教育信息化項(xiàng)目管理咨詢?cè)O(shè)計(jì)應(yīng)用分析

康蘋 朱偉利 任河 王翠

(1.北京市工程咨詢有限公司，北京 100124；2.清華大學(xué)，北京 100084)

0 引言

加快教育信息化建設(shè)，是對(duì)全面推動(dòng)教育現(xiàn)代化、擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源共享、提高教育質(zhì)量的有力支撐。隨著大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等新一代技術(shù)廣泛應(yīng)用于教育領(lǐng)域，教育信息化進(jìn)程加速。

在教育信息化整體提升過程中，教育系統(tǒng)項(xiàng)目投資連年增長，雖然項(xiàng)目數(shù)量多、資金總量大，但是具體到單體項(xiàng)目較小，因此項(xiàng)目決策和管理中并沒有像政務(wù)信息化項(xiàng)目那樣普遍開展咨詢?cè)O(shè)計(jì)。隨著資金績效管理要求的進(jìn)一步提高，教育信息化項(xiàng)目需要借鑒政務(wù)信息化項(xiàng)目相對(duì)成熟的管理要求，在項(xiàng)目過程中著重開展咨詢?cè)O(shè)計(jì)，以提升項(xiàng)目建設(shè)實(shí)效。

1 教育信息化項(xiàng)目管理中存在的問題

教育信息化項(xiàng)目主要應(yīng)用現(xiàn)代信息技術(shù)促進(jìn)教育改革與發(fā)展，以提高教育現(xiàn)代化水平，一般具有以下幾個(gè)特點(diǎn)：總體資金量大，單個(gè)項(xiàng)目資金量小，投資額較大的項(xiàng)目很少；項(xiàng)目施工主要集中在寒暑假，有些項(xiàng)目還有“保開學(xué)”的要求，對(duì)施工進(jìn)度有嚴(yán)格限制；項(xiàng)目立項(xiàng)決策的考慮因素主要聚焦在培養(yǎng)人才和校園安全兩大方面；項(xiàng)目以財(cái)政性資金為主，執(zhí)行周期以當(dāng)年為主。

教育信息化項(xiàng)目論證決策階段主要存在以下三個(gè)方面問題。

1.1 項(xiàng)目建設(shè)缺乏頂層設(shè)計(jì)

信息化項(xiàng)目立項(xiàng)時(shí)，需要重點(diǎn)研究如下內(nèi)容：項(xiàng)目的總體規(guī)劃是否清晰，遠(yuǎn)期規(guī)劃和近期目標(biāo)是否適合建設(shè)時(shí)序和實(shí)際需求；建設(shè)單位已有信息化建設(shè)情況如何，包括建設(shè)年代、運(yùn)行情況；項(xiàng)目之間是否存在重復(fù)建設(shè)；建設(shè)內(nèi)容是否符合建設(shè)單位的職責(zé)范圍，有沒有跨越職能；需求是否分析透徹，深度是否達(dá)到要求；項(xiàng)目產(chǎn)生的數(shù)據(jù)資源是否有整體的規(guī)劃、合理的應(yīng)用；項(xiàng)目的投資模式是否合理；項(xiàng)目的運(yùn)營模式是否合理，如很多學(xué)校信息中心能力較弱，適合購買服務(wù)，不適合實(shí)施新建項(xiàng)目；項(xiàng)目后期運(yùn)維是否有合理的方案。大部分教育信息化項(xiàng)目缺乏頂層設(shè)計(jì)，申報(bào)材料缺乏全局觀念，論證內(nèi)容不夠充分，不足以支撐項(xiàng)目立項(xiàng)決策。

1.2 輕視軟件建設(shè)

