城市社區生態環境“微治理”的運行機制與展開路徑研究

王藝筱，羅賢宇

(福建農林大學 馬克思主義學院，福州 350002)

黨的十九屆六中全會通過的《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》指出我國“社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平大幅度提升”[1]。社區治理是社會治理的基礎，社區治理實現從粗放型向精細型的轉變是提升社會治理效能、推進國家治理體系和治理能力現代化的重要抓手。從“微治理”來看，近年來，我國城市社區“微治理”取得了良好效果并逐漸受到政府的重視與確認，在“硬條件”改善的同時，如何通過“微治理”完善社區治理機制、激發居民家園意識、不斷提升居民參與能力，從而促進生態環境與人居環境等“軟環境”得以提升，進而培育公民公共精神和社區情感，這是一個亟待解決的問題；從生態環境來看，我國城鎮化進程加快，環境污染問題及其引起的矛盾糾紛在社區層面顯現，補齊城市生態環境治理短板，不斷滿足居民日益增長的優美生態環境需要，是城市生態文明建設的必由之路。基于人民群眾是歷史創造者的基本觀點，筆者試圖勾勒出城市社區生態環境“微治理”的整體治理框架，為我國城市生態環境治理提供新思路。

一、問題提出：城市社區生態環境“微治理”的發生邏輯

(一)建設與“自上而下”相耦合的“自下而上”治理模式

黨的十八大以來，生態文明建設被提到前所未有的高度，我們黨把生態文明建設納入“五位一體”總體布局與“四個全面”戰略布局，提出了一系列新思想、新觀點、新表述，生態文明頂層設計加快推進，為建設美麗中國指明了方向與路徑。黨的十九大報告明確指出要“提供更多優質生態產品以滿足人民日益增長的優美生態環境需要”，并提出了詳盡的生態文明建設舉措。面對較大存量的生態環境問題，中央政府“自上而下”地開展治理，污染防治行動計劃深入實施，生態系統保護與修復工程進展順利。與此同時，城市社區“小”環境問題日益凸顯，體現為治理對象的細小化，如小區污水外溢影響居民生活；生活垃圾處理不當造成環境污染；河面漂浮物清理不及時導致污染水體；各類噪聲不符合要求引發擾民現象；社區流動攤點店外占道、亂堆亂放等。這些生態環境問題雖然看似微不足道，但由于存量大且分布廣泛，持續影響著人民群眾的生活品質和身心健康，成為了事關人民切身利益和國家生態文明建設全局的大問題。治理此類細微瑣碎、復雜多變、彌散度高的具體事務，需要從微觀視角展開對治理模式的研究，為促進治理精細化，推動構建基層社會治理新格局，積極探索城市社區微治理模式，以居民需求為導向保障居民公共利益，增強居民治理能力，培養居民政治認知和責任意識，實現基層生態環境治理人人有責、人人盡責、人人享有，以自下而上的社區“微治理”回應自上而下的行政化管理，形成基層自治和行政功能的良性互動，提高治理效能。

(二)我國生態環境治理分類

分類是指按照事物的種類、等級或性質劃分事物，生態環境治理分類在生態環境“微治理”視角下是指根據生態環境問題的不同特征把問題劃歸為如下幾類。一是在中央政府或地方政府主導下的全國性、區域性重大環境問題，例如事關國家戰略發展全局的生態安全屏障保護與建設、國家級自然保護區建設與管理、對長江、黃河等大江大河的生態保護與系統治理；工業化進程中粗放式的發展模式帶來環境污染、資源破壞等現實問題，由于大氣、水、土壤等環境公共產品具有公共性質且難以界定責任主體，理應由政府履行環境公共產品的供給責任，即自上而下立足國家和地方的實際，加強生態環境治理制度的整體規劃與設計，依照法律和政策有效實施行政管理，約束和激勵廣大企業和群眾主動規范自身行為，改變自身發展方式和生活方式。二是企業在從事生產經營過程中對生態環境產生的影響。21世紀以來，企業環境責任缺失問題逐漸凸顯出來[2]，基于黨的十八大闡述確認的生態文明理念，社會對企業環境責任履行狀況的關注顯著提升，優化企業環境行為，落實企業環境責任，既可以通過企業自治采取措施減輕環境危害，也可以依靠政府、社會組織等多元力量對企業施加治理壓力以約束、管制企業環境行為[3]。三是廣大農村和廣大城市社區的“小”環境問題，治理此類環境問題不能僅僅依靠政府主導作用下的協同治理，也要注重從“微”角度創新治理機制，以調動居民、村民相關利益主體的參與積極性。

