堅持和加強黨的全面領導的實踐認識及展望
——基于H市大樣本實證調研的分析

李 翔

黨的領導問題一直是馬克思主義政黨學說的重要命題。在新的歷史時期，以習近平同志為核心的黨中央將“堅持黨對一切工作的領導”作為新時代堅持和發展中國特色社會主義的基本方略，同時首次明確提出“堅持和加強黨的全面領導”，并將其擺在新時代黨的建設總要求的首要位置，確定為新時代加強黨的建設的根本原則。[1]新修改的《中國共產黨章程》在總綱部分旗幟鮮明地寫入“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的”，新通過的《中華人民共和國憲法修正案》也將“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”重要論斷寫進憲法。這無疑是對中國共產黨領導中國革命、建設和改革長期實踐成功經驗的深刻總結，具有極其豐富的內涵。

在中國政治語境下，黨的領導專指中國共產黨對中國人民在國家政治經濟社會文化等事務方面的領導。然而，黨的領導并不簡單地是一種既定的“地位”，其一方面是黨對人民群眾加以引導和組織的帶領性活動，另一方面是黨同人民群眾之間形成的某種特定關系，黨的領導正是基于這種活動和關系之上所獲得的地位狀態。[2]也就是說，黨的領導概念的核心內容是黨為了人民利益而率領人民奮斗、體現在全心全意為人民服務之中。為此，有學者將黨的領導的邏輯起點概括為“人民中心論”，即“黨和國家力量來源于人民的‘人民生成論’，黨和國家事業依靠人民的‘人民主體論’，以及黨和國家為了人民的‘服務人民論’”。[3]既然如此，人民如何看待和認識黨的領導尤其是從“黨的領導”到“黨的全面領導”的轉變，是堅持和加強黨的全面領導的邏輯起點和根本所在。基于此，本研究從“人民中心論”出發，希望通過大樣本問卷調查了解社會各界對“堅持和加強黨的全面領導”這一重要論斷的認識和看法，以深刻領會、準確把握黨的領導的豐富內涵和實踐狀況。

一、數據來源和樣本分布

為廣泛了解社會各界對黨的十八大以來“堅持和加強黨的全面領導”有關問題的認識，我們借助與H市黨政部門的合作研究，在全市層面展開了一次大樣本問卷調查。H市作為改革開放的前沿城市，經濟比較發達、思想較為開放，以此為調查對象具有典型性和代表性。此次調查研究采用概率抽樣方法，以全市所有居民為調查總體、居民個體為抽樣單位，抽樣設計上采用分層抽樣，即“在抽樣之前將總體分為同質性的不同群（或層）”，[4]這樣可以得到更大程度的代表性同時減少抽樣誤差。課題組共發放調查問卷3950份，回收問卷3908份，回收率為98.9%，其中有效問卷3858份，有效率為97.7%。樣本涵蓋不同政治面貌、不同年齡、不同文化程度、不同職業、不同月收入的人群，具體構成情況如下：調查樣本的政治面貌分布，中共黨員為主要政治身份；年齡分布，40歲以下青年為主要年齡段人群；職業分布：企業、社會組織職工和市、區機關事業單位干部以及街道、社區基層干部為主要職業群體。月收入分布：3000元-2萬元為主要月收入段。（見表1）

二、對黨的全面領導概念的認識

社會各界對“黨的全面領導”的理解多樣，從不同問題角度可以窺見全貌。根據調查數據可知，絕大部分人認為黨的全面領導并不意味著黨管一切。然而，在黨的全面領導與黨的執政、黨的建設關系問題上卻存在不同的認識，有12.67%的受訪者認為“黨的全面領導和黨的執政是一回事”，17.98%的受訪者認為“黨的全面領導和黨的建設實質上是一樣的”。此外，雖然“黨的全面領導”是黨的十九大重要的表述變化，但是依然有6.21%的受訪者認為“黨的全面領導和黨的領導沒有什么區別”。

調查數據顯示，從政治面貌來看，受訪者中中共黨員對黨的全面領導有關說法的不認可度最高，平均比例逾90%；其次是共青團員和民主黨派，平均比例逾85%；最低的是無黨派和群眾，平均比例逾75%。從年齡來看，60歲以下年齡段的受訪者對黨的全面領導有關說法的不認可度趨同，比例均逾85%；60歲以上年齡段的受訪者不認可度最低，比其他年齡段的受訪者平均下降10%。從文化程度來看，學歷層次因素對認識程度影響顯著，文化程度的高低與了解程度呈正相關趨勢，學歷越高對黨的全面領導有關說法的不認可度越高。從職業來看，市、區機關事業單位干部對黨的全面領導有關說法的不認可度最高，平均比例逾90%；不認可度最低的是社區居民（含離退休、 待業、失業人員等），比市、區機關事業單位干部低10%。從月收入來看，對黨的全面領導有關說法的不認可度呈中間高兩頭低的趨勢，不認可度最高的是1-2萬元月收入的受訪者，比例逾90%；最低是的3000元以下和10萬元以上月收入的受訪者，比1-2萬元月收入的受訪者低90%。

