情報介入視角下突發公共衛生事件應急管理研究

黃金凡，劉建準

(天津工業大學 經濟與管理學院，天津 300387)

0 引言

2019年新型冠狀病毒的暴發給國家的經濟安全、社會穩定及人民的健康生活造成了巨大的威脅，迫使我國公共衛生突發事件的應對處置整體呈高壓態勢。有效應對經濟社會發展過程中的重大突發公共衛生事件，降低其對人民群眾生命健康造成的各種影響，是我國政府應急管理能力和危機管理體系現代化的重要表現。然而，大數據時代，突發公共衛生事件的應對模式正逐漸向數據驅動轉變，應急大數據應用不斷發展，傳統的公共衛生事件政府應急管理思維和模式亟待改善和加強。情報學的介入，成為近幾年突發公共事件應急管理領域的新興研究方向，推動應急管理逐步走向智慧化和科學化。相關情報學研究與情報工作的實踐有效干預或預見了突發事件的演化規律，為政府應急決策提供了理論和實踐的指導。因此，從情報介入視角研究突發公共衛生事件應急管理具有重要現實意義。

1 文獻回顧

將中國知網(CNKI)作為源數據庫，以“篇名”為檢索方式，以“突發+情報”“應急+情報”“危機+情報”為檢索詞，檢索年限設置為2003—2021年，共檢索出相關期刊文獻301篇，手動剔除會議報告、相關報道和報紙等非學術性研究文章，以及其他不符合研究主題要求的文獻，最終得到289篇文獻，將其以Refworks格式導出，并使用CiteSpace軟件進行數據格式轉換處理。借助CiteSpace軟件，從研究機構分布、研究作者分布及研究熱點3個方面，對我國應急情報管理相關研究的289篇文獻進行可視化知識圖譜分析，以期對我國應急情報管理領域的研究現狀進行宏觀把握，并對后續相關研究的進一步推進有所啟示。

1.1 研究機構共現分析

利用CiteSpace軟件對289篇文獻的研究機構進行知識圖譜可視化分析，將時間切片設置為1年，節點類型選擇“機構”，其他參數設置為默認，得到研究機構共現圖譜。節點數為183，連線數和網絡密度數均為0，說明我國應急情報管理領域的相關研究較為獨立，研究機構之間缺少合作和交流。受高校學術氛圍的影響，對于應急情報管理的研究主要是以高校管理學院及信息資源研究中心為主。其中，發文量排前3的研究機構依次為南京大學信息管理學院(39篇)、武漢大學信息資源研究中心(27篇)和安徽大學管理學院(12篇)。

1.2 研究作者共現分析

節點類型選擇“作者”，其他為默認設置，繪制出研究作者共現圖譜(見圖1)。對文獻的作者進行分析，有助于了解該領域的核心作者及作者之間的合作關系，研究作者的節點越大說明其發文量越多，作者之間的連線越粗說明其合作關系越密切。在作者合作網絡圖譜中，應急情報管理研究領域中以蘇新寧、蔣勛為核心組成的團隊規模最大、合作最精密，其余成員包括陳祖琴、唐明偉、徐緒堪、朱曉峰、郭驊等，研究的相關內容主要有構建基于危機生命周期的應急情報體系理論模型[1]、以大數據為基礎的突發事件物聯網情報采集[2]；郭春俠、儲節旺、張靜、曹振祥等人是一個合作研究團體，研究的相關內容有構建基于重大疫情防控的應急情報服務模式[3]、大數據時代的突發事件應急管理情報分析人才培養建設[4]；李陽、李綱、葉光輝等人是一個合作研究團隊，研究的相關內容有建設面向本土現代性的應急管理情報工程[5]、突發事件應急決策活動中的情報監督問題[6]；姚樂野、范煒、楊巧云、袁莉、胡康林等人是一個合作研究團隊，研究的相關內容有基于情景的突發事件情報感知實現路徑[7]、應急情報部門跨組織工作流程建設[8]。

圖1 研究作者共現圖譜

1.3 研究熱點分析

1.3.1 關鍵詞共現圖譜分析

節點類型選擇“關鍵詞”，默認其他參數，最終繪制成301個節點、811條連線、密度為0.018的關鍵詞共現網絡圖譜(見圖2)。由圖2可以看出，在應急情報管理領域，關鍵詞熱度較高的分別是競爭情報、危機預警、危機管理、突發事件、應急情報、應急管理、應急決策、大數據、智慧城市等。其中競爭情報、突發事件、應急情報和應急決策4個關鍵詞的中心度較高，說明當前我國應急情報管理的已有研究主要集中在企業應急管理領域和突發事件應急管理領域。

