突發公共衛生事件下我國城市社區治理的探索與啟示
——基于“結構—過程”的分析框架

馬 瑞

〔中共陜西省委黨校(陜西行政學院)，中國特色社會主義理論研究中心，西安 710068〕

一、引言

2020年7月，習近平總書記在吉林考察時指出：“一個國家治理體系和治理能力的現代化水平很大程度上體現在基層。基礎不牢，地動山搖?！被鶎又卫硎巧鐣卫淼幕?，而城市的基層治理就是社區治理。自2020年初新冠肺炎疫情暴發以來，全國有400萬名社區工作者投入抗疫一線，為防止疫情在社區擴散，發揮了舉足輕重的作用。2020年2月習近平總書記強調：“社區是疫情聯防聯控的第一線，也是外防輸入、內防擴散最有效的防線。全國都要充分發揮社區在疫情防控中的阻擊作用，使所有社區成為疫情防控的堅強堡壘。”因此，本研究致力于描述在新冠肺炎疫情防控期間，城市社區是如何維持城市基層的運轉秩序的，黨委和各級政府、社區組織、社會組織以及社區居民是如何共同構筑起疫情防控的堅強堡壘的。對上述問題的分析有助于厘清社區治理各主體間的權責關系，為進一步優化社區治理，構建社區治理共同體提供有益參考。

二、概念闡釋與分析框架

現代社區的產生和理論研究最早都來自西方社會。德國社會學家滕尼斯在《共同體與社會》中，把“社區”解釋為一種以熟悉、信任、相互依賴為特征的社會共同體組織。1933年，費孝通將英文的“community”翻譯為“社區”，并且認為社區就是在一定區域內，人們共同生活的大集體 ，這一定義對后續研究者影響深遠。雖然有關社區的概念尚未有統一界定，但總體來看，我國學者對社區的認知都有幾個共同的要素，即固定的空間區域范圍、一定數量的人口及群體內的相互交往和相同的文化 。城市社區研究最早由美國芝加哥學派開始，認為社區是城市居民進行人際交往的平臺 。城市社區與農村社區相比具有人口密度高、流動性強、異質性強及社區結構復雜等特點。

中國的社區治理研究源于改革開放的社會變遷，20世紀90年代以后城鄉社會結構發生了深刻變化，“單位制”消解之后，社區逐漸成為中國基層社會治理的主要場域，社區治理從概念走向實踐領域。學術界普遍認可“社區治理是指政府或民間的公共組織依照某種規則(法律規則或者村規民約)，運用公共權威對社區事務實施管理，為社區成員提供服務，以維護或者增進社區公共利益” 。社區治理可以彌補政府與市場失靈，為居民提供物質公共產品和培育社會資本，促進社會和諧發展 。

目前，國內社區治理的研究主要有三種范式。第一種是“國家—社會”范式，將社區作為社會的窗口，核心是通過社區去觀察國家與社會的關系。第二種是“文化—認同”范式，將社區作為主體，從內部入手，建立社區內的聯絡，把文化、歸屬感等作為社區治理的關鍵因素。第三種是“結構—過程”范式，認為應通過描述事件發生的過程，解釋宏觀結構，認識社區治理。治理結構通常是各治理主體間靜態的權力關系，治理過程則是行動主體在行動過程中的權力配備、資源配置及權力行使等方面的動態的互動關系，“結構—過程”范式強調將靜態的制度和動態的過程相結合，能夠更為全面地展示社區治理。研究采用“結構—過程”范式，圍繞城市社區在抗疫期間是如何進行社區治理這一中心問題展開。按時間順序梳理突發公共事件下的城市社區治理的各主體的權力關系，且對這期間社區治理的主體、治理方式和治理效果進行分析，進而把脈城市社區在面對突發公共事件時實現善治的路徑。

三、新冠肺炎的流行過程分析

基于突發公共事件的發展歷程，文章借鑒孫延華、李爾彬對突發公共衛生事件的階段劃分，將新冠肺炎的流行過程劃分為潛伏期、擴散期、高峰期及衰退期四個階段 。突發性在潛伏期和衰退期的表現不明顯，研究主要分析突發公共衛生事件在擴散期和高峰期的社區治理。

