我國碳達(dá)峰、碳中和立法現(xiàn)狀與完善進(jìn)路探究

張 童

(中共南通市委黨校 法政與公共管理教研室，江蘇 南通 226007)

碳達(dá)峰、碳中和戰(zhàn)略對(duì)于控制二氧化碳排放量、維持碳循環(huán)平衡、應(yīng)對(duì)全球氣候變化具有重大意義，符合我國可持續(xù)發(fā)展、綠色循環(huán)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)要求。2020年9月22日習(xí)近平總書記在第75屆聯(lián)合國大會(huì)上提出了“2030年前中國要碳達(dá)峰，2060年實(shí)現(xiàn)碳中和”的愿景，表明了我國秉持人類命運(yùn)共同體理念、積極參與全球環(huán)境治理的大國擔(dān)當(dāng)。2020年12月18日中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議將碳達(dá)峰、碳中和確定為八項(xiàng)重點(diǎn)工作之一。2021年3月5日，習(xí)近平總書記在中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第九次會(huì)議上指出，要把碳達(dá)峰、碳中和納入生態(tài)文明建設(shè)的整體布局中，如期實(shí)現(xiàn)前述目標(biāo)。碳達(dá)峰、碳中和已是當(dāng)前復(fù)雜國內(nèi)外局勢(shì)下的重大國家戰(zhàn)略。在踐行碳達(dá)峰、碳中和的過程中，不僅牽涉產(chǎn)業(yè)布局、技術(shù)革新、行政管理、財(cái)政稅收、政策保障有關(guān)研究與實(shí)踐，還須優(yōu)化頂層的制度設(shè)計(jì)，完善相應(yīng)的法規(guī)體系，從法律制度層面發(fā)揮引領(lǐng)、促進(jìn)和保障作用。鑒于此，筆者分析了我國碳達(dá)峰、碳中和有關(guān)立法現(xiàn)狀與短板，結(jié)合典型國家做法，探究完善我國立法的思路。

一、我國碳達(dá)峰、碳中和立法現(xiàn)狀及問題

(一)現(xiàn)狀

近年來，我國生態(tài)保護(hù)、污染防控有關(guān)立法修法工作成果頗豐，但應(yīng)對(duì)氣候變化尤其是碳減排的立法體系相對(duì)薄弱。

中央立法層面，尚無以碳減排為規(guī)制目標(biāo)的專項(xiàng)法律或行政法規(guī)。《環(huán)境保護(hù)法》《節(jié)約能源法》《可再生能源促進(jìn)法》《大氣污染防治法》《煤炭法》等其他法律只是直接或間接涉及大氣污染防治、節(jié)能減排的內(nèi)容。若干已實(shí)施的部門規(guī)章規(guī)定了碳減排有關(guān)單項(xiàng)子制度，例如《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》《清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目運(yùn)行管理暫行辦法》《中國清潔發(fā)展機(jī)制基金管理辦法》《節(jié)能低碳產(chǎn)品認(rèn)證管理辦法》《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》等。然而，部門規(guī)章受限于效力位階、立法權(quán)能，不宜承擔(dān)全面規(guī)制碳減排問題的基本法職能。

地方立法層面，部分省市已啟動(dòng)應(yīng)對(duì)氣候變化的專項(xiàng)立法。例如《山西省應(yīng)對(duì)氣候變化辦法》《青海省應(yīng)對(duì)氣候變化辦法》《南昌市低碳發(fā)展促進(jìn)條例》《石家莊市低碳發(fā)展促進(jìn)條例》等地方性法規(guī)或政府規(guī)章已實(shí)施。上海、深圳則出臺(tái)了碳排放權(quán)交易有關(guān)專項(xiàng)法規(guī)。[1]其他若干地區(qū)也在探索或計(jì)劃立法。