可以看出，對于黨的全面領導有關說法的理解，受訪者中中共黨員高于其他群體，60歲以下受訪者認識趨同，文化程度與不認可度呈正相關，機關事業單位干部不認可度高于其他職業，月收入與不認可度呈正態分布。換言之，在黨的全面領導的認識問題上，中共黨員和事關事業單位干部比其他職業群體要準確，不同年齡段以60歲為界認識有所差異，文化程度高低對認識程度具有顯著影響，中間收入階層比高低收入群體的認識更為理性。

三、對黨的全面領導中“全面”的認識

對“全面”二字的理解，是認識“堅持和加強黨的全面領導”問題的關鍵。根據調查數據可知，堅持和加強黨的全面領導體現為領域、內容、機制、方式等層面的全面性，即領域上的“全覆蓋”、內容上的“全方位”、機制上的“全過程”、方式上的“全貫穿”。其中，30.55%的受訪者認為“全面”主要指內容上的“全方位”，25.62%的受訪者認為“全面”主要指機制上的“全過程”，22.36%的受訪者認為“全面”主要指方式上的“全貫穿”，21.47%的受訪者認為“全面”主要指領域上的“全覆蓋”。（見表2）

表2 對黨的全面領導中“全面”的理解

調查數據顯示，從政治面貌來看，受訪者對“全面”主要涵蓋范圍的認知一致，最高的是“全方位”，其次是“全過程”；認可度最低的是“全覆蓋”。從年齡來看，受訪者對于“全面”主要涵蓋范圍的認知相同，最高的是“全方位”，其次是“全過程”；認可度最低的有所不同，40歲以下年齡段受訪者認為是“全覆蓋”，41歲以上年齡段受訪者認為是“全貫穿”。從文化程度來看，受訪者對于“全面”主要涵蓋范圍的認知一樣，最高的是“全方位”，其次是“全過程”；認可度較低的有所分別，“初中及以下”和“碩士及以上”學歷受訪者認為是“全貫穿”，“高中（含中專）”“大專”和“本科”學歷的受訪者認為是“全覆蓋”。從職業來看，受訪者對于“全面”主要涵蓋范圍的認知一樣，最高的是“全方位”，其次是“全過程”；認可度較低的有所差異，“市、區機關事業單位干部”受訪者認為是“全貫穿”，“高中（含中專）”、其他群體受訪者認為是“全覆蓋”。從月收入來看，受訪者對于“全面”主要涵蓋范圍的認知相似，最高的是“全方位”；認可度較低的有所區別，“3000元以下”和“3000元-1萬元”月收入的受訪者認為是“全覆蓋”，“1-2萬元”和“2-10萬元”月收入的受訪者認為是“全貫穿”，“10萬元以上”月收入的受訪者認為是“全過程”。

可以看出，對于黨的全面領導中“全面”的理解，受訪者對主要涵蓋范圍的認識比較一致，認可最高的是“全方位”，其次是“全過程”，而對于“全貫穿”和“全覆蓋”的認識則有所不同。換言之，在黨的全面領導中“全面”的認識問題上，不同受訪者從靜態的內容層面和動態的機制層面基本形成統一認識，認為在內容上要將黨的領導全方位地展現，在機制上要把黨的領導貫通于工作全過程，此外，對“全貫穿”和“全覆蓋”的認識雖然存在一定差異，但也可認為是“全面”的重要范疇。

四、堅持和加強黨的全面領導存在的薄弱領域

認清堅持和加強黨的全面領導存在的薄弱領域，是實現黨的全面領導的切入點。根據調查數據可知，黨的全面領導總體上涵蓋的領域齊全、起到的作用突出、發揮的效力明顯，基本做到了全方位、全過程、全貫穿、全覆蓋。但是，當前黨的全面領導依然存在一些薄弱領域，受訪者認為最突出的是“物業公司”，占比13.90%；其次是“基層治理”，占比10.59%。相反，受訪者認為“黨政機關”“科研院所”“高校”等是黨的全面領導較為完善的領域，占比不到4%。