(三)學界對公眾參與環境治理相關學術研究成果

公眾參與環境治理是指普通民眾參與環境監督、環境決策等環境保護和公共事務的處理，公眾成為解決環境問題的主體。[4]在區域經濟發展加劇環境問題、環境自解決機制欠缺的前提下，提高我國公眾環境治理參與水平迫在眉睫。[5]最新修訂的《環境保護法》明確了“公眾參與”原則，2015年出臺的《環境保護公眾參與辦法(試行)》保障了公眾參與環境保護的行為[5]，促進公眾參與能有效提升生態環境治理水平，推進環境治理的民主化與科學化進程，同時公眾也能在環境治理中提升自身環保意識和生態知識以更好地維護生態權益[6]。公眾參與環境治理主要包括個人、社會組織、團體直接或間接參與等形式，以及投訴上訪、建言獻策、環境公益訴訟等內容。[7]目前西方國家已經形成了較為成熟、完善的公眾參與環境治理機制，其主要做法與制度安排為我國環境保護中的公眾提供了值得借鑒的經驗。[8]從以上文獻梳理可以看出，現有研究從不同層面闡述了公眾參與環境治理的動態過程，為城市生態環境“微治理”提供了研究視角和成果鋪墊，但鮮有基于馬克思主義“人民群眾是歷史的創造者”的觀點進行的研究，筆者提出的城市社區生態環境“微治理”強調發揮好廣大居民的主體性作用，在對城市社區生態環境“微治理”內在機理進行分析的基礎上進一步探討運行機制及展開路徑，以期形成人人有責、人人盡責、人人享有的治理格局。

(四)阻礙社區自治的多種現實問題的倒逼

城市社區生態環境“微治理”發生于“管控”與“自治”形成沖突、社會化服務與社區自治偏離的實踐困境中。一方面，權威“管控”與社區“自治”的制度斷裂，政府行政權力“沉降”至社區單位導致居民進入政府管理體系，居民淪為社區生態環境治理的被管理者和旁觀者，侵占了一定的社區自治空間，造成政府行政化管理與社區自我治理形成沖突。另一方面，社會化服務和社區自治間的引致性偏離，社會組織利用財政資金和社會資源為社區污水外溢、生活垃圾分類處理等生態環境問題提供專業服務。然而現有經驗事實顯示社會組織依附化現象依然存在，受制于資源依賴與權力本位的制約，社會組織本質上仍依附于行政架構，仍然服從于政府決策而非居民需求。另外，社會組織在配合政府工作過程中沾染了形象工程、數字化政績等不良風氣，僅僅扮演了資源提供者的角色，疏于引導、組織居民自覺參與社區生態環境管理，難以激發社區活力，居民生態環境治理意愿大大降低，存在“疲態化”現象，不能很好地踐行自身社會責任，陷入主體性被弱化的局面。城市社區生態環境“微治理”歸根結底屬于居民自治事務范疇，更加重視居民參與社區生態環境治理的主體性作用，很好地回應、緩解了“政府作主、居民靠邊”這類現實困境。

二、核心要素：城市社區生態環境“微治理”的運行基礎

城市社區生態環境“微治理”旨在將治理單位下沉到最有利于居民自治的層級，將生活在社區中的每個個體作為生態環境治理的主體，向內融通社區居民自生自發保護生態環境，向外連接地方政府外部推動，充分撬動社區居民、社會組織以及多種社會力量參與社區生態環境治理的積極性。這是對人民主體性的縱深擴展，有利于提升治理效率，進一步解決社區居民日常生活中犄角旮旯的“小”環境問題。城市社區生態環境“微治理”的有效運轉離不開多元主體角色的共同協力。

