從合謀到合作：營商環境法治化建設中的政企關系嬗變

陳 旭

(浙江大學 光華法學院，杭州 310008)

一、營商環境：法治化進程中的政企關系透視

(一)營商環境與政企關系：經濟話語生成的時代背景

追本溯源，營商環境起初并不是一個本土概念，而是西方舶來品。營商環境的概念最早起源于2003年世界銀行發布的《營商環境報告》(Doing Business)。Doing Business直譯就是“做生意”的意思，這一表述體現著市場機制與法治體系較為完善的西方國家的價值取向——以便利企業為核心的經濟思維模式。隨著中國市場經濟的不斷完善以及國際化程度的逐步提高，營商環境逐漸進入我國主流經濟話語體系，并逐漸明確了以“法治”為核心的營商環境構建思路。2020年1月1日起施行的《優化營商環境條例》更是將我國營商環境制度建設推向了高潮。法治化營商環境建設與新發展階段我國經濟高質量發展在理論上相承接、在實踐上相契合、在方法上相適應。

如果說營商環境是域外概念的本土表達，那么政企關系就是本土概念的制度擴散。與營商環境不同，政企關系或政商關系的概念意涵自古有之。2016年，習近平總書記在全國政協十二屆四次會議上提出要構建“親”“清”新型政商關系，黨的十九屆四中全會更是提出“完善構建親清政商關系的政策體系”，政企關系由此成為新時代經濟話語體系中的關鍵詞?？偨Y而言，構建新型政企關系是我國本土概念的理論回歸、是經濟體制改革的核心內容、是有效市場與有為政府相結合的實踐表達。

在新時代，政企關系與營商環境在法治的軌道上出現交叉融合的發展趨勢，如何構建法治化營商環境建設的動態分析框架對我國經濟新發展階段尤為重要。對此，前提是要從政企關系視角重塑法治化營商環境的內涵。

(二)政企關系視角下的營商環境分析

營商環境與政企關系作為新時代頻繁出現的經濟話語，這兩個概念既有共同點，又有差異性。在共同點方面，二者有著相同的“市場環境”指向性，都涉及政府與企業兩個主體間的互動關系，并且在目標規劃、實現手段存在交叉重疊的部分。其實政企關系在概念上非常接近狹義的營商環境。在差異性方面，營商環境側重于企業生產經營過程中涉及的各種體制性、機制性條件和因素，政企關系強調政府與企業在經濟互動中形成的均衡博弈關系。在這種差異性背后，實質上體現著兩種不同的敘事視角，營商環境是在講企業“做生意”的過程中有哪些環節，應當如何改善，是基于企業視角的一種敘事模式。政企關系表面上是在講政府與企業兩個主體間的互動關系，但就中國的實際而言，政府在政企關系的塑造中是占主導地位的，政企關系可以理解為政府通過宏觀和微觀政策工具對企業經營的管理和規制。現如今關于政企關系的理論和實踐主要也都是圍繞“政府如何做”來展開的，政企關系是基于政府視角的一種敘事模式。

總結而言，營商環境與政企關系雖然在概念上互相糾纏與嵌套，但在實踐中有著共同的目標導向——改善企業的制度環境。二者是一體兩面的關系，是分別基于政府與企業兩種不同視角而衍生的差別概念。因此，筆者將以政企關系為切入點，圍繞政企關系所涉及的主要因素，在營商環境與政企關系雙向視角之下，探索在改善企業制度環境的目標驅動下，政府與企業兩大主體間基于互動博弈形成的動態關系。

(三)政企關系的法律分析框架

接下來，需要思考的是如何構建政企關系的動態分析框架。這個框架中包含政府和企業兩個主體。主體間的互動要受到法律規范的調整，法律制度會影響政府干預企業的手段與范圍。法律規范在這個框架中有兩種形態，分別是法律文本與法律實踐。在這里法律文本具體是指包括法律、行政法規、地方性法規和規章等一切具有法律屬性的規制政府權限與企業行為的規范的總稱。政府與企業在法律文本的規制下，面對每一個具體問題都有“守法”與“違法”兩種選擇，而在政府與企業的互動中，彼此主張權利義務、承擔法律責任的過程中便形成了二者之間的法律實踐。政企關系的整個框架就是政府與企業在法律文本與法律實踐的對應關系中形成和變動的。

