破產清算的經營主體無法支付代履行費用的情形，可以引入第三方清理廢棄車輛的處置方式，第三方為廢棄單車回收再利用的第一順位獲利者，從而解決經營主體破產清算后廢棄共享單車清理回收難題。二是充分調動志愿者積極性。積極發動志愿者或文明引導員，借助志愿者力量引導用戶規范使用車輛、文明停放車輛，培養用戶文明出行習慣。三是發揮行業協會的帶動作用。鼓勵由行業協會牽頭，會同共享單車經營主體商議制定公約，對存在多次違規停放共享單車等不文明行為的用戶，實施聯合限制措施，以提升用戶規范用車意識。通過充分挖掘獨立第三方、志愿者、行業協會等社會力量參與廢棄共享單車治理，創造共治共享的良好出行環境。

據測算，1000萬輛廢棄共享單車至少產生16萬噸的城市垃圾，而對其回收再生，將至少減少鋁土礦開采11萬噸，減少植被破壞17萬平方米，減少碳排放58萬噸。 實現對廢棄單車的科學治理，既是共享單車實現綠色、環保、便捷價值的客觀要求，也是深度挖掘利用行業資源的必然選項。對現有制度文本的難點問題進行理論闡釋，是為暢通制度路徑提供參考，也是為優化政策環境提供策略，以期更好地回應現實需求。