(一)主體要素：城市社區生態環境“微治理”的主要力量

主體要素按照身份可劃分為學齡前兒童、中小學生、大學生及普通社區居民。對于學齡前兒童，要在老師和父母的引導下接受生態文明啟蒙教育，扣好人生第一粒扣子，在豐富、生動的活動中讓環境治理理念在心中生根發芽。對于中小學生，要積極參與環保志愿活動，觀看保護環境宣傳片，深化生態文明理念教育；組織參與環境知識競賽、假期環境保護實踐等活動；鼓勵參與社區環境治理志愿服務等。對于大學生，要進一步深化青年一代的使命擔當，從生態環境保護的參與者向引領者轉變，積極向社區黨組織、社區居委會進言獻策，身體力行參與到環境治理宣傳、幫扶等社區生態環境“微治理”實踐中。對于普通社區居民，除了上述“微治理”實踐之外，還要承擔好家庭家教家風建設、下一代環境教育等責任。

(二)自治組織：城市社區生態環境“微治理”的協調力量

城市社區生態環境治理理應由居民自治委員會負責，但鑒于居委會成員數量少，管理分布廣泛、“小”且復雜的社區生態環境問題力有不逮，需要依托社區精英力量和社會力量的引領作用成立領導專班和技術專班，為居民提供更精細、更專業的服務，提升社區自我服務、自我發展、自我管理的能力。社區精英和社會力量的廣泛支持是領導專班成立的關鍵因素，在用人模式上需要積極發揮社區“兩委”成員、駐社區單位領導等高學歷人才的知識水平與管理能力。領導專班主要職責是落實好社區各區域生態環境保護責任人制度，強化責任分工，如社區公共區域由社區成員集體負責，商業區域由商人負責，生活區域由相應居民負責，明確利益相關主體并協調好主體之間的關系，有序引導居民開展環境治理活動，全面提升居民環保素質；領導家庭單元、對環境治理富有熱情的環境愛好者等“微組織”作與居民聯系的重要中介，完善機制，創新舉措，加強環境管理。城市社區生態環境“微治理”組織需要基層政府、黨支部的賦權，以更好發揮其主體性和能動性，基層黨組織通過構建“街道大工委—社區大黨委—網格黨支部—樓棟黨小組—黨員中心戶”組織格局，進一步夯實基層黨建引領作用，強化黨組織服務功能，政府通過政府支持和財政扶持，引導、發動居民自覺參與社區環境治理，支持領導專班更好開展工作，形成共治共享的良好局面。

技術專班的主要任務包括以下幾個方面：一是以滿足居民的技術需求為己任，提升社區對外部公益組織資源的吸收能力，引入技術支持型社會組織，引導這類社會組織對居民開展技術培訓，幫助居民將垃圾分類、改善水質等自治理論與自治實踐結合，降低社區居民在生態環境自治中因技術欠缺導致的行動不暢，逐漸養成生態環境友好型的生活方式；二是幫助城市社區生態環境“微治理”領導小組開展相關治理活動，不斷創新活動項目，吸引更多的社區大學生參與其中。