(二)問題

前述立法實(shí)踐有助于促進(jìn)碳達(dá)峰、碳中和，但立法分散、位階差異、銜接缺失，易引發(fā)如下主要問題，難發(fā)揮最佳的法律保障效果。

1.碳減排全國性專門立法空白。目前，國家及地方環(huán)境、能源、大氣或資源管理有關(guān)大量立法文件的制定和實(shí)施，雖有助于推進(jìn)碳減排，但立法目標(biāo)、適用范圍、規(guī)制目標(biāo)、調(diào)整客體的差異顯著，其重心不是碳減排。雖然個(gè)別地方出臺(tái)了碳減排的專項(xiàng)法律規(guī)范，但國家層面仍無以“溫室氣體”“二氧化碳”為主要規(guī)制對(duì)象的綜合性立法，結(jié)果是不同位階法律、法規(guī)、規(guī)章、政策乃至規(guī)范性文件缺少上位法的統(tǒng)一統(tǒng)籌、引領(lǐng)和銜接，難免產(chǎn)生重復(fù)、空白、沖突情況。例如，2021上半年湖南省常德市人大常委會(huì)依據(jù)《常德市大氣污染防治若干規(guī)定》，通過審議意見叫停了常德經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)申報(bào)的省級(jí)化工園區(qū)項(xiàng)目，減少了碳排放的污染源。[2]其結(jié)果令人振奮，但也側(cè)面反映出問題：不是全部地區(qū)均出臺(tái)了碳減排法律規(guī)范，碳減排也不適宜純粹依賴各個(gè)地方分別立法。鑒于碳達(dá)峰、碳中和的國家戰(zhàn)略地位，若無國家層面的碳減排統(tǒng)一立法，地方政府可能面臨在環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)效益之間進(jìn)行抉擇，卻無確定法律支撐的進(jìn)退兩難。一旦無法可依，通過其它方式遏制高經(jīng)濟(jì)回報(bào)項(xiàng)目又何其困難！

2.碳減排管理權(quán)責(zé)的不清晰。我國現(xiàn)行碳減排法律規(guī)范以能源、資源及其他行業(yè)的單行法規(guī)為主，即立法機(jī)構(gòu)從其職能角度，制定用以解決自身關(guān)注問題的規(guī)制文件，難免導(dǎo)致不同地區(qū)、不同部門、不同層級(jí)的條塊分割、權(quán)責(zé)不清、分工不明、缺乏協(xié)調(diào)、相互扯皮。國務(wù)院在2007年成立了國家應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)導(dǎo)小組，主要作為應(yīng)對(duì)氣候變化工作的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，而非承擔(dān)碳減排的實(shí)施職能。生態(tài)環(huán)境部出臺(tái)的《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》(2021年2月1日施行)第六條規(guī)定：“生態(tài)環(huán)境部負(fù)責(zé)制定全國碳排放權(quán)交易及相關(guān)活動(dòng)的技術(shù)規(guī)范，加強(qiáng)對(duì)地方碳排放配額分配、溫室氣體排放報(bào)告與核查的監(jiān)督管理，并會(huì)同國務(wù)院其他有關(guān)部門對(duì)全國碳排放權(quán)交易及相關(guān)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督管理和指導(dǎo)。”該條還規(guī)定了省級(jí)、設(shè)區(qū)的市生態(tài)環(huán)境主管部門負(fù)責(zé)相應(yīng)區(qū)域碳排放配合分配、溫室氣體排放報(bào)告核查等工作，并實(shí)施監(jiān)督管理。這似乎確定了生態(tài)環(huán)境部、地方生態(tài)環(huán)境主管部門的碳減排管理職能。然而，該辦法僅是部門規(guī)章、效力位階有限，只涉及碳排放交易、并非碳減排的綜合管理。而且，該辦法還規(guī)定環(huán)境生態(tài)部應(yīng)與國務(wù)院其它有關(guān)部門在不同領(lǐng)域的“會(huì)同”監(jiān)督管理和指導(dǎo)職責(zé)，并未確定生態(tài)環(huán)境部的統(tǒng)籌地位。可見，現(xiàn)行立法尚未確定統(tǒng)一、權(quán)威、清晰的碳減排權(quán)責(zé)。