調查數據顯示，從政治面貌來看，受訪者對黨的全面領導薄弱環節的認識基本一致，都認為突出領域是“物業公司”，其次是“基層治理”“兩新組織”“業委會”等；民主黨派的認識則有所差異，認為薄弱領域是“社區”“國有企業”“醫院”和“業委會”。從年齡來看，40歲以下年齡段的受訪者認為全面領導存在的薄弱領域集中在“物業公司”“基層治理”和“兩新組織”；41歲以上年齡段的受訪者認為全面領導存在的薄弱領域集中在“物業公司”“業委會”“基層治理”。從文化程度來看，本科及以上學歷受訪者的看法雖然略有不同，但都認為薄弱領域有“物業公司”“基層治理”和“兩新組織”。從職業來看，各群體受訪者都認為“物業公司”是黨的全面領導存在的薄弱領域；除此之外，不同職業群體認為的薄弱領域還有“業委會”“兩新組織”和“基層治理”。從月收入來看，與職業群體看法相同，也都認為“物業公司”是薄弱領域；此外，“3000元以上”“2-10萬元”和“10萬元以上”月收入的受訪者認為還有“基層治理”，“3000元-1萬元”月收入的受訪者認為還有“兩新組織”，“1-2萬元”月收入的受訪者認為還有“業委會”。

可以看出，對于當前堅持和加強黨的全面領導存在的薄弱領域，受訪者的看法大致相同，有23個群體認為最突出的是“物業公司”、16個群體認為是“基層治理”，此外還有“兩新組織”和“業委會”。其中，物業公司作為基于房產所形成的服務組織，是居民日常生活最直接的服務提供者，卻是黨的領導最為薄弱的領域。在基層社會治理中，加強對物業公司、業委會和兩新組織等領域的黨建工作，提高黨組織覆蓋率、提升黨建工作水平，將是基層黨建的工作重點。

五、堅持和加強黨的全面領導存在的突出問題

明確堅持和加強黨的全面領導存在的突出問題，是實現黨的全面領導的突破口。根據調查數據可知，在全面從嚴治黨的戰略布局下，黨的建設存在的矛盾問題和短板弱項等各方面總體上得到提升。受訪者認為，當前堅持和加強黨的全面領導存在的最突出問題表現在“少數基層黨組織領導地位弱化、虛化、邊緣化”，占比19.58%；其次是“在一些領域缺乏法律支撐”，占比17.82%。除此之外，一些領域缺乏制度性安排和體制機制不順、部分黨組織無職無權和執政能力不高等也都是問題所在。（見表3）

調查數據顯示，從政治面貌來看，受訪者對當前堅持和堅強黨的全面領導存在的最突出問題的看法有所不同，中共黨員和共青團員認為是領導地位弱化；民主黨派、無黨派和群眾則認為是缺乏法律支撐，其中民主黨派認為這個問題最為突出，較平均值高出18.81%。從年齡來看，不同年齡段的認識比較一致，都認為最突出的問題是領導地位弱化；在此基礎上，50歲以下年齡段的受訪者認為缺乏法律支撐、51-60歲年齡段的受訪者認為執政能力不高、60歲以上年齡段的受訪者認為缺乏制度性安排也是突出問題。從文化程度來看，初中及以下學歷的受訪者與其他群體的看法有所差異，認為最突出問題是缺乏制度性安排和領導地位弱化；其他群體則認為領導地位弱化和缺乏法律支撐是最突出問題。從職業來看，“在校大學生”和“社區居民（含離退休、待業、失業人員）”的看法和其他群體略有不同，其中“在校大學生”認為最突出問題是缺乏法律支撐和缺乏制度性安排，“社區居民（含離退休、待業、失業人員）”則認為是缺乏法律支撐和黨組織無權無責；相比之下，其他群體認為最突出問題是領導地位弱化和缺乏法律支撐。從月收入來看，受訪者的認識以2萬元月收入為界存在差異，2萬元以下月收入的受訪者認為最突出問題是領導地位弱化和缺乏法律支撐；相對而言，“2-10萬元”群體認為是缺乏法律支撐和執政能力不高，“10萬元以上”群體則認為是缺乏法律支撐和體制機制不順。

可以看出，對于當前堅持和加強黨的全面領導存在的突出問題，受訪者的看法存在一定的分歧，有13個群體認為最突出問題是“少數基層黨組織領導地位弱化、虛化、邊緣化”、10個群體認為是“在一些領域缺乏法律支撐”。除此之外，“在一些領域缺乏制度性安排”“在一些重大工作中的體制機制不順”“部分黨組織執政能力不高”等都有選擇。從現實情況來看，這些問題也都是當前堅持和加強黨的全面領導所面臨的問題所在，尤其以基層黨組織存在的“三化”問題最為突出。