在法律文本、法律實踐、政府與企業這四種要素之間，法律文本與法律實踐前后銜接，政府與企業左右相應。法律文本與法律實踐有三種對應關系：一是法律實踐與法律文本相契合，立法合理，法律實施完備，彼此形神具備；二是法律實踐與法律文本相偏離，法律實踐扭曲了文本解釋，實質偏離了立法精神，彼此貌合神離；三是法律實踐與法律文本相沖突，法律文本形同虛設，違法實踐成為默認成規，彼此割裂。

法治是分析政企關系類型的規范基礎，也是營商環境建設的核心錨點。由此，以法治因素在政企關系中的實際作用為標準，可以將我國的實踐中的政企關系分為兩種類型：政企合謀與政企合作。

二、政企合謀：營商環境建設的理論、實踐與困境

在法律文本與法律實踐的對照之下，在政府與企業兩大主體的博弈之中，政企合謀成為我國改革開放以來政企關系的基本形態，并分別從理論構造、實踐生成以及制度困境這三個方面影響著營商環境的構成框架的現實展開。

(一)原因初探：政企合謀的理論構造

我國政企合謀的形成在本質上屬于一種政府主義的經濟發展模式的反映，它是我國為了實現經濟跨越式發展的特殊產物。其形成條件有以下幾點：第一，擁有發展經濟強烈意愿的中央政府；第二，擁有充滿活力的民營企業，民營企業家有著與政府打交道的豐富經驗與靈活手段；第三，法律文本中關于政企關系、行政執法、企業經營等的規定內容尚未系統完備，政企合謀有著廣闊的規避法規的合理空間；第四，在法律實踐中，政府與企業形成了繞開乃至于違反法律規定的實踐經驗。

由此，有活力的企業與有意愿的政府合謀，在強力政府的裹挾下企業進入高速發展的快車道，政策、土地、資金源源不斷地匯集到特定企業的生產經營之中。企業的生產績效飛速提高，并通過節省成本以及規制回避獲得了更高利潤，而政府官員也獲得了財政收入與晉升機會。

對于營商環境的建設而言，政企合謀在治理結構、利益調整以及權利基礎等方面形塑了營商環境的構成框架。首先，政企合謀之下，公權力高度集中形成了以政府為核心的單一式治理結構，營商環境由平衡式結構轉變為中心式結構，政府成為左右營商環境建設的唯一中心。其次，政企合謀中政府與企業各種形式的利益交換森羅密布，合法或者非法的利益交流渠道嵌入了營商環境的血液之中，營商環境所牽扯的方方面面結合成了一種復雜的利益共同體。最后，政企合謀之下政府自上而下的“權力邏輯”取代了企業自下而上的“權利邏輯”，營商環境中企業制度性的權利基礎被分解，“權力—權利”的結構失衡決定了企業的交往邏輯。

(二)現實機理：政企合謀的實踐生成

自1978年改革開放以來，民營企業在國民經濟中發揮日益重要的作用。同時，政府仍然持續制定五年經濟規劃以及產業政策扶植體系，政府的職能部門仍然保留著包括項目審批、資金調配、市場準入、市場監管乃至于部分產品定價的決策權力。同時，以經濟績效為核心的地方官員考核機制也投入運作。政府不僅有發展經濟的意愿，更有影響經濟的能力。至此，政企合謀的各項條件已基本具備。

第一，改革開放初期我國社會各領域都處于法律“缺位”或“空位”狀態，經濟領域尤為如此。我國涉及企業經營的法律如《公司法》《民事訴訟法》《行政許可法》等法律規范都是在20世紀90年代之后才逐步訂立與完善。政府發展經濟與企業提高績效的雙向壓力重復疊加，刺激著政府與企業謀求變革。

第二，在“法律文本缺位”的前提下，政府雖居于主導地位，而企業也并非是完全被動的。企業雖沒有“決定權”，但有“選擇權”，企業在投資設廠、訂立合約時也會考慮政府的政策取向與信譽程度，這會反向激勵政府不斷增加“公共產品”，以此持續吸引外部企業進入，從而提升經濟績效。由此，政府與企業之間形成了一個雙向磋商的溝通機制，不同地區的政府提供差異化公共產品，企業“用腳投票”，并以投資額度“作價購買”。在這種“買賣”關系中，政企合謀的機制完全建立起來，政府與企業以各自的“要約”“承諾”代替了法律文本的范式規定，一般意義上企業產權的司法保護也被政府的行政保護取代。總結而言，也就是政府代替了法制為企業發展提供支撐性的框架。