3.碳減排立法與政策不協(xié)調(diào)。為應(yīng)對(duì)氣候變化、促進(jìn)低碳發(fā)展，我國已出臺(tái)了眾多政策或規(guī)范文件，但欠缺法律層面的固化、約束和保障，無法為管理部門目標(biāo)責(zé)任考評(píng)提供權(quán)威依據(jù)，也不能為碳減排參與者提供長(zhǎng)期穩(wěn)定的管控方向預(yù)期、易發(fā)心理恐慌、打消積極性，最終不利于碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。例如國務(wù)院曾在 “十二五”“十三五”控制溫室氣體排放的工作方案中，確立了溫室氣體排放目標(biāo)分解落實(shí)的考評(píng)制度，并從“十二五”中后期開始每年對(duì)各省份碳強(qiáng)度下降進(jìn)行目標(biāo)考核，其效果顯著、扭轉(zhuǎn)了二氧化碳排放快速增加的局面，有數(shù)據(jù)顯示2019年碳排放強(qiáng)度比2005年下降48.1%，好于原定目標(biāo)(2020年碳排放強(qiáng)度比2005年下降40-45%)。[3]然而，這仍局限于靈活性強(qiáng)、約束力低的政策層面，亟需以法律強(qiáng)制形式固定和推廣此類經(jīng)歷實(shí)踐驗(yàn)證、行之有效的制度，保證其長(zhǎng)期廣泛的適用。

二、典型國家的立法舉措

在2020年碳排放量前十五名的國家中，美、俄、日、德、英、法、韓、加、印尼等國已實(shí)現(xiàn)了碳達(dá)峰。根據(jù)聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署報(bào)告，已有127個(gè)國家和地區(qū)承諾了碳中和目標(biāo)，其中歐盟、德國及其他幾個(gè)國家已細(xì)化目標(biāo)限期、具體措施，并出臺(tái)了應(yīng)對(duì)氣候變化的專項(xiàng)立法文件，以推進(jìn)碳達(dá)峰、碳中和行動(dòng)。[4]

(一)歐盟

歐盟熱衷于可持續(xù)發(fā)展、應(yīng)對(duì)氣候變化的立法活動(dòng)。為實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和，2008年12月歐盟委員會(huì)正式通過了《氣候行動(dòng)和可再生能源一攬子計(jì)劃》，這是一套具備約束力的法案，為國際層面采取氣候和能源一體化模式應(yīng)對(duì)氣候變化提供了啟發(fā)。為實(shí)現(xiàn)2020年氣候和能源目標(biāo)，該法案規(guī)定了溫室氣體排放交易機(jī)制、成員國配套措施及責(zé)任分配、碳捕獲及儲(chǔ)存方案、可再生能源使用、汽車排放二氧化碳及燃料質(zhì)量管控等內(nèi)容，初步搭建了低碳經(jīng)濟(jì)的法律框架。2020年1月《歐洲綠色協(xié)議》提出到2050年歐盟實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)，并制定了各行業(yè)轉(zhuǎn)型綠色發(fā)展的行動(dòng)路線。此基礎(chǔ)上，2020年3月《歐洲氣候法》從法律層面設(shè)定了成員國在2050年實(shí)現(xiàn)碳中和的約束性目標(biāo)，歐盟各機(jī)構(gòu)、成員國負(fù)有在歐盟層面、國家層面采取必要措施以實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的法定義務(wù)。