圖2 關鍵詞共現圖譜

1.3.2 關鍵詞聚類圖譜分析

在關鍵詞共現分析的基礎上進行聚類操作可生成關鍵詞聚類標簽圖譜，不同主題的聚類組可清晰地揭示我國應急情報管理相關研究的聚類情況，進而明確該領域的核心議題。我國應急情報管理相關研究的關鍵詞聚類結果顯示：模塊值(Modularity Q)為0.587 9，平均輪廓值(Mean Silhouette)為0.833 7，表明該聚類結果顯著，結構合理，且聚類內部同質性較高。競爭情報、智慧城市、突發事件、區塊鏈、危機管理、疫情防控、應急決策、情報、情報分析和危機警務為我國應急情報管理領域的重要聚類標簽。

綜上所述，隨著我國應急管理體系的逐步完善，突發事件下的應急管理研究也具備了一定的基礎，但突發公共衛生事件政府應急管理，特別是情報介入視角下的政府應急管理研究相對較少，科學有效的政府應急管理離不開情報的有效支撐，依賴基于情報的管理與決策支持活動。因此，本文從情報介入視角研究突發公共衛生事件政府應急管理，研究其情報需求，提出突發公共衛生事件應急管理中情報介入的價值，并針對政府在應急管理中的情報失靈現象提出相應完善對策。

2 突發公共衛生事件政府應急管理中的情報需求

突發公共衛生事件政府應急管理中的情報需求是指在事件演化的不同階段即事前感知階段、事中應對階段、事后管理階段，政府在情報形式、情報獲取方式、情報質量和情報內容等方面需求的具體表現，研究在突發公共衛生事件各個演化階段的情報需求差異[9]，可進一步滿足政府管理決策者的任務指向，支持突發公共衛生事件應急管理實踐。

2.1 突發公共衛生事件的事前感知階段

事前感知階段是指突發公共衛生事件尚處于潛伏時期，還未形成整體傳染趨勢，事件造成的危害較小。在這一階段，主要應急決策主體為各下屬地方政府的公共衛生部門，情報需求狀態相對平穩，主要情報工作是監測識別可能引發事件的風險信息，重視敏感信息的搜集預審。公共衛生部門要隨時關注各大網站關于感冒、發熱等搜索關鍵詞的峰值，以及各大醫院、醫療診所的網絡數據平臺記錄，分析甄別流行傳染病的在線跡象，做好全源基礎情報的搜集。監測監控可能引發公共衛生突發事件的各種征兆信息，并對搜集的動靜態信息進行預處理分析，快速識別和評估事件發生的風險，將評估結果反饋給政府應急部門，做好危機預警工作。在公共衛生事件顯露之后，重點做好精準應急情報的搜集，如科技文獻領域關于公共衛生事件的知識發現和研究進展、智庫情報分析領域關于公共衛生事件的研判等，輸出危機預案[10]，認真做好突發公共衛生事件的危機預控工作。

2.2 突發公共衛生事件的事中應對階段

事中應對階段是指突發公共衛生事件已經發生，并迅速蔓延擴散，危及社會公眾的身心健康，造成社會恐慌。此時政府應急部門的情報工作已由預警預防轉向全面防控，對情報需求的動態性、實時性要求更高，需求量更大。政府應急部門需要對醫療物資儲備信息、醫院病例監測信息、疫苗研制信息及事件傳播后造成的社會現象等衍生數據信息進行全方位、聯動性的實時監控與快速搜集，即做好事中階段實時情報和衍生情報的搜集分析。同時，大數據時代下公共衛生突發事件呈現結構聯動性特征，各種應急信息雜亂無章，政府需實時監控網絡信息，加強網絡輿情管理，防范網絡輿情突發事件，促進網絡信息安全工作[3]，為突發公共衛生事件防控提供安全服務。

