國有企業部分民營化改革的效果分析及對策研究
——以A企業為例

◎鄧連凱〔浙商產融（青島）發展有限公司，青島 266000〕

一、引言

國有企業在我國社會主義建設、改革和發展過程中，做出了重大貢獻，并成為國民經濟的重要支柱。十八大以來，我國經濟增長方式由高速增長向高質量增長轉型，國有企業面臨新的挑戰，對進一步深化國有企業改革提出了更高的要求。2018年11月，習近平總書記明確提出鼓勵并引導民營企業積極參與國有企業改革，在此背景下，民營企業參與國企混改的案例迅速增加。民營企業的參與，能夠為國有企業引入社會資本，完善公司治理結構，促進市場化經營機制改革，激發國有企業的活力，提高公司的競爭力及盈利能力。

目前，我國國有企業在政府財政扶持、金融機構信貸扶持以及品牌建設等領域等擁有較強的競爭力，而民營企業在市場化經營機制、創新能力等領域的比較優勢相對突出，部分民營化的國企混改模式有利于在依托國有企業競爭優勢的基礎上，進一步整合民營企業的優勢。但在部分民營化的國企混改中存在國有企業對混改重視程度不夠、國企混改形式化、民營企業無法有效參與混改企業的經營管理等情況，使國企混改無法達到預期的效果。

二、文獻綜述

現有研究普遍認為國有企業效率低下，主要是由于國有企業存在所有者主體缺位、一股獨大、政府過度干預、政策性負擔重、監督失效以及預算軟約束等問題造成的(林毅夫等，2004)[1]。為了解決國企現存的問題，提高自身高質量的發展，混合所有制改革是行之有效的方法。學者們從作用機制方面進行研究發現，混合所有制改革可以通過改善公司治理和資源配置效率（綦好東等，2017）[2]、提高國有企業的投資效率（姚震等，2020）[3]、減少企業政策性負擔（張輝等，2016）[4]等多方面提高國有企業的效率和績效。

在民營企業參與混合所有制改革的研究中，民營企業參與混改的最優股權比例是比較關注的問題。大部分學者認為在國有企業混改中，民營企業股份占比越高,國有企業績效提升越快（周志強等，2020）[5]；甚至胡一帆等（2006）[6]認為相比部分民營化，徹底民營化企業的效率更高。還有部分學者持相反的觀點，他們認為部分民營化對于混改國有企業績效的提升效果更佳。歐瑞秋等（2014）[7]認為在充分競爭性行業中，部分民營化具有重要的價值，尤其是在國有企業同步決策和國有企業跟隨模式下，部分民營化是國有企業混改的最優策略。馬連福等（2015）[8]認為，民營企業的深入性與公司績效之間呈倒“U”型關系，當非國有股東持股比例處于30%—40%時對國企績效提升的作用最顯著。

綜上所述，現有研究在民營企業參與混合所有制改革的最優股權比例問題上并沒有達成一致。本文分析部分民營化為國企混改帶來的積極影響及存在的問題，并以A公司混改作為案例進行分析，提出部分民營化混改的建議。

三、對國企混合所有制改革采用部分民營化模式的分析

（一）部分民營化對國有企業混改的積極影響

部分民營化的國企混改模式能夠依托國企的天然優勢，放大各類資本相互融合的作用，有利于混改國企建立高效的公司治理機制、提高混改國企的績效，同時促進整體經濟的健康發展。

1.部分民營化有利于混改國企建立高效的公司治理機制

民營企業在優勝劣汰的市場選擇下，建立了一套能夠緊盯市場、高效靈活、準確把握市場機遇的市場化企業管理制度。部分民營化，一方面有助于國企借鑒民營企業在管理制度上的優勢，取長補短；另一方面通過多元化股權結構，完善內部治理機制，避免或者減輕國企內部監管不力、制衡失效、市場意識不強、經營機制不靈活等問題，促進國有企業建立高效的公司治理機制。

2.部分民營化能夠有效地提高混改國企的績效

（1）部分民營化能夠有效提高混改國企的經營效率

通過實施部分民營化改革，能夠使國企的治理模式從行政型向市場化轉變，改革國企僵化的內部管理體制，建立市場化的管理機制，從而提高混改國企的經營效率。

（2）部分民營化能夠有效提高民營企業的內部活力和市場競爭力

創新是企業賴以生存和發展的根本，根據中國企業聯合會、中國企業家協會（2019）發布的2019年中國企業500強數據表明，國有企業的平均研發強度為1.27%，較民營企業低1.1%，且國有經濟總體創新效果也最差。部分民營化有助于提高國企在產品創新、經營模式創新、創新成果轉化等方面的能力，增強國企的創新效率和創新產出，從內部提升混改國企的活力和核心競爭力。