基于上述文件，歐盟立法的典型做法和特征總結(jié)如下。第一，擴(kuò)展了溫室氣體排放的管控范圍：在原先10個(gè)領(lǐng)域二氧化碳排放的基礎(chǔ)上，額外增加了石油化工、氨、鋁等其它領(lǐng)域的二氧化碳排放以及制酸中的氮氧化物排放、制鋁中的全氟化碳排放。第二，不斷改善和提升溫室氣體排放的管控標(biāo)準(zhǔn)。例如設(shè)定了溫室氣體排放總量控制目標(biāo)，最新要求2030年排放量較1990年降低55%。而且，改變排放配額的分配方式，由成員國自行分配變更為歐盟統(tǒng)一分配、加強(qiáng)管控；通過拍賣方式分配配額、不再免費(fèi)分配，并要求拍賣收入至少20%只能用于應(yīng)對(duì)氣候變化。第三，確立責(zé)任分擔(dān)制度，建立具備約束力的“責(zé)任分?jǐn)倕f(xié)議”(Burden Sharing Agreement)，要求成員國結(jié)合自身?xiàng)l件，在《京都議定書》之外書面承諾溫室氣體減排責(zé)任。第四，強(qiáng)制推行可再生能源的使用，設(shè)定了可再生能源所占總能源的使用比例不低于20%、運(yùn)輸行業(yè)生物質(zhì)燃料使用比例不低于10%的約束指標(biāo)，并要求成員國結(jié)合實(shí)際履行可再生能源消耗達(dá)到10%至49%不等的義務(wù)。第五，鑒于碳捕獲和封存的高成本，制定相應(yīng)鼓勵(lì)機(jī)制，推動(dòng)技術(shù)研發(fā)，制定環(huán)境補(bǔ)貼規(guī)則，促進(jìn)建立示范廠區(qū)、商業(yè)化運(yùn)作。

(二)德國

德國在1990年實(shí)現(xiàn)了碳達(dá)峰，計(jì)劃2038年不再使用火電、2045年溫室氣體零排放。德國秉承了嚴(yán)謹(jǐn)、細(xì)致、系統(tǒng)的法律傳統(tǒng)，在碳達(dá)峰、碳中和領(lǐng)域具備較成熟的立法體系。

首先，早在應(yīng)對(duì)氣候變化立法之前，聯(lián)邦政府便制定了長(zhǎng)期碳減排的戰(zhàn)略、規(guī)劃及實(shí)施計(jì)劃，例如2008年《適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略》、2011年《適應(yīng)行動(dòng)計(jì)劃》以及2016年《氣候保護(hù)規(guī)劃2050》等，確定了碳減排的共識(shí)、目標(biāo)和框架。

其次，基于前期鋪墊，制定了《聯(lián)邦氣候保護(hù)法》《可再生能源法》《國家氫能戰(zhàn)略》等系列法規(guī)，依靠法律強(qiáng)制力改善執(zhí)行效果。其中2019年《聯(lián)邦氣候保護(hù)法》確立了德國碳中和的基本法律框架，而2021年5月12日內(nèi)閣通過的《聯(lián)邦氣候保護(hù)法》修正案(等待議會(huì)批準(zhǔn))提出了更高的控制目標(biāo)，即2030年碳排放量要比1990年降低65%(原定降低55%)，2045年實(shí)現(xiàn)碳中和、溫室氣體凈零排放(原定2040年實(shí)現(xiàn))。該法明確了碳減排的剛性目標(biāo)，發(fā)揮了確定責(zé)任、傳導(dǎo)壓力、督促執(zhí)行的效果。

最后，為匹配和實(shí)現(xiàn)前述立法目標(biāo)，又進(jìn)一步完善詳細(xì)的實(shí)施方案。例如2019年9月發(fā)布的《氣候行動(dòng)計(jì)劃2030》對(duì)能源、建筑、工業(yè)、運(yùn)輸、農(nóng)林、住房等產(chǎn)業(yè)部門確定了具體的碳減排目標(biāo)、措施要求、評(píng)估制度。此外，德國政府計(jì)劃2022年財(cái)政撥款80億歐元，以建筑、工業(yè)、居住為重點(diǎn)對(duì)象，出臺(tái)《氣候保護(hù)一攬子計(jì)劃》。該計(jì)劃對(duì)建筑物翻修或裝修工程、企業(yè)生產(chǎn)設(shè)定了更高的氣候友好型環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，政府提供一定配額的資金援助。還要求2022年1月1日起住房的房東、房客各承擔(dān)二分之一的二氧化碳稅(原先房客全擔(dān))，促使房東采取氣候友好型的裝修和供暖措施。[5]