教育信息化項(xiàng)目建設(shè)往往重“硬”輕“軟”[1]，主要原因是在當(dāng)前績效追蹤、嚴(yán)格審計(jì)的背景下，硬件的投資在價(jià)、量的認(rèn)定上有優(yōu)勢(shì)，對(duì)上匯報(bào)和項(xiàng)目展示效果更加明顯，而軟件、服務(wù)等軟性內(nèi)容的評(píng)斷往往以經(jīng)驗(yàn)判斷、專家評(píng)審會(huì)或其他主觀評(píng)價(jià)為主的方式進(jìn)行，價(jià)、量不易考量，效果也不容易被評(píng)估。這種項(xiàng)目執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)的差異導(dǎo)致項(xiàng)目管理方在項(xiàng)目立項(xiàng)上有重“硬”輕“軟”的傾向。教育信息化的本質(zhì)是為了提升教育質(zhì)量，推動(dòng)教育水平提升。經(jīng)驗(yàn)和研究表明，只有變革教育體系的流程、結(jié)構(gòu)、理念等，才能使未來教育成為優(yōu)質(zhì)教育[2]。云技術(shù)、移動(dòng)學(xué)習(xí)、泛在學(xué)習(xí)等以網(wǎng)狀思維、分布式認(rèn)知方式帶來了超越時(shí)空的學(xué)習(xí)體驗(yàn)[3]，因而對(duì)課堂的重構(gòu)、對(duì)教與學(xué)方式的變革成為學(xué)校信息化項(xiàng)目的研究重點(diǎn)，即軟性內(nèi)容也是教育信息化項(xiàng)目的重要方向。

1.3 項(xiàng)目造價(jià)明顯高于市場(chǎng)價(jià)

教育信息化項(xiàng)目造價(jià)沒有嚴(yán)格、科學(xué)的體系，對(duì)比電子政務(wù)類項(xiàng)目，明顯高于市場(chǎng)價(jià)。要解決這一問題，需要參考其他行業(yè)的成熟經(jīng)驗(yàn)，對(duì)造價(jià)進(jìn)行合理劃分。教育信息化項(xiàng)目涉及內(nèi)容一般包括軟硬件采購、軟件開發(fā)、運(yùn)維服務(wù)、弱電施工：軟硬件采購在政府采購范圍內(nèi)的參考政府采購網(wǎng)價(jià)，不在政府采購范圍內(nèi)的可以進(jìn)行三方詢價(jià)或者參考最近中標(biāo)價(jià)、合同價(jià)；軟件開發(fā)可以按功能點(diǎn)拆分分解需求分析、開發(fā)、測(cè)試階段性測(cè)算；運(yùn)維服務(wù)參考往年合同價(jià)、上一個(gè)運(yùn)維期故障率；弱電施工采用廣聯(lián)達(dá)等造價(jià)軟件測(cè)算，并提供圖樣支撐。

2 咨詢?cè)O(shè)計(jì)在全過程項(xiàng)目管理中的具體實(shí)施

根據(jù)教育信息化項(xiàng)目進(jìn)度要求嚴(yán)、金額小的實(shí)際情況，將可研和設(shè)計(jì)階段合并，統(tǒng)稱為咨詢?cè)O(shè)計(jì)，一步完成項(xiàng)目立項(xiàng)、可行性研究、初步設(shè)計(jì)的實(shí)質(zhì)工作內(nèi)容，既能“提質(zhì)”，又能“增效”。在實(shí)踐中，教育信息化項(xiàng)目咨詢?cè)O(shè)計(jì)可以劃分為以下三個(gè)階段。

2.1 設(shè)計(jì)報(bào)告編制階段

設(shè)計(jì)單位圍繞建設(shè)目標(biāo)、建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)方案、實(shí)施方案、招標(biāo)采購方案、投資概算、施工圖設(shè)計(jì)、風(fēng)險(xiǎn)及效益分析等內(nèi)容，開展項(xiàng)目設(shè)計(jì)報(bào)告編制工作。詳細(xì)流程包括項(xiàng)目啟動(dòng)、需求分析、方案和預(yù)算討論、專家論證、報(bào)告編制，如圖1所示。