（3）部分民營化有助于提高混改國企的經濟效益

一是民營企業的強利潤導向性，能夠強化混改國企的利潤目標。二是民營企業作為監督者，有助于抑制混改國企過多的承擔政策性負擔、降低代理成本，避免過度投資和投資不足。三是優質的民營企業在其行業內有較強的競爭力，在產業鏈上擁有豐富的經驗和話語權，可以拓展混改國企的業務模式和投資渠道，從而提高投資效率和投資績效。四是部分民營化可以充分利用國有企業的先天優勢、品牌效應、資源優勢和融資優勢等，為混改國企的發展建立良好的基礎。

3.部分民營化能夠有效促進我國整體經濟高質量增長

現階段的國企改革，不僅要服務于國企自身高質量發展，更要服務于整個經濟的高質量發展。部分民營化不僅可以促進國有企業自身的發展，同樣也給民營企業的發展帶來了新的機遇。參與混改的民營企業不僅可以分享國企的各種資源，實現轉型升級，還可以提高自身的盈利能力和競爭力。國企和民企的共同發展，為營造公開、公平、公正的市場環境提供了堅實的基礎，有利于促進整個經濟向高質量發展。

（二）部分民營化進程中存在的問題

部分民營化的混合所有制改革在實踐中已經取得了一定的效果，但也暴露出了一系列問題，尤其是混改過程中推進不協同、落實不到位的問題，極大地制約了混改的效率和效果。

1.“因混而混，混而不改”的突出問題

目前，存在不少國企將混改當作一項政治任務來完成，只是簡單地從股權上完成了國有和民營股份的混合，混改后的國企受限于原國企老舊管理模式，依然存在混改政策落地難、治理權責不明確、治理機制不完善、治理能力未改善等現象。“因混而混，混而不改” 或者改得不夠的問題較為突出。

2.部分民營化國企改革模式下民營股東的話語權不足，民營企業參與積極性不高

部分民營化的混改國企控股股東依然是國有企業，民營企業實力相對較弱，股權占比低，在公司決策機構中的話語權不足，無法對國有大股東形成有效的制約和監督，某種情況下致使民營股東利益受損。此外，部分民營企業可能無法有效的參與公司的經營發展、人事安排以及薪酬考核等方面的管理，從而降低了民營企業參與混改的積極性。

3.對混改國有企業的定位不準確

某些地方國資管理部門依然對混改企業實行過度“行政化”與“機關化”管控，使得混改國企在日常經營管理中畏首畏尾，不能充分地發揮民營企業的優勢。

四、A企業混合所有制改革的案例分析

（一）混合所有制改革的動因及過程

1.改革動因

A公司是某省大型省屬國有企業的三級公司，經營范圍為金融投資。A公司的股東B公司是一家集高速公路和跨海大橋運營管理、工程項目建設管理、金融投資于一體的綜合型國有企業，其中金融投資主要是通過其設立的民間資本公司，開展債權投資。在A公司混改之前，A公司一直未開展金融投資業務。B公司對A公司進行混改，一是為了完成集團對于公司混改企業的任務，二是借助本次混改，引入一家具有產業資源，且擁有豐富金融投資經驗的戰略投資人，對A公司進行市場化經營，拓寬B公司金融投資范圍，做好金融投資的風險把控，實現金融投資板塊業務的快速發展。

D集團是某省大型民營投資集團，是由多家大型民營企業聯合出資設立，擁有豐富的產業資源。D集團主要以債權、股權、產業基金等多種形式開展業務，累計投放金額超過1000億元，集團高管及員工均有豐富的金融投資經驗。D集團參與A公司混改，主要是希望利用B公司的先天資源、資金優勢、品牌效應等，聯合進行市場化投資。

2.改革過程

在A公司完成混改之前，經過B公司和D集團溝通，同意將資本市場、產業投資作為A公司的未來發展方向，因為A公司的注冊資本僅為2000萬元，因此，A公司投資所需要的資金均由股東通過股東借款提供。

A公司混改采用部分民營化的方式，由B公司向C公司轉讓49%的股權，混改后的A公司的控股股東仍為B公司。A公司于2019年9月完成混改。混改后的A公司的重大決策需經股東雙方一致同意，董事長、財務經理由B公司派駐，副董事長、總經理和財務副經理由C公司派駐，其余人員由股東雙方協商確定。