(三)其他國家

除了歐盟、德國之外，英國、法國、瑞典也通過專項(xiàng)立法的方式，推進(jìn)應(yīng)對(duì)氣候變化或碳達(dá)峰、碳中和問題的解決。例如，英國作為老牌工業(yè)國家、深受空氣污染危害，2008年國會(huì)批準(zhǔn)的《氣候變化法案》便以碳減排為核心目標(biāo)，規(guī)定了溫室氣體排放的信用額度、信用電子賬戶制度。法國2015年《綠色增長(zhǎng)能源轉(zhuǎn)型法》確定了能源轉(zhuǎn)型的日程計(jì)劃，新修訂的《國家低碳戰(zhàn)略》確定了2050年碳中和的目標(biāo)，2020年4月出臺(tái)了《國家低碳戰(zhàn)略》專項(xiàng)法令。瑞典2017年《氣候法案》規(guī)定了2045年溫室氣體零排放目標(biāo)，設(shè)置獨(dú)立的氣候政策委員會(huì)，每屆政府負(fù)有制定國家氣候行動(dòng)計(jì)劃、制定管控目標(biāo)與政策、將氣候應(yīng)對(duì)預(yù)算納入年度財(cái)政預(yù)算的法定義務(wù)。

美國在國際層面對(duì)待碳減排的態(tài)度不甚明朗，特朗普政府甚至在2017年宣布退出《巴黎協(xié)定》，而后2021年2月拜登就任總統(tǒng)后又重新回歸了《巴黎協(xié)定》，并承諾2050年實(shí)現(xiàn)碳中和。實(shí)際上，美國已采取了碳減排的若干立法措施。例如，聯(lián)邦政府2005年《能源稅收政策法案》、2007年《能源獨(dú)立與安全法案》設(shè)定了截至2022年消費(fèi)360億加侖可再生燃料的目標(biāo)(已授權(quán)環(huán)保署結(jié)合經(jīng)濟(jì)和環(huán)境實(shí)際情況可調(diào)整每年度的可再生燃料指標(biāo))，為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)數(shù)量，要求煉油廠及銷售商履行在車用燃料中添加生物質(zhì)的義務(wù)。為鼓勵(lì)生物質(zhì)燃料的使用，《就業(yè)法案》規(guī)定了相應(yīng)的稅收減免優(yōu)惠。[6]在上述強(qiáng)制約束、優(yōu)惠引導(dǎo)的雙重作用下，可再生燃料的使用規(guī)模迅速擴(kuò)大、減輕了碳排放。州立法層面，加利福尼亞州最具代表性。鑒于洛杉磯光化學(xué)煙霧事件的惡劣影響，加州自20世紀(jì)50年代就高度重視空氣污染防治、汽車尾氣減排，在80年代通過了《潔凈空氣法》。2018年加州出臺(tái)法案確定到2045年全部清潔能源供電、不再使用火電。

三、完善我國立法的若干對(duì)策

基于前瞻性的考量，立足于我國現(xiàn)狀與不足，參考國際有益經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)堅(jiān)持習(xí)近平生態(tài)文明思想及法治思想的引領(lǐng)，從制度層面完善立法體系的設(shè)計(jì)，將有助于發(fā)揮政府的管控職能、確定相關(guān)主體職責(zé)義務(wù)、激勵(lì)和約束各方廣泛參與，為碳達(dá)峰、碳中和提供有效的法律指引、促進(jìn)和保障。