(一)潛伏期——尚不明確

潛伏期通常指突發公共衛生事件在部分區域出現了一些前兆，但尚未真正爆發。如2020年初武漢疫情的潛伏期基本可以確定為2020年1月20日之前；2021年底西安疫情的潛伏期是2021年12月15日西安確診本土病例4例之前。該階段社區是按照正常秩序運作的。

(二)擴散期——局部防控

擴散期指病毒逐漸開始蔓延的時期。如武漢疫情的擴散期是從2020年1月20日鐘南山表示新冠病毒“人傳人”為始，以2月5日之后，武漢新增確診和新增疑似病例都呈現下降趨勢，疫情基本得到控制為終。2021年西安疫情的擴散期是指從2021年12月15日至12月23日，全市小區實行封閉式管理。

1. 治理主體：黨中央統領全局。2020年初我國第一次面對新冠疫情，卻能在三個月左右取得顯著成效，這得益于我國獨特的制度優勢——中國共產黨領導的中國特色社會主義制度。

一是黨的最高領導人多次部署抗擊病毒的工作。習近平總書記累計召開14次中央政治局常委會及其他會議部署防疫相關工作(詳見表1)。會議內容上至全國范圍的工作部署，下至社區、醫院等小的工作區域。

二是國家通過頂層設計指揮基層社區的疫情防控工作。疫情發生以來，黨中央、國務院及相關部委密集出臺政策，明確社區在疫情防控中的作用和地位，同時對社區疫情防控的具體工作做出具體部署(詳見表2)，基層社區根據上級的政策嚴格落實。

2. 治理方式：以嚴格管控為主。這一時期黨和各級政府全面統領社區治理的各個方面，其他的社會組織和居民被動配合完成各項工作任務。該階段黨和政府動員全社會力量實施最嚴格的防控和最大限度的救治，各地街道辦根據上級機關的指示，開展各項社區人員摸排工作、管理居家隔離工作等。主要任務是阻斷社區傳染，治理方式以嚴格管控為主，治理成效顯著，病毒在較短時間內得到了有效控制。

表1 部分習近平總書記有關疫情防控工作的部署(截至2022年6月)

表2 部分社區疫情防控相關政策(截至2020年3月9日)

(三)高峰期——全面防控與復工復產

高峰期指突發公共衛生事件的影響范圍達到最大，隨之出現拐點的時期。這一階段全面防控是重點，主要任務是更為精細化的防控工作和有序復工復產。與2020年初武漢疫情相似，全國多數大城市對所有小區實施封閉管理，2月10習近平總書記在北京調研后，發表有關疫情防控的重要講話。各地陸續推進公共場所掃碼入場管理辦法。2月15日，國家市場監督管理總局推出支持復工復產十條措施。2月20日，國務院發布免、減、緩三項舉措，幫助企業渡過難關。

1. 治理主體：多方參與治理。這一階段的治理主體是自上而下的黨政體系與自下而上的自治體系相結合，各類社會組織和居民積極參與疫情防控和復工復產。黨和各級政府繼續主導防疫工作，其他社會組織積極參與到疫情防控中，各類互聯網企業和實體企業成為抗疫的重要力量，社會組織和居民的也為社區抗疫工作積極貢獻力量。

2. 治理方式：從管控轉向服務。這一階段的工作難點是將科學防控和有序復工復產相結合。社區既要升級居家隔離的嚴格程度，又要為居民提供日常服務。根據對西安市紅磚南路社區該階段主要工作的梳理(見表3)認為，管控和服務是這一階段的主要治理方式。