教育信息化項(xiàng)目具體包括以下三方面內(nèi)容：

(1)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)類。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)即學(xué)校運(yùn)行基礎(chǔ)的信息化配套項(xiàng)目，主要涵蓋學(xué)校校園網(wǎng)、無線網(wǎng)、安防監(jiān)控、入侵報(bào)警、電子巡更、有線電視、公共廣播、視頻會(huì)議、校園一卡通、智慧班牌、錄播系統(tǒng)等，此類項(xiàng)目占教育信息化60%以上的投資。

(2)教育教學(xué)管理類。教育教學(xué)管理即對(duì)學(xué)校的人、財(cái)、物進(jìn)行科學(xué)的管理，對(duì)學(xué)校的教學(xué)進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃管理，保障學(xué)校有序、安全地運(yùn)行，主要涵蓋校長聽評(píng)課、新高考志愿填報(bào)、選課走班、職業(yè)生涯規(guī)劃、市區(qū)教育管理平臺(tái)等。

(3)其他個(gè)性化需求。包括不同地區(qū)、不同主體的特色需求，常見的有電子書包、翻轉(zhuǎn)課堂、創(chuàng)客教育等。

2.2 項(xiàng)目報(bào)批階段

設(shè)計(jì)單位協(xié)助建設(shè)單位做好項(xiàng)目設(shè)計(jì)的報(bào)批工作。在項(xiàng)目設(shè)計(jì)審批過程中，設(shè)計(jì)單位參加向項(xiàng)目主管部門解釋設(shè)計(jì)文件內(nèi)容的工作，提交從評(píng)估到正式批準(zhǔn)期間所需版本的設(shè)計(jì)文件，并配合建設(shè)單位報(bào)出正式報(bào)告；設(shè)計(jì)單位在項(xiàng)目評(píng)審會(huì)上對(duì)項(xiàng)目的建設(shè)內(nèi)容和技術(shù)方案進(jìn)行答疑及溝通；設(shè)計(jì)單位配合建設(shè)單位申報(bào)項(xiàng)目審批部門，并持續(xù)配合做好項(xiàng)目評(píng)審、補(bǔ)充材料、修改報(bào)告，以確保項(xiàng)目及時(shí)通過項(xiàng)目評(píng)審。

2.3 項(xiàng)目實(shí)施階段

項(xiàng)目實(shí)施階段詳細(xì)流程如圖2所示。

(1)招標(biāo)階段。咨詢?cè)O(shè)計(jì)單位根據(jù)設(shè)計(jì)報(bào)告中的項(xiàng)目招標(biāo)采購方案、招標(biāo)環(huán)節(jié)做好技術(shù)支撐，協(xié)助建設(shè)單位編制招標(biāo)計(jì)劃，并詳細(xì)論證招標(biāo)文件技術(shù)需求，包括系統(tǒng)功能指標(biāo)、接口內(nèi)容、性能要求、集成環(huán)境和服務(wù)要求等。

(2)項(xiàng)目前期。咨詢?cè)O(shè)計(jì)單位在工程實(shí)施前、施工單位中標(biāo)并進(jìn)場(chǎng)后，向施工、監(jiān)理單位說明設(shè)計(jì)意圖，解釋設(shè)計(jì)文件，進(jìn)行設(shè)計(jì)交底，確保設(shè)計(jì)思想完整傳遞到施工和監(jiān)理方。

(3)項(xiàng)目實(shí)施。承建單位在施工過程中根據(jù)實(shí)際實(shí)施情況提出一些變更，設(shè)計(jì)單位參與技術(shù)變更的研判與確認(rèn)，對(duì)技術(shù)變更引發(fā)的投資變更做出判斷、提出結(jié)論，并在變更單上簽字；設(shè)計(jì)文件內(nèi)容發(fā)生重大變化的，如有特別需要做設(shè)計(jì)變更，設(shè)計(jì)單位按照規(guī)定對(duì)原設(shè)計(jì)文件進(jìn)行變更。