(一)制定應(yīng)對(duì)氣候變化專項(xiàng)法律

歐盟、德國、英國、法國、瑞典等通過專項(xiàng)法規(guī)的形式，確立了碳達(dá)峰、碳中和的法律地位及目標(biāo)、實(shí)施步驟，固化了政府部門及其他主體的義務(wù)責(zé)任、提升了督促執(zhí)行效果。我國只有部分省市出臺(tái)了類似規(guī)定，國家層面專門立法仍處空白。實(shí)際上，彌補(bǔ)此缺憾的呼聲和醞釀已持續(xù)多年，自2009年全國人大常委會(huì)通過決議提出應(yīng)對(duì)氣候變化的立法任務(wù)后，2015年《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》第六條提出要研究制定應(yīng)對(duì)氣候變化的法律法規(guī)，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)國務(wù)院2016年立法工作計(jì)劃的通知》(國辦發(fā)[2016]16號(hào))也將應(yīng)對(duì)氣候變化法列入研究項(xiàng)目。在此基礎(chǔ)上，隨著國際組織、國內(nèi)外政府以及其他經(jīng)濟(jì)主體對(duì)碳達(dá)峰、碳中和的參與程度日趨深化、我國中央及地方法規(guī)和政策的逐步成熟，應(yīng)對(duì)氣候變化的專門立法已具備較足的法律基礎(chǔ)、經(jīng)驗(yàn)積累、客觀需求，應(yīng)及早提上日程，確保國家戰(zhàn)略實(shí)施的有法可依，并向國際社會(huì)宣示我國對(duì)氣候變化的高度關(guān)切。

作為碳達(dá)峰、碳中和的基本法，應(yīng)對(duì)氣候變化的專門立法既要發(fā)揮目標(biāo)定位、原則指引的作用，還應(yīng)承擔(dān)不同位階、不同區(qū)域、不同部門、不同行業(yè)有關(guān)法律文件的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)職能。具體而言，應(yīng)重點(diǎn)解決下述問題。其一，立法目的方面，應(yīng)涵蓋2030年碳達(dá)峰、2060年碳中和、推進(jìn)低碳發(fā)展、保障人類命運(yùn)共同體建設(shè)的愿景。其二，法律地位方面，應(yīng)強(qiáng)調(diào)應(yīng)對(duì)氣候變化、碳達(dá)峰、碳中和是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，凸顯出時(shí)間緊迫、任務(wù)艱巨、意義深遠(yuǎn)，并明確與國際目標(biāo)合理銜接的日程計(jì)劃、實(shí)施步驟。其三，適用范圍方面，妥善劃定與其他污染防治、生態(tài)保護(hù)、節(jié)能減排所涉法律、法規(guī)、規(guī)章或規(guī)范文件的關(guān)系，避免出現(xiàn)適用矛盾，確保在目標(biāo)定位、職責(zé)劃分、技術(shù)創(chuàng)新、激勵(lì)機(jī)制及其它領(lǐng)域的有效協(xié)同。其四，主體職責(zé)方面，應(yīng)厘定國務(wù)院、生態(tài)環(huán)境部、其它部委、地方政府及其職能部門的權(quán)責(zé)范圍，解決管理權(quán)責(zé)不統(tǒng)一的問題，避免出現(xiàn)管轄空白或沖突，調(diào)動(dòng)中央及地方各級(jí)機(jī)構(gòu)促進(jìn)碳達(dá)峰、碳中和的責(zé)任感、形成多方合力。其五，制度體系方面，應(yīng)寫明碳達(dá)峰、碳中和所涉重點(diǎn)制度，包括不限于碳排放總量控制與配額分配、碳排放權(quán)交易、碳稅、激勵(lì)與罰則、目標(biāo)責(zé)任考核、國際合作交流、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與應(yīng)急、技術(shù)創(chuàng)新等。