第三，在政企合謀的各項機制齊備之后，營商環境的實踐展開也會受其影響、被其左右。地方政府提供的公共產品會像商品一樣彼此競爭，并在競爭中不斷升級換代。政企合謀對營商環境的漸次改造是一種由內而外的發散。

(三)法治缺失：政企合謀的制度困境

政企合謀雖然初期帶動了我國經濟的蓬勃發展，但其運行模式中的“法治缺失”只能成為我國經濟跨越期暫時性的制度安排，而法治又是營商環境建設的核心要義。在法律不斷完善，市場競爭逐漸飽和之際，政企合謀不僅會導致市場失衡，而且會滋生腐敗。政企合謀逐漸成為限制營商環境改善的制度困境，具體而言，這主要體現在三個方面。

第一，價值取向偏離。首先，在政企合謀之下，資源的分配邏輯遵循著政府管控下的政策驅動模式，這體現著政企合謀中的政策化價值取向；其次，政企之間的信息交流渠道突破了法律文本的框架約束，“潛規則”取代了法治規則成為政企交往的第一要義，這體現著政企合謀的關系化價值取向；最后地方政府主導下的產業政策往往囿于地區資源特點，難以形成全國性乃至于國際性的戰略眼光，這體現著政企合謀中區域化的價值取向。由此政企合謀中的政策化、關系化與區域化的價值取向全面偏離了營商環境建設中市場化、法治化、國際化的價值原則。價值偏離使得政企合謀與營商環境建設漸行漸遠，在政企合謀之中尋求營商環境的改變只能南轅北轍。

第二，治理結構錯位。首先，隨著信息化時代的到來，公域治理的合作趨勢逐漸明顯。營商環境建設的要求在治理轉型的社會背景中也隨之變更，政企合謀之下政府規制的一元治理結構，已經無法有效回應多元、協商、溝通的結構性期待；其次，“法治缺失”之下的政企合謀缺乏外部框架性約束機制，政府的有限理性與企業的利益驅動無法讓彼此之間形成長期穩定、可預期的治理范例，這會影響營商環境維持體系的根基穩固性，這就違背了營商環境建設的安定性期待。由此，政府對法治的替代最終會造成治理結構的錯位，政企合謀的治理方式需要進行結構性調整以應對社會的心理期待。

第三，事故、腐敗頻發。政企合謀的“法治缺失”以及雙邊結構的不穩定性，必然容易造成食品安全問題、產品質量問題以及生產事故頻發。同時，政企合謀中官場競爭與市場競爭的雙向嵌入機制雖然在前期能夠成為推動經濟發展的利器，但隨著市場競爭的飽和，有限的政府資源無法對位數量不斷增長的各類企業。企業間為爭取政府支持而不受控制的激烈競爭容易造成政企之間的狹隘利益交換——腐敗。當腐敗的成本大于政企合謀的經濟績效時，政企合謀的整個合理性基礎都會被推翻。不僅如此，腐敗會像毒藥一樣腐蝕營商環境的整個機體，讓企業變成腐敗官員謀取利益的工具。

三、政企合作：營商環境建設的出路探索

(一)法治回歸：規范體系的兼容重構

政企合謀是“法治缺失”與“晉升錦標賽”的激勵之下政企互動的必然表現，破解政企合謀的制度困境，追本溯源仍是需要回歸法治。要以兼容并蓄的規則體系重構營商環境建設的制度理路，推動政企合作的政企關系結構在營商環境建設中普及推廣。

第一，加強法律規范體系各環節的制度銜接。改革開放以來，我國經濟領域的“法律空白”被逐漸填補。然而，迅速推進的法律創設過程極易在法域輻射、權屬界分、程序銜接等方面出現協調問題。因此，需要統籌立法、執法、司法等法律規范體系各環節，構建規范、透明、可預期的營商環境，讓市場主體在企業經營各環節中有著更加清晰的法律期待。首先，立法機關要結合法治化營商環境的建設要求，推動私法領域規范完善，保障平等市場主體之間合同訂立、產權保護、權利救濟等各項規則有效展開。其次，行政機關要以“放管服”改革為主線，推進行政法規、部門規章、地方性規章的修訂與完善，不斷完善政務服務環境，提高市場監管水平。最后，司法機關要緊跟社會動態，不斷更新司法解釋、司法政策，在司法過程中遵循法律文本的立法旨意，以司法作為支撐法治化營商環境建設的最后保障。