(4)竣工驗(yàn)收。設(shè)計(jì)單位參與項(xiàng)目初步驗(yàn)收和最終驗(yàn)收，確認(rèn)項(xiàng)目是否按設(shè)計(jì)意圖實(shí)施。設(shè)計(jì)單位根據(jù)需要配合決算編制單位提供必要的技術(shù)支撐，同時(shí)根據(jù)建設(shè)單位要求，設(shè)計(jì)單位應(yīng)配合完成審計(jì)部門對(duì)項(xiàng)目的審計(jì)工作。

3 教育信息化咨詢?cè)O(shè)計(jì)的項(xiàng)目管理應(yīng)用分析

借鑒政務(wù)信息化項(xiàng)目實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在部分教育信息化項(xiàng)目中引入咨詢?cè)O(shè)計(jì)，開展專業(yè)咨詢?cè)O(shè)計(jì)和概算編制，對(duì)項(xiàng)目需求分析、項(xiàng)目目標(biāo)、技術(shù)方案、投資概算等進(jìn)行進(jìn)一步細(xì)化和量化，有利于對(duì)項(xiàng)目建設(shè)各環(huán)節(jié)的管理和監(jiān)督，確保項(xiàng)目可落地實(shí)施，降低項(xiàng)目管理風(fēng)險(xiǎn)。

3.1 加強(qiáng)信息化建設(shè)重要環(huán)節(jié)，提高教育信息化項(xiàng)目的規(guī)范性、專業(yè)性

信息化項(xiàng)目包括項(xiàng)目立項(xiàng)、初步設(shè)計(jì)、招投標(biāo)、實(shí)施、竣工驗(yàn)收、工程決算環(huán)節(jié)[4]。設(shè)計(jì)作為信息化建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，是項(xiàng)目實(shí)施、驗(yàn)收的重要依據(jù)。教育信息化建設(shè)涉及政府部門、學(xué)校眾多，信息技術(shù)多樣且日新月異，信息化建設(shè)需求復(fù)雜，實(shí)施進(jìn)度要求高，對(duì)設(shè)計(jì)能力和經(jīng)驗(yàn)的要求越來越高，因此教育信息化項(xiàng)目開展咨詢?cè)O(shè)計(jì)工作，能夠保證項(xiàng)目立項(xiàng)、實(shí)施和管理的規(guī)范性、專業(yè)性。

3.2 適應(yīng)項(xiàng)目績效管理導(dǎo)向的新形勢(shì)，提高教育信息化項(xiàng)目的財(cái)政投資效益

當(dāng)前，財(cái)政資金使用績效管理要求日益提高，為規(guī)范大額資金管理，在使用中要注重量入為出、統(tǒng)籌安排、績效導(dǎo)向[5]，發(fā)揮好資金引導(dǎo)和杠桿作用，提高財(cái)政資金使用效益。引入咨詢?cè)O(shè)計(jì)，安排專人開展專業(yè)性、規(guī)范性的項(xiàng)目設(shè)計(jì)工作，重點(diǎn)對(duì)效果產(chǎn)出進(jìn)行測(cè)算和評(píng)價(jià)，形成結(jié)構(gòu)完整、重點(diǎn)突出的設(shè)計(jì)報(bào)告，為事后績效評(píng)價(jià)提供充足依據(jù)，進(jìn)一步適應(yīng)項(xiàng)目績效管理導(dǎo)向的新形勢(shì)，提高財(cái)政投資效益。

3.3 適應(yīng)政府采購管理的新要求，降低教育信息化項(xiàng)目管理風(fēng)險(xiǎn)