2.3 突發公共衛生事件的事后管理階段

事后管理階段是指突發公共衛生事件的發展已得到較好控制，人們逐漸回歸正常生活，一切趨向于平靜。此階段，大量情報信息被逐漸揭示，情報需求呈現出不斷衰弱的態勢，但這并不意味著無情報需求。突發公共衛生事件本身具有特殊的余波效用，可能會出現二次感染并傳染的危機，在此狀態下，政府更應加強防控工作，完善疾病傳染科普教育，安撫公眾情緒，避免社會安全和后輿情衍生事件的發生。另外，做好突發公共衛生事件經驗情報的收集，將突發公共衛生事件的傳播途徑、病理規律、應急措施及社會治理策略等方面的數據信息進行多維度刻畫[10]，并進行數據化、實時化、平臺化管理，編入突發公共衛生事件案例知識庫，為今后類似公共衛生突發事件的防控工作提供有效的情報數據支撐。

3 突發公共衛生事件應急管理情報介入的必要性

情報是政府開展公共衛生事件應急管理工作的有力支撐，通過對事前、事中和事后3個階段應急情報的管理，能夠實現突發公共衛生事件的智能管控。應急情報的準確性、及時性、高效性對于政府的快速響應和應急決策都十分重要，應急情報的收集、處理和共享對突發公共衛生事件的影響力超過了50%。事前階段，情報的介入可及時捕捉公共衛生事件暴發前的各種危險信號，動態監測公眾健康狀況及生態環境的變化，搜集、整合與評估公共衛生風險的各類數據信息，研判突發公共衛生事件可能暴發的概率、分布及動態趨勢，為政府事中應急響應做好充足準備。事中階段，情報的介入通過對公共衛生事件發展過程中的公眾健康數據、網絡輿情數據及地理空間數據等進行實時分析，設立預定閾值指標，若出現異常情況，能夠在第一時間進行監控和警備，做到實時動態監測，推動精準決策，提升政府應急處置能力。事后階段，情報分析結合歷史數據和動態數據可在公眾健康信息科普、社會安定治理等方面發揮強大的支撐作用。基于情報的應急管理能夠對公共衛生事件的突發狀況、發展形勢、應急條件及組織等提供基于科學的判斷和評估?？梢哉f，情報為突發公共衛生事件的應急響應分析提供了基本保障，為政府應急管理活動的開展提供了重要依據。

4 突發公共衛生事件政府應急管理中“情報失靈”現象

4.1 應急情報態勢感知能力有待加強

在數據驅動環境下，政府在突發公共衛生事件應急管理中的情報態勢感知能力較弱，缺乏“大情報觀”的整體服務意識。傳統應急管理的應用邏輯主要依靠政府體制驅動，數據驅動或者說情報信息驅動很難成為核心或并不占據主體地位[11]。一是，突發公共衛生事件應急管理的情報資源儲備不足，且情報資源多泛化，不能發揮其本身的質量和價值，而突發事件應急響應的執行往往最先依靠案例庫、知識庫等已經成型的有效情報資源，但目前來看，政府情報資源儲量明顯不足，難以支撐高效應急響應。二是，情報介入突發公共衛生事件的事前預警能力差強人意，比如新冠肺炎疫情中“第一吹哨人”的疫情防護提醒，就已經預示了疫情的發生，但受多方因素的干擾，醫療衛生領域的預警感知并沒有受到重視，應急決策主體未做出正確預判，致使重要應急決策“姍姍來遲”。

4.2 面向決策需求的“數據-信息-知識”情報融合模式應用不足

突發公共衛生事件的情報收集、分析和評估過程中會形成“數據-信息-知識”的情報融合模式[12]，利用這種情報融合模式，可避免情報數據煩瑣、內容特征復雜、服務目標多維等特征，滿足政府在應急管理中不同階段的情報需求。具體來說，面向應急決策需求的情報融合模式應用不足主要表現在以下3個方面。

(1)從“數據”上來看，突發公共衛生事件在暴發前期及初期會產生大量多源異構數據信息，政府面對雜亂無章的數據信息應接不暇，數據預處理不足，導致采集的數據信息不能有效支撐應急決策，造成情報資源的浪費。

(2)從“信息”上來看，前期海量危機數據雖已經過清洗聚合處理，但在事件演化過程中會不斷涌入大量井噴式信息，政府無法利用數學方法和Web信息抽取等技術對信息進行有效解讀，造成了信息超載、信息內容沖突和不確定的局面。

(3)從“知識”上來看，政府在做應急決策時大多忽略已構建的突發事件案例庫、知識庫等，不能有效利用突發公共衛生事件的征兆性知識、應急決策知識、災后恢復重建知識等，且忽視了情報資源的實時更新維護，不利于之后同類異源頻發危機的預警。