第二，完善企業視角下營商環境的制度構造?！盃I商環境是一種以市場主體需求為中心的微觀法治環境”。因此，法治化營商環境建設不僅要從立法、執法、司法等公共部門的視角出發加強規范體系的制度銜接，還要求政府“換位思考”，從企業視角出發完善企業的微觀環境。為此，地方性營商環境條例的規則設計，需要從地方實際出發，深入調查研究，不斷提高條例的可操作性，形成別具一格的地方特色。避免地方圍繞營商環境條例的新一輪純粹的文本競爭，注重營商環境建設的區域性協同。

第三，推動正式規則與非正式規則的制度兼容。在作為正式規則法治體系之外，還有如關系網絡、庇護關系、腐敗等等的大量非正式規則。為此，既要正視非正式規則在營商環境建設中的作用，將非正式規則納入法治的規范框架之中，實現多元規則及其承載的利益主體互利互惠的正和博弈。又要注重發揮法律規范體系的主導作用，明確非正式規則體系的輔助作用，并加大對“腐敗”等惡性非正式規則的懲戒與規制力度，使非正式規則與正式規則實現制度兼容。

(二)主體擴容：多元共治背景下的治理結構變遷

政企合謀是一種政府與企業互相嵌入的二元結構，存在著天然的不穩定性。這種內部的精微感與營商環境建設中開放、穩定、多元的價值要求背道而馳。為了向政企合作進行過渡，不僅需要完善的法律支撐框架，還需要在政府、市場和社會多元共治背景下實現治理主體的結構變遷。

第一，要厘定多元主體的規則邊界。以政府為主導的管理主義治理秩序、以市場為載體的理性主義治理秩序以及以社會為主體的參與主義治理秩序是當今左右法治化營商環境建設的三種治理樣態。為了限制政府權力的天然擴張性，在搭建多元主體共治格局的架構之時，首先要厘定多元主體各自的規則邊界，賦予市場規則與社會自治組織充分的治理權限，為政企合作搭建更為廣闊的制度空間。以市場的規則更新推動要素市場化改革，使企業擺脫政府的政策依賴，以降低其運營的制度成本；以社會自治組織、行業協會的充分賦權拓寬企業的意見渠道，賦予企業營商環境塑造的建議權與話語權。

第二，要建立結構互嵌的制度機理。防止多元治理格局中的各主體之間的規則界分混亂，是實現政企合作模式下主體擴容的先決條件。但多元共治格局之下的制度機理，也不能拘泥形式，過分注重政府、市場與社會之間的規則界分，使營商環境建設走向隔離主義的制度分流。因此，應該著眼于形成靈活的規則選擇與制度銜接機制，讓政府、市場、社會的多元規則體系形成有效合作而又有序競爭的互嵌結構。在政府的決策結構中要兼顧公司企業、商業行會的組織利益，使得企業、行會的利益能夠嵌入政府的管理機制之中；在市場的規則秩序中要包容法律的規范旨意與社會自治群體的價值追求，使得市場精神能夠反映法治思維與自治邏輯；在社會自治群體的治理邏輯中要考慮政府的管理要求以及市場的交易邏輯，使得社會群體的制度結構能夠協調科層結構與交易準則。最終使法治化營商環境的建設邏輯能夠協調政府、市場以及社會的三種面向。

第三，要構造層次分明的監督機制。主體擴容的必然結果是監督主體多元化，進而在政企合作中形成多層次全方位的監督覆蓋，進而推動法治化營商環境建設朝向合法、合規、合理的路徑展開。為此，立法機關要立足于政企關系中利益輸送、權錢交易等腐敗現象的生成邏輯，完善反腐敗法、監察法、刑法等規制性法律的監督機制設計，明確監督的責任主體與運行程序；行政機關要通過政府權責清單、辦事指南、工作流程等規范性文件限制行政權力的肆意妄為，減少對企業經營的不當干預，實現政府的自我檢視與內部監督；司法機關要獨立行使審判權，發揮行政訴訟作為解決政企糾紛的工具作用，以透明、公開、合理的司法流程為營商環境建設保駕護航；企業要完善內部合規機制建設，與政府交往時既要嚴守法律規定，又要善于運用訴訟手段對抗政府的違規行為，實現自我監督與對外監督的結合；社會組織要利用自身利益無涉的身份特點，以自下而上的監督模式實現對政府和企業的制約。最終形成不同主體視角互通、層次分明的監督制約體系。