(二)健全執(zhí)行與監(jiān)管的實(shí)施細(xì)則

碳達(dá)峰、碳中和屬于跨行業(yè)、跨學(xué)科、跨部門的系統(tǒng)工程，牽涉制度、技術(shù)、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、居住、交通、財(cái)政、金融、環(huán)保等多領(lǐng)域，一部甚至幾部中央法律、行政法規(guī)不可能實(shí)現(xiàn)完整的規(guī)制和促進(jìn)，而要依賴具體的實(shí)施細(xì)則。從歐盟和德國做法看，在應(yīng)對(duì)氣候變化專門立法、搭建法律框架之外，也會(huì)制定不同領(lǐng)域的若干行動(dòng)方案、操作指引，用以規(guī)定具體目標(biāo)、時(shí)間節(jié)點(diǎn)、細(xì)化步驟、保障措施等內(nèi)容，還規(guī)定了過程中的監(jiān)督、管控、評(píng)估、目標(biāo)及措施更新機(jī)制，從而確保立法本意的真正落實(shí)。歐盟、德國甚至采取了細(xì)則先行、立法鞏固、再完善細(xì)則的循環(huán)方法，即先推細(xì)則、提煉經(jīng)驗(yàn)、吸取教訓(xùn)，再通過專門立法固化可行目標(biāo)與措施、加強(qiáng)約束性保障，其后反哺到細(xì)則的再優(yōu)化。實(shí)際上，實(shí)施細(xì)則與專項(xiàng)立法并無嚴(yán)格的先后之分，兩者關(guān)系可靈活處理，只是考慮到立法程序的合規(guī)與穩(wěn)定性、嚴(yán)肅性問題，一些細(xì)則暫可采用政策文件或低位階規(guī)范文件的形式，待時(shí)機(jī)成熟再以法規(guī)推行。

我國在應(yīng)對(duì)氣候變化專門立法的過程中，可結(jié)合生態(tài)環(huán)境部及其他部委、地方政府已出臺(tái)的碳達(dá)峰、碳中和有關(guān)法規(guī)或政策，梳理、總結(jié)、提煉、固定行之有效的目標(biāo)設(shè)置及管控措施，實(shí)現(xiàn)立法與政策的協(xié)調(diào)，而后在專項(xiàng)立法的統(tǒng)籌下，整合、修訂、補(bǔ)充各項(xiàng)具體的實(shí)施細(xì)則，搭建完整法律體系。應(yīng)重點(diǎn)考慮下述問題。其一，明確統(tǒng)一監(jiān)管體制機(jī)制、具體流程，例如碳減排主管部門的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督職權(quán)的詳細(xì)內(nèi)容，主管部門與其他職能部門的職責(zé)分工、工作流程、協(xié)同關(guān)系。其中，需重點(diǎn)發(fā)揮地方規(guī)范的功能。地方各級(jí)政府是踐行碳達(dá)峰、碳中和的第一道戰(zhàn)線，只有各地落實(shí)好碳減排，全國整體目標(biāo)方能實(shí)現(xiàn)。基于全國統(tǒng)一管控目標(biāo)，具體任務(wù)細(xì)化和分解到地方政府及其職能部門，壓實(shí)責(zé)任、定向考核，實(shí)現(xiàn)執(zhí)行和監(jiān)督的全面覆蓋。其二，分行業(yè)、分區(qū)域制定應(yīng)對(duì)氣候變化的實(shí)施細(xì)則，重點(diǎn)包括兩方面：一是減緩氣候變化的方案，以減少二氧化碳排放量，例如產(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化、排放統(tǒng)計(jì)核算與報(bào)告、排放總量目標(biāo)控制和考評(píng)、排放權(quán)交易等；二是適應(yīng)氣候變化的方案，以減輕二氧化碳排放的影響，例如風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、災(zāi)害防治等。其三，制定數(shù)據(jù)披露機(jī)制與核算規(guī)則，以保證碳減排有關(guān)信息的準(zhǔn)確、真實(shí)、及時(shí)，為目標(biāo)管控、過程跟蹤、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別及考評(píng)提供可靠依據(jù)。