三、框架構建：城市社區生態環境“微治理”的運行機制

推動形成人人有責、人人盡責、人人享有的城市社區生態環境“微治理”局面，社區內的每個個體、“微治理”組織都是其重要組成部分，在社區居民全民皆兵參與環境保護整治的情況下，為避免出現權責不清、治理無序的狀況，需要在明確主體責任清單和專班工作要求的基礎上搭建生態環境“微治理”的運行框架，推動“微治理”持久有序運轉。責任清單的劃分旨在強調人人有責、人人盡責：兒童和中小學生要著力提升生態文明素養，推動環境保護教育入腦入心，養成生態環保意識和良好文明習慣；大學生是推動社區基層環保建設的生力軍和突擊隊，應主動引導開展、參與社區生態環境“微治理”環保義務活動，宣傳綠色環保科普知識；普通居民是推動形成綠色低碳生活方式、引領社區綠色生活風尚的主體力量。領導專班和技術專班通過培育、發展、引導各類“微組織”發揮好中介協調作用，及時發現廣泛存在的“小”環境問題并組織居民參與自治，增強開展社區協商、服務社區居民的能力，壓實環境保護責任，同時爭取包括志愿者組織在內的社會力量參與社區生態環境治理，共同推進社區發展。此外，構建反饋機制并及時受理群眾對生態環境問題的反饋是提升治理精細化水平、優化運行機制的關鍵。要根據群眾反饋意見不斷完善治理內容清單和責任清單。需要對居民自治的成果進行表彰、宣傳和推介，以共享帶動共治。(見圖1)

四、路徑展開：城市社區生態環境“微治理”的困境破解

城市社區生態環境“微治理”的核心要素及運行機制為“微治理”的實踐展開提供了基本思路。依據年齡和身份劃分責任主體、制定責任清單更加突出了“微治理”的群眾自治特征，更加增強了“微治理”實踐的針對性和實效性。當前社區生態環境“微治理”仍然面臨挑戰，如生態環境“公共產品”的屬性使居民具有“搭便車”的動機，傾向于等待他人提供生態產品供自己享受。這需要根據“微治理”的特征和實際分析實踐路徑，推動居民形成環境治理的廣泛自覺和自發自為，更好地發揮社區治理效能。

(一)創新共建：以“微”元素為抓手，完善社區治理機制

城市社區居民與生態環境問題具有內在關聯強、利益連接緊的特點，這是“微治理”的重要邏輯起點。要更加注重治理過程精細化，在微觀層面進行創新探索，尊重居民“微心愿”，搭建“微平臺”，發展“微組織”，完善“微機制”，設立“微基金”，逐步改善社區居民消極、被動參與的現狀，形成互惠信賴關系，凝聚共同意愿，達成最大共識，實現共同行動。要堅持需求導向，在城市社區生態環境“微治理”的反饋中通過問卷調查、座談討論等方式，廣泛匯聚居民的“微心愿”，并以匯集的“微心愿”為依據引導廣大居民扎實推進環境治理，打造優美生態環境。與鄉村村民集體抱團取暖意識強的情況不同，城市社區居民交往有限、凝聚力相對低下。因此領導專班和技術專班要借助“微組織”把原子化的居民匯聚起來，成為監督、引導、服務居民的“連接器”，如把環境愛好者作為一種重要的“微組織”，或以住戶、樓棟等社區微單元為組織，引導社區居民在接受服務的同時自覺、自為地開展環保行為。“微平臺”是社區生態環境治理的載體，其設立要注重虛實結合。在信息支撐方面，通過創建社區環保微信群、手機APP等，發布環保信息，征集居民有關生態環境治理的所見所聞，以最快速度發現、整改社區環境治理中的盲點和“硬骨頭”，為居民提供解決社區環境問題的方案和措施；在實體建設方面，設立生態環境教育等公共服務站，依托公共服務站設置環境保護類服務項目，開展各種生態文明活動。“微機制”是推動居民自治持續運行的關鍵，健全“一事一議”協商機制，著力提升居民自我管理、自我服務的能力，及時解決好“關鍵小事”。發展“微基金”，借助慈善基金會、企業等籌資類社會組織為社區生態環境“微治理”提供物質保障，保證“微治理”順暢運行。