表3 西安市紅磚南路社區疫情防控工作梳理

(四)衰退期——逐步恢復正常秩序

衰退期指突發公共衛生事件逐漸得到有效控制，社會秩序趨于穩定的時期。該階段工作重點是幫助企業有序復工復產，嚴防境外輸入病例。社區治理逐漸恢復到常規狀態。

四、突發公共衛生事件下的城市社區治理

(一)我國自上而下的權威體制是社區治理的主導力量

權威體制的核心是中央政府(廣義上)自上而下對國土的統轄權，中央政府自上而下推行其政策指令意圖、在資源和人事安排上統轄各地的權力。在突發公共事件下，全國實施統一的政策指令，中央政府全面主導新冠疫情下的社會各項事務，社區疫情防控的工作任務均是自上而下的下達，且上級權威機關是檢驗社區防疫工作是否合格主要機構。因此，權威體制是我國突發公共事件下社區治理的主導力量，無數歷史實踐已經證明，在我國權威體制是最為有效的治理體系。

(二)基層行政組織是資源配置和權力行使的核心

街道辦是基層政府的派出機關，擁有對整個轄區的管理權，又具有與基層社會和居民密切聯系的屬性，可以說，在社區疫情防控中具有天然的優勢。從制度安排來看，街道辦履行政府職能，承接自上而下的行政命令與任務，是本區域疫情防控的總協調者和負責人，也決定著社區是否能獲得足夠的資源應對疫情。從權力行使過程來看，街道辦通過行政命令和事項檢查等方式，成為防疫過程中社區治理的操盤手。由此可見，街道辦是社區治理的資源配置和權力行使的核心，是社區防疫的動力來源。

(三)社區組織是社區治理的主要力量

2000年左右，我國基本確立了社區治理的組織結構，多數城市形成了“市—區—街道辦—社區”的組織結構，社區組織主要是指社區共產黨員支部委員會和社區居委會，即社區兩委。社區支部是黨在城市社區建立的基層組織，社區居民委員會是居民自我管理、自我服務的基層群眾性自治組織，這兩個組織是新冠疫情防控中社區治理的主體。

1. 網格化管理是社區治理的主要抓手。網格化管理由于既能滿足減少人與人接觸的疫情防控需要，又能及時收集居民信息，而被認為是最有效的切斷病毒傳播鏈、保持社區秩序以及收集居民信息的管理方式。網格化管理通過統一的網絡平臺接入，打破信息孤島，實現網格間的互聯互通和數據共享。新冠疫情期間，各地實際上形成了一種依托于街道—居委會，吸收部分黨政機關下沉社區的工作人員與社區組織自身的工作人員組成的“網格”，網格的核心在社區，落實網格化管理主要依賴社區工作人員，社區兩委是網格化管理的實體。

2. 重管理輕服務是社區治理的普遍誤區。社區既具有國家機關對社會的管理職能，又是居民的自治性組織，在新冠肺炎疫情防控中社區對居民的管理意識強于服務意識。在防疫初期，部分社區的工作是以完成上級工作任務和要求為導向，而非以滿足居民的需求為導向的。如曾出現為應付上級檢查，臨時指派工作人員“假扮”志愿者為居民送蔬菜的事件等。

3. 有責無權是社區治理的現實困境。在突發公共事件中，社區自身可動員的資源非常有限，遠無法匹配社區應有的責任。在基層，社區居委會與小區物業管理公司是合作關系，無上下級隸屬關系；而實踐中，基層社區的很多防疫事項都需要依靠物業公司的支持和配合完成，由于社區自身缺乏資源分配的能力，也無指派物業公司工作的權力，部分物業不配合的小區，疫情管理就相對松散，但社區卻承擔著防疫工作是否有成效的主要責任。這種有責無權的現狀是多數社區在新冠疫情防控中難以回避的困境。

(四)其他社會主體從被動回應到積極參與

長期以來，我國社區治理呈現出“國家在場，社會不在場”的局面。在新冠肺炎疫情防控期間，社會缺位的狀況更為明顯。疫情初期，企業和社會公益組織缺席疫情防控工作，也鮮有居民參與防疫，甚至有居民故意隱瞞相關癥狀和行動軌跡。但在疫情的中后期，企業、社會公益組織和居民逐漸參與到防疫工作中，成為社區防疫的重要力量。以互聯網企業為例，不僅為政府管理提供了基礎性的技術支持，還為居民日常生活提供了多種創新形式的服務，如“丁香醫生”的線上問診、心理咨詢服務，“騰訊會議”“釘釘”等在線教學平臺以及美團、京東等平臺的蔬菜果品、生活物資寄遞服務等等。這提高了政府管理效率，也使得城市和居民生活得以正常運轉，是社區居民服務的主要供給方。