為適應(yīng)主管機(jī)關(guān)對(duì)項(xiàng)目管理的要求，教育信息化集成項(xiàng)目一般為財(cái)政資金，按照政府采購管理“應(yīng)采盡采”的要求，能定點(diǎn)采購的盡量進(jìn)行政府采購，其余部分以及達(dá)到招標(biāo)限額的政府采購部分進(jìn)行公開招投標(biāo)。因此，一個(gè)教育信息化集成項(xiàng)目將會(huì)被劃分為多個(gè)子項(xiàng)目、多個(gè)合同，產(chǎn)生多個(gè)項(xiàng)目開發(fā)商、集成商和產(chǎn)品供應(yīng)商。此類信息化項(xiàng)目在方案的集成環(huán)節(jié)可能會(huì)出現(xiàn)較高風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而導(dǎo)致在整個(gè)項(xiàng)目實(shí)施過程中出現(xiàn)方案風(fēng)險(xiǎn)、選型風(fēng)險(xiǎn)、設(shè)備采購風(fēng)險(xiǎn)、實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)等一系列風(fēng)險(xiǎn)同步提升的連鎖效應(yīng)。

4 教育信息化項(xiàng)目管理成效提升

項(xiàng)目管理三角形(圖3)是著名的項(xiàng)目管理概念，三角形中間代表管理范圍，等邊三角形的三個(gè)邊分別代表成本、時(shí)間、質(zhì)量。從三角形的特點(diǎn)可以看出，一個(gè)邊的變化會(huì)引起其他邊的變形，如縮短了項(xiàng)目時(shí)間，項(xiàng)目成本必然增加，質(zhì)量也可能降低[6]。

項(xiàng)目管理三角形理論同樣適用于教育信息化項(xiàng)目，引入咨詢?cè)O(shè)計(jì)方，可以基本維持項(xiàng)目管理范圍不變，項(xiàng)目管理三角形保持穩(wěn)定，項(xiàng)目建設(shè)成效提升顯著，具體體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

4.1 實(shí)施質(zhì)量提高

設(shè)計(jì)遵循《國家電子政務(wù)工程建設(shè)項(xiàng)目管理暫行辦法》(發(fā)改委55號(hào)令)[7]規(guī)定的初步設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，按照國家、地方教育信息化頂層設(shè)計(jì)的要求，對(duì)教育信息化項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格、細(xì)致的初步設(shè)計(jì)和概算編制，從而提高項(xiàng)目設(shè)計(jì)專業(yè)化水平。

4.2 投資控制有效

咨詢?cè)O(shè)計(jì)作用提高了教育信息化項(xiàng)目的規(guī)范性，項(xiàng)目預(yù)算經(jīng)過設(shè)備比選和詢價(jià)，在技術(shù)合理的前提下，工程量和經(jīng)濟(jì)測(cè)算力求準(zhǔn)確，從而提高教育信息化建設(shè)資金利用率，節(jié)約財(cái)政資金。

4.3 建設(shè)進(jìn)度受控

由于在項(xiàng)目執(zhí)行前期對(duì)項(xiàng)目方案和資源進(jìn)行了細(xì)致調(diào)研和論證，后期實(shí)施階段改動(dòng)較少，實(shí)施時(shí)間實(shí)現(xiàn)合理控制，保開學(xué)、保高考目標(biāo)達(dá)成，項(xiàng)目全部在規(guī)定時(shí)間要求內(nèi)完成。

5 結(jié)語

教育信息化項(xiàng)目在全過程項(xiàng)目管理中進(jìn)行科學(xué)、有效的咨詢?cè)O(shè)計(jì)流程，能提高項(xiàng)目建設(shè)工作的規(guī)范性，提高資金利用率，節(jié)約財(cái)政資金，適應(yīng)項(xiàng)目績效管理導(dǎo)向的新形勢(shì)，滿足政府采購管理的新要求，進(jìn)而提高項(xiàng)目建設(shè)實(shí)效，提升整體教育信息化項(xiàng)目管理水平。