總的來說，在突發公共衛生事件的情報融合過程中，政府往往只關注“量”的積累，而忽視了“質”的提升，導致輸出的情報產品質量堪憂，不能有效契合事件情境的發展。

4.3 協同力度不夠阻礙情報溝通共享

重大突發公共衛生事件的發生，往往涉及眾多復雜多維度要素，數據信息源各式各樣，情報信息獲取不全面、不對稱現象時有發生，需依賴于以解決突發公共衛生事件為目標的應急管理情報協同體系，實現大情報觀支持的科學決策。但受資源管理規則及部門利益等眾多因素的影響，“部門化”“私有化”的負面現象比比皆是，以目標為中心的應急管理情報協同和合作力度仍舊不夠，不利于情報的溝通共享。此外，我國應急管理體系仍以體制驅動為主，應急處置和情報信息溝通縱強橫弱，各級各類應急機構和部門的情報資源體系條塊分割，形成了情報資源孤島，實際情報資源供給不能滿足情報信息需求[5]，嚴重滯后了情報資源合作共享、轉化的效率。

5 情報介入視角下突發公共衛生事件政府應急管理的提升路徑

5.1 加強情報監測與情報預警

政府應急決策部門必須加強情報預測預警能力，做到突發公共衛生事件的分級預警，利用智能感知技術及人工監測與互聯網實時監控相結合的方式，加強對情報信息的全面監測，并實時跟蹤監測到的危機信息進行數據清洗聚類，提升可利用情報的精準度。定期組織醫療衛生領域的專業情報分析人員開展公共衛生突發事件的預警研判，重點關注每年流感多發季節，甄別疾病發生的種種跡象，做到公共衛生事件的早發現、早識別、早預警。此外，建立突發公共衛生事件應急情報管理的典型案例庫，做到情報資源的循環利用，注重對典型案例庫的及時更新和維護，積累對類似突發事件預防與處置的最新經驗，剔除過時無效的手段方法，發揮典型案例庫的最大價值。

5.2 大數據技術促進情報融合應用

有學者研究發現，大數據分析與情報分析有著天然的聯系，即都看重對數據的定量分析且關注多源數據的融合[13]。大數據分析利用其數據采集與預處理、數據挖掘與分析、數據分布式存儲及可視化等技術提升了突發公共衛生事件政府應急情報管理工作的效率。首先，運用Web爬蟲技術、API數據采集技術來收集海量的衛生情報信息，并通過信息初步過濾、內容提取及異構信息整合技術對應急響應情報信息進行預處理，減少原始數據信息的異構性，實現異構數據的互通易用；接著，利用數據網絡挖掘、特異群組挖掘、信息耦合及信息可視化呈現消除情報信息冗余、不確定性，擴大信息的關聯范圍，增強信息的可靠性；最后，對整個事件過程中的情報信息數據進行分類編碼，進行分布式存儲，形成突發公共衛生事件的知識庫、案例庫，并隨時更新維護，提高可利用性，實現公共衛生危機知識的通用性。

5.3 注重情報協同與共享

突發事件應急管理中，情報有著不可替代的交流作用，政府應急部門應重視多元化應急情報匯聚動員，培育全城“情報員”體系，支持應急情報的協同開發與綜合利用。首先，嘗試構建一個聯合性的智慧應急情報資源平臺，促進情報資源集成共享。在突發公共衛生事件演化發展的不同階段，政府、社會公眾及社會組織等第三方部門可將知情的情報信息共享在情報服務平臺上，保障情報的有效運轉流通，支持智慧應急情報服務的開展。其次，優化扁平化、柔性化的應急管理情報體系，精簡相關部門職能、裁撤冗余部門，實現組織機構的扁平化，是提升突發公共衛生事件處置速度最有效的途徑，真正形成應急協同體，促進情報溝通共享。

6 結語

突發公共衛生事件應急管理是一項復雜且動態的系統工程，而情報的介入為政府應急管理創造了新的條件和路徑，提高了政府應急管理的整體效率。情報是突發公共衛生事件政府應急管理科學化的重要保障，全面支撐著突發公共衛生事件的事前感知、事中應對和事后管理，是促使政府應急決策與應急管理活動目標趨向一致的關鍵要素。