社會組織是防疫中后期社區防疫的重要力量。參與社區防疫的社會組織類型主要包括：志愿者組織、社工機構、行業協會及基金會。類型各異的社會組織發揮了不同的作用。志愿者組織是社區防疫力量的有益補充，極大地緩解了社區防疫人手緊缺的壓力；社工機構和行業協會為社區防疫提供了專業支持，在心理咨詢、醫療咨詢、孤寡老人、兒童、殘疾人等困難群體的生活支持方面都發揮了重要作用。有些社會組織還搭建了以微信群為主要形式的協作平臺，打通信息通道；基金會籌集資金與緊缺物資供社區防疫使用。

普通居民積極參與防疫工作是社區防疫取得成功的基礎。多數居民在疫情中后期配合社區防疫要求，主動上報個人情況，極大減輕了社區防疫工作壓力。還有居民加入志愿者隊伍為社區居民提供服務，更有居民憑借自身的社會資源和專業特長在社區防疫工作中發揮更大的作用。

通過對新冠肺炎疫情防控下的城市社區治理現狀的梳理發現，城市社區基本形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的治理格局，是我國社區防疫取得成功的決定性因素。但也要看到，現有“一核多元”的治理格局仍有不完善之處，離形成社區治理共同體尚有較大差距。

五、構建“強國家—強社會”的社區治理格局

在國家和社會的關系模式中，國家治理能力和社會發育程度通常是衡量國家與社會關系的兩個主要維度，這兩個維度按照二分法，可構成四種關系模式(見圖1)。

目前我國“強國家—弱社會”的特征非常明顯。黨委和各級政府主導了整個經濟社會生活，此次能快速有效地遏制住新冠病毒，也顯示出我國強國家主導下的體制優勢。但也要看到，“強國家—弱社會”格局下，黨委和政府包攬全局，社會長期成長緩慢，因而不利用于社區治理共同體的形成。黨的十九屆四中全會指出我國要著力構建“黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐”的治理體系。由此可見，“強國家—強社會”的模式是未來的發展方向，而這種模式的關鍵是要平衡好權威體制和社會自主性間的關系，需要各主體分工協作，形成共建共治共享的社會治理格局。

圖1 國家與社會構成的四種模式

(一)加強黨在社區治理中的領導地位

中國共產黨是中國特色社會主義事業的領導核心，因此也是社區治理當之無愧的領導核心。黨的領導是社區治理的前置條件和核心要件，也是社區治理結構的核心主體?；鶎狱h組織要在社區治理中發揮總攬全局、協調各方的領導作用。首先，要加強黨在社區治理中的思想引領作用，即要確保社區治理方向的正確性和先進性。在我國，社區治理的根本目的就是要滿足人民對美好生活的向往，人民的利益至上，讓人民在社區生活中擁有獲得感幸福感安全感。其次，要積極創新基層黨組織在社區治理中的治理方式，探索具有當地特色的黨組織引領社區治理的方式和機制。如西安市推出的“紅色會客廳”就是創新基層黨建引領的新方式?！凹t色會客廳”是與社區內的商業體合作，將黨的“三會一課”、黨員學習培訓等黨組織活動嵌入城市人流密集的商業體中，拉近基層黨組織與社區居民的距離，構建了開放、融合的黨建模式。最后，要充分發揮黨員模范帶頭作用，建立黨員先鋒崗，鼓勵黨員服務社區。西安市雁塔區紅磚南路社區整合社區內的退休黨員，發動退休黨員參與社區服務，黨員以身作則，潛移默化地影響社區其他居民對黨的認同和支持。