(三)強(qiáng)制約束與彈性激勵(lì)的融貫

在推進(jìn)碳達(dá)峰、碳中和過程中，各國幾乎都面臨碳減排成本與效益之間的關(guān)系調(diào)和、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整與能源供應(yīng)保障之間的關(guān)系調(diào)和。換言之，碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)建立在前述關(guān)系價(jià)值比較、妥善處理的基礎(chǔ)之上，非簡(jiǎn)單的一刀切。例如，歐盟在制定《氣候行動(dòng)和可再生能源一攬子計(jì)劃》之前做了成本和收益分析，結(jié)論是盡管碳減排產(chǎn)生負(fù)面作用，但可保障能源結(jié)構(gòu)安全、減少石油煤炭消耗、刺激風(fēng)電及其他可再生能源產(chǎn)業(yè)、催動(dòng)新技術(shù)研發(fā)創(chuàng)新、提供更多就業(yè)崗位、減少其它空氣污染源(如氮氧化物、二氧化硫)等更可觀的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)效益。歐盟立法不僅采取了的目標(biāo)設(shè)置、統(tǒng)一管控、責(zé)任分擔(dān)、強(qiáng)制使用可再生能源等約束性條文，也規(guī)定了配額拍賣、環(huán)境補(bǔ)貼等激勵(lì)措施，以適當(dāng)保障排放企業(yè)利益、調(diào)動(dòng)積極性。此外，德國立法提出的資金扶持、英國立法提出的信用賬戶、美國立法提出的稅收減免也體現(xiàn)了彈性激勵(lì)的初衷。

我國立法應(yīng)在科學(xué)研判碳減排有關(guān)成本與收益的基礎(chǔ)上，把握好強(qiáng)制約束、彈性激勵(lì)之間的有機(jī)聯(lián)動(dòng)，不僅要規(guī)定約束性的目標(biāo)設(shè)置、行政審批、責(zé)任分擔(dān)、監(jiān)察督促以及法律責(zé)任(包括政府行為不合法、不合理的行政責(zé)任，企業(yè)或個(gè)人違法違規(guī)的處罰責(zé)任)，還需規(guī)定合理提升企業(yè)或個(gè)人參與碳減排能動(dòng)性的彈性機(jī)制，例如表彰獎(jiǎng)勵(lì)、資金補(bǔ)貼、稅務(wù)減免、信用管理、技術(shù)支持，等等。重點(diǎn)也是難點(diǎn)在于：針對(duì)某些碳減排關(guān)鍵制度，如何實(shí)現(xiàn)強(qiáng)制約束與柔性激勵(lì)的完美搭配、效果最佳。例如，在碳排放量配額制度中，分配給碳排放企業(yè)的配額宜采取無償與有償相結(jié)合的模式，既適當(dāng)保障企業(yè)利益、調(diào)動(dòng)積極性，也避免過度補(bǔ)貼、違背污染者付費(fèi)的原則、有失公平。而且，配額供給也宜采取拍賣方式、而非直接轉(zhuǎn)讓，這有助于公平競(jìng)價(jià)、刺激企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新以改善碳減排水平。此外，為保證對(duì)各企業(yè)分配碳排放配額的公平、公平、高效，杜絕不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)或壟斷，程序上需設(shè)置強(qiáng)制的約束機(jī)制，賦予政府部門監(jiān)管權(quán)責(zé)，并要求監(jiān)管機(jī)構(gòu)及企業(yè)負(fù)有對(duì)外披露的法定義務(wù)，實(shí)現(xiàn)信息透明、公眾監(jiān)督。[7]強(qiáng)制約束更宜采取高位階的法規(guī)形式、以確保執(zhí)行力，激勵(lì)措施可通過靈活的細(xì)則或規(guī)范文件完成細(xì)化、便于高效操作，從而解決法律與政策失調(diào)的問題。通過上述措施的落實(shí)，建立各方共治、成果共享的約束與激勵(lì)良性立法體系。

結(jié)語

碳達(dá)峰、碳中和是一項(xiàng)復(fù)雜、艱巨、長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程，完善相關(guān)立法、確保有法可依已是客觀必需、當(dāng)務(wù)之急。在完善立法的過程中，應(yīng)兼顧我國立法現(xiàn)狀，堅(jiān)持前瞻性、可行性、宣示性、約束性、激勵(lì)性有機(jī)結(jié)合的原則，有效發(fā)揮法律的規(guī)制和導(dǎo)向功能，為實(shí)現(xiàn)碳中和最終目標(biāo)提供堅(jiān)實(shí)的法律保障。