(二)價值引導：培養“微治理”主體的綠色素養和責任意識

人是生態文明建設的主體。污水治理、垃圾分類、固廢危廢綜合處理、醫廢處理處置中，都離不開社區居民的綠色行為。要形成人人盡責的社區生態環境“微治理”局面，要以“環境權利和環境義務相統一”為基礎解決公眾的責任性及有效性問題。第一，要制定、完善責任清單，明確不同主體的責任界限。基層行政單位應從支配、管理的角色轉化為輔助、監督的角色，提升居民“微治理”的有效地位，給予基層社區充分的“微治理”自由和發展空間。社區內的居委會、業委會、各類“微組織”應加強制度條文約束和自覺意識培養，不斷提升服務和協調責任，弱化主體間的價值沖突。居民主體既是生態環境利益相關方，也是項目制定者和活動參與人，要在相對微化的自治單元中開展形式多樣、內容豐富的“微治理”活動，形成居民間的良性互動，強化居民公共精神和責任意識，避免“搭便車”行為，自覺維護生態公平，維護生態正義。第二，構建綠色培訓機制，有組織、有計劃地加強綠色知識普及和生態文明教育，推動教育培訓進社區、進家庭，能夠落實到社區每一個人。如此，居民有機會向專家咨詢解決社區環境難題、養成綠色生活方式的具體辦法，從而培育居民綠色價值觀，增強情感認同與精神認同，進而化被動為主動，將掌握的綠色知識轉化為綠色生活實踐，為促進人與人、人與自然和諧共生作出貢獻。

(三)協同教育：健全綠色教育體系

與農民打壩造田、貼近黃土的生活實踐相比，城市居民缺乏與大自然相處的實際活動，較難樹立“人與自然和諧相處”的生態價值觀。這與城市綠色教育體系不夠健全有直接關系。要積極建立城市社區生態環境治理責任清單相匹配的教育體系，注重大中小學協同、政府社會學校家庭協同，讓協同教育成為城市社區生態環境“微治理”的“推動器”，更加激發社區群眾自治效能。要根據大、中、小學生的特點，由淺入深、層層遞進開設符合學生年齡階段特征的生態文明通識課程：對于小學生，可以通過故事性的敘述生動形象地講好生態文明建設的奮斗故事；對于中學生，要進一步深化生態文明理念教育，加深對生態文明的理解；對于大學生，要更加注重培養學生知行合一的能力，提升大學生的責任意識，自覺把生態環境“微治理”融入國家生態文明建設的主旋律中。對于普通社區居民特別是學生家長，要向子女傳授“微治理”的經驗，以語言勸導、行動示范等方式帶動子女和鄰里參與到“微治理”中，形成生態環境保護的合力。

(四)行為約束：督促社區居民履行環境義務

針對部分社區居民的環保意識薄弱、環保行為總體水平不高的現狀，需要進一步健全管理制度和獎懲機制以引導、規范居民的環境行為。設定統一量化標準和核定指標體系，是科學公正地對居民進行獎懲的重要因素，既能為量裁獎懲提供評定依據，也能對社區居民產生積極的心理效應，對及時糾偏居民的生態環境行為起著導向作用。量化評定考核主要從垃圾處置、參與綠色公益活動、綠色出行、“光盤”行動等居民的常規環境行為入手，在這個過程中要注意留存居民維護社區生態環境的視頻資料和評價材料，借助大數據等信息技術手段對環境行為進行監測查詢和客觀分析，便于居民及時查詢和糾正自身行為。具體落實到不同主體，社區要聯合多種社會力量設置約束條件。如針對學生群體，倡導把生態環境教育納入中小學公共基礎課程，力求提升學生的生態環境保護能力，建議把大學生參與環保實踐進行量化，作為推薦評優的條件，培養大學生成為基層環境治理的傳播者、實踐者、引領者。對于普通社區居民，政府或社會組織把生態環境保護作為為居民就業、創業提供貸款支持的基本前提和剛性約束，推動不同主體合理行使環境權利，自覺履行環境保護義務。在加強行為約束的同時，也要進一步健全居民參與“微行動”的獎勵機制，以物質激勵、精神激勵、情感激勵等多種方式激發居民的綠色行為動機，引導居民主體配合領導專班、技術專班等組織的工作，自覺融入環境“微治理”中，逐步實現居民個體利益和社區整體利益的協同，形成共治共建共享的治理格局。