(二)加快基層政府在社區治理中的職能轉變

基層政府在社區治理中的主要職能是社會治理和公共服務，要加快基層政府的職能轉變，建立服務型政府。首先，要突破現有“條塊分割”的基層行政體系，實行扁平化和網格化管理，健全垂直管理機構與基層政府的協作機制，如北京市實施的“街道吹哨，部門報到”機制可以加強基層政府和垂直職能部門的合作，機制的突破和創新是為社區居民提供服務，解決社區居民困難的重要保障。其次，基層政府要通過搭建平臺，整合基層資源，實現服務職能。社區治理需要調動大量“人、財、物”資源，僅憑政府力量難以達成治理目標，因而需要將不該管和管不好的事務交給社會，而政府購買公共服務便是現階段政府搭建合作平臺的主要形式。如西安市蓮湖區青年路街道在推進居民強制垃圾分類工作時，就通過購買陜西省綠色原點環保宣教中心的服務，為居民普及垃圾分類的知識和做法，促進居民垃圾分類。

(三)提升社區組織在社區治理中的治理能力

目前我國的社區組織既包括基層的黨組織也包括居民自治組織，既聯系著“家庭”，又關聯著國家政權體系，是社區治理的主力軍。首先，社區組織要與基層政府厘清權責，加強配合?；鶎庸ぷ饕嫦蚓用?，粗略統計有多達200多項的具體工作，涵蓋居民生活的方方面面，亟需建立社區組織之間、社區組織與基層政府之間的權責清單，權責清晰，各主體才能有序合作，基層社會才能良性運行。其次，要選配政治素質好、工作能力強的人才加入社區組織。由于社區情況各異，工作繁雜，而社區工作有靈活性高、協調性強的特點，因此，社區工作者的個人能力很大程度上能決定社區的治理效果。最后，社區組織還要善用技術提升治理效率。十九屆四中全會將“科技支撐”納入到社會治理體系中，也就是利用大數據、人工智能等技術再造社區業務流程、暢通信息渠道、降低居民參與成本，從而提升社區治理的智慧化水平，提高社區組織的治理能力。

(四)深化其他社會主體在社區治理中的參與程度

企業是社區治理的重要力量，參與社區治理的企業主要有兩類。一類是居民通過購買服務的方式引入社區治理的企業，如物業服務公司。基層政府和社區組織要在引入前建立明確清晰的規范體系，包括準入門檻、服務標準等，在引入后還要建立公正有效的監督體系，確保企業服務的質量，以提升治理效率和治理的專業化程度。2019年1月，陜西省新修訂了《陜西省物業管理條例》，進一步規范了物管服務公司的服務。另一類企業是“駐地單位”，即企業的所在地在社區轄區內，這類企業通常具有較豐富的“人、財、物”資源，社區組織要積極與駐地單位建立聯動機制，充分挖掘和盤活駐地單位的資源，以期為社區建設提供有力支持。

社會組織是社區治理的有機組成部分，但總體來看，目前我國社會組織比較弱小，且發展不均衡，要激發社會組織參與社區治理的活力，不僅要通過委托、購買、授權等將社會組織納入社區治理共同體中，還要重點培養和扶持能夠深度參與社區治理的社會組織。如西安市成立了專門的社會組織培育中心，支持和培養社會組織，有效推動社會組織成長，使其成為社區治理的重要力量。

要促進居民個人參與社區治理，一是要培養居民的公共意識，加大宣傳，促使居民摒棄“搭便車”的思想觀念。二是要建立和完善居民的參與渠道和參與機制，既要鼓勵居民參與社區重大事務的決策，又要激勵居民以微治理、微項目形式為社區其他居民提供服務，參與社區治理。

社區治理是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容，而構建社區治理共同體也是時代發展的必然要求。當前我國初步形成了“一核多元”的社區治理格局，但仍然需要繼續推進社區治理相關制度的建立和完善，強化制度的執行力度，提升各主體的治理能力，只有這樣才能構建起規范有序高效的社區治理共同體。