六、堅持和加強黨的全面領導需要避免的情況

厘清堅持和加強黨的全面領導需要避免的情況，是實現黨的全面領導的切入點。根據調查數據可知，實踐中需要在工作機制、態度、方法等方面避免出現只講領導、異化領導、大包大攬等情況。受訪者認為，在實踐中堅持和加強黨的全面領導重點要避免的情況是“只講黨的全面領導，不注重調動各方積極性、主動性、創造性”和“將黨的全面領導異化為‘一把手’個人的領導”，分別占比32.51%和31.43%。此外，工作方法上的大包大攬情況，也是受訪者關注的重要問題。

調查數據顯示，從政治面貌來看，受訪者對于實踐中堅持和加強黨的全面領導重點要避免的情況看法不一，共產黨員和群眾認為要避免只講領導，共青團員認為要避免異化為個人領導，而民主黨派則認為要避免其他情況。從年齡來看，“40-50歲”和“60歲以上”年齡段受訪者的認知與其他群體略有不同，“40-50歲”和“60歲以上”年齡段受訪者認為在實踐中堅持和加強黨的全面領導重點要避免異化為個人領導；其他年齡段受訪者則都認為要重點避免只講領導。從文化程度來看，不同群體對實踐中堅持和加強黨的全面領導重點要避免的情況看法大致相同，大部分都認為重點要避免只講個人領導，只有高中（含中專）學歷的受訪者認為重點要避免異化為個人領導；此外，初中及以下學歷的受訪者還認為重點要避免其他情況，占比25%。從職業來看，“街道、社區基層干部”和“企業、社會組織職工”受訪者的認知與其他群體略有不同，認為重點要避免只講領導；其他群體則認為，實踐中堅持和加強黨的全面領導重點要避免異化為個人領導。從月收入來看，“3000元以下”和“1-2萬元”月收入受訪者的認知與其他群體略有不同，認為重點要避免異化為個人領導；其他群體則認為，實踐中堅持和加強黨的全面領導重點要避免只講領導。

可以看出，對于實踐中堅持和加強黨的全面領導重點要避免的情況，受訪者的看法基本相同，有14個群體認為重點要“避免只講黨的全面領導，不注重調動各方積極性、主動性、創造性”、10個群體認為重點要“避免將黨的全面領導異化為‘一把手’個人的領導”。從性質上講，這兩點都屬于工作機制問題，逾60%的受訪者希望健全完善黨建工作的長效機制，消除因工作機制問題造成的負面影響。在此基礎上，受訪者認為堅持和加強黨的全面領導還需要避免工作態度和方法上出現的問題。

七、堅持和加強黨的全面領導需要強化的措施

提出堅持和加強黨的全面領導需要強化的措施，是實現黨的全面領導的落腳點。根據調查數據可知，落實堅持和加強黨的全面領導需要從多方入手，受訪者的回答涵蓋了十個方面的具體舉措。其中，排在前三位的是改進領導和執政方式、深化黨和國家機構改革、加強干部隊伍建設，分別占比11.73%、11.43%和11.38%。得票率相對較低的兩個方面是建立監督機制和強化同級組織作用，也占近80%。這就反映出，堅持和加強黨的全面領導需要形成合力，從全面的角度完善強化措施。（見表4）

表4 堅持和加強黨的全面領導需要強化的具體措施

調查數據顯示，從政治面貌來看，受訪者中除了共青團員和民主黨派之外其他群體認識基本一致，都將改進領導和執政方式、深化黨和國家機構改革、加強干部隊伍建設列為最需要強化的三項具體措施；共青團員則希望持續正風肅紀，民主黨派則把加強政治建設擺在需要強化的首項措施。從年齡來看，以40歲為界出現分歧，40歲以下年齡段的受訪者將深化黨和國家機構改革、改進黨的領導和執政方式、加強干部隊伍建設列為需要強化的前三項具體措施；41歲以上年齡段的受訪者則較為看重加強政治建設。從文化程度來看，初中及以下學歷的受訪者意見與其他群體略有不同，認為加強政治建設、發揮職能部門作用、繼續正風肅紀是最需要強化的三項舉措；相比之下，其他群體則將深化黨和國家機構改革、改進黨的領導和執政方式、加強干部隊伍建設列為需要強化的前三項具體措施。從職業來看,“市、區機關事業單位干部”“街道、社區基層干部”“私營企業主或合伙人、企業高管”和“企業、社會組織職工”“在校大學生”“社區居民（含離退休、待業、失業人員等）”的意見略有分歧，前者較為看重加強政治建設，后者則較為看重加強隊伍建設。從月收入來看,月收入分布的兩端受訪者意見略有不同，3000元以下月收入受訪者強調繼續正風肅紀，2萬元以上月收入的受訪者則希望強化政治建設。

可以看出，對于堅持和加強黨的全面領導需要強化的具體措施，受訪者認為需要從執政方式、深化改革、隊伍建設、突出政治等多方面共同推進，有19個群體認為要“改進黨的領導方式和執政方式，切實增強黨把方向、謀大局、定政策、促改革的能力”、18個群體認為要“以加強黨的全面領導為統領，深化黨和國家機構改革”、14個群體認為要“建設政治過硬、本領高強的高素質專業化干部隊伍，更好地落實黨對一切工作的領導”。另外，還有9個群體認為要“把黨的政治建設擺在首位，旗幟鮮明講政治”。

八、結論及展望

黨的十九大報告確定了新時代黨的建設總要求，把“堅持和加強黨的全面領導”作為新時代黨的建設的首要任務，賦予了黨的領導新的時代內涵。為了全面認識堅持和加強黨的全面領導的豐富內涵和實踐狀況，研究以“人民中心論”為出發點和落腳點，通過大樣本問卷調查得出以下發現：

第一，對于黨的全面領導概念的認識，受訪者雖然認為黨的全面領導并不意味著黨管一切，但是依然有相當一部分受訪者對黨的全面領導與黨的執政、黨的建設以及黨的全面領導與黨的領導的概念認識不清。

第二，對于黨的全面領導中“全面”的認識，受訪者認為堅持和加強黨的全面領導體現為領域、內容、機制、方式等層面的全面性，主要是靜態層面內容上的“全方位”和動態層面機制上的“全過程”，此外還有方式上的“全貫穿”和領域上的“全覆蓋”。

第三，對于堅持和加強黨的全面領導存在的薄弱領域，受訪者認為突出領域有“物業公司”“基層治理”以及“兩新組織”“業委會”等，其中物業公司作為基于房產所形成的服務組織，是當前堅持和加強黨的全面領導最為薄弱的領域。

第四，對于堅持和加強黨的全面領導存在的突出問題，受訪者認為黨的十八大以來黨的建設存在的矛盾問題和短板弱項等各方面總體上得到改善，當前存在的突出問題表現在領導地位弱化和缺乏法律支撐兩個方面，尤其以基層黨組織存在的“三化”問題最為突出。

第五，對于堅持和加強黨的全面領導需要避免的情況，受訪者認為實踐中需要在工作機制、態度、方法等方面避免出現只講領導、異化領導、大包大攬等情況，其中重點要避免工作機制上出現的只講領導和異化為個人領導這兩大問題。

第六，對于堅持和加強黨的全面領導需要強化的措施，受訪者認為落實堅持和加強黨的全面領導需要從執政方式、深化改革、隊伍建設、突出政治、正風肅紀、基層建設等多方面協同推進，尤其是改進領導和執政方式、深化黨和國家機構改革、加強干部隊伍建設。

了解社會各界對堅持和加強黨的全面領導相關問題的認識，是進一步堅持和加強黨的全面領導的前提和基礎。基于調查研究結果，我們認為當前堅持和加強黨的全面領導需要從以下方面推進：一是厘清黨的全面領導與黨的執政、黨的建設的關系，黨的全面領導不僅是黨對自身建設的領導而且是黨對一切工作的領導；二是明晰黨的全面領導中“全面”的概念，全面意味著內容上的“全方位”、機制上的“全過程”、方式上的“全貫穿”和領域上的“全覆蓋”；三是堅持和加強黨的全面領導需要加強物業公司、基層治理等薄弱領域的黨建工作，尤其是提升物業公司的黨建工作水平；四是堅持和加強黨的全面領導需要重點解決少數基層黨組織領導地位弱化、虛化、邊緣化問題；五是堅持和加強黨的全面領導需要健全完善黨建工作的長效機制，特別是消除因工作機制問題造成的負面影響；六是堅持和加強黨的全面領導需要圍繞執政方式、深化改革、隊伍建設等形成合力，從全面的角度完善強化措施。

從本質上看，堅持和加強黨的全面領導的目的是鞏固黨的執政地位。黨的領導必須實現全面化，即“全方位”“全過程”“全領域”“全覆蓋”。“如果我們黨弱了、散了、垮了，其他政績又有什么意義”。[5]