（二）混改結果分析

1.混改帶來的好處

（1）選擇競爭性較高的企業進行混改，能夠有效發揮股東雙方的優勢

A公司所處行業為金融投資行業，屬于競爭性較高的行業。A公司所屬集團是省內大型國有企業，在資金、品牌效應等方面擁有很強的優勢，為A公司開展金融投資業務提供了良好的基礎。同時，混改后A公司的總經理及業務營銷團隊的主要人員均由C公司委派，業務團隊擁有較強的市場開發能力、產品設計能力以及風險把控能力，能夠營銷優質的項目。通過利用股東雙方的優勢，A公司金融投資業務順利開展。

A公司混改前后的股權結構圖

（2）拓寬公司投資方向，逐步向市場化運營轉型

在2020年年底及以前，A公司主要是圍繞B公司的投資范圍開展市場化營銷，成功完成項目投放6.7億元。同時，A公司管理團隊發揮市場化金融投資能力，積極開拓新的產業方向，并將循環經濟領域作為A公司的特色投資方向，成功完成項目投放2.6億元，拓寬了公司的投資領域。

（3）公司治理及風險管理有所改善，公司經營效率有所提高

混改后，A公司健全了董事會設置，并由C公司委派總經理，對A公司進行市場化轉型。公司在投資決策、產品設計、風險管理等方面按照市場化原則進行適當改革，公司的經營效率有所提高。

2.混改過程中存在的問題

（1）混改計劃未能落實到位，公司發展未能達到預期

受制于A公司所在集團對于股票二級市場、股權投資的投向及審批權限的限制，A公司無法按照混改前的計劃，開展資本市場業務，只能重新尋找新的投資方向，未能有效利用C公司的客戶資源和產業資源，A公司的發展受到一定的影響。

（2）未能形成獨立的運行機制，控股股東的控制程度高

A公司雖然設立了董事會以及完善了投資決策流程，但A公司的對外投資需由股東一致同意，且股東會并未給予董事會一定的授權，因此，A公司的項目投放受到股東決策效率的影響。同時，由于A公司注冊資本較小，A公司投資項目的資金來源主要為B公司，而B公司的市場化程度較低，因此A公司受B公司的影響較大。此外，A公司的管理制度主要參考B公司的制度，雖然制度按照市場化原則進行改革，但在用人機制、薪酬獎勵機制等方面的市場化不足，公司的活力未能充分激發出來。

（3）公司股東對公司混改的重視程度不夠，股東未能建立有效溝通

B公司雖然重視金融投資板塊的發展，但因為其控股的民間資本管理公司擁有發放借款的資質，因此B公司重點是推動民間資本管理公司的發展，對A公司的重視度較低。D集團作為大型投資集團，主營業務以市場化業務為主，因A公司開展市場化業務受到限制較多，所以對A公司的經營管理參與度較小。由于公司股東對A公司的重視度較低，加上疫情等因素的影響，A公司股東之間未能建立有效的定期和不定期溝通機制，股東之間對于A公司的發展規劃以及各自的資源整合，未能進行及時溝通，造成A公司混改效果未能達到預期。

五、對于國有企業部分民營化混合所有制改革的建議

（一）國企應該在混改前制訂可行的混改方案，為混改后企業的發展建立良好的基礎

擬實施混改的國有企業應按照“完善公司治理、強化市場化激勵、突出主營業務、提高經營效率”的總體要求制定符合自身情況的混改方案，對混改的必要性和可行性進行分析，確定引入民營企業的條件、方式和定價辦法，明確混改國企未來的發展規劃及歷史遺留問題的解決方案，并開展改革風險評估、制定防范措施和改革保障制度，杜絕為了完成政治任務而混改。

（二）部分民營化混改應深化公司治理制度改革，切實保障民營企業的話語權

公司治理制度改革是部分民營化混改進程中的重要一環，其重點是實現所有權和控制權分離，建立市場化的公司治理制度，提高民營企業在混改國企中的決策權、監督權等方面的權重。首先，通過制定由民營股東提名或者委派董事、監事的有關規定，提高民營股東在獨立董事和監事中的比例，把更多的監督權分配給民營企業，從而建立界定清晰、權責對等、控制合理、制衡有效的法人治理結構；其次，在混改國企的日常經營中，要完善公司內部董事會、總經理辦公會、投委會等決策機制，讓民營企業積極參與到混改國企的實際經營決策中，同時股東應賦予決策機構相應的權限，以實現在經營發展上的相對獨立；最后，混改企業要形成市場化的選人用人機制、薪酬管理機制和激勵機制，允許混改國企根據股東各方的要求，進行開放性的改革。

（三）部分民營化混改國企應進行重新定義，推動向管資本轉變

國有控股的混合所有制企業因其特殊性不能簡單的界定為國有企業，應對混改企業進行更加市場化的差異化監管，避免政府的過度干預，形成以管資本為主的國有資產監管體制。另外，國有控股股東在管理混改國企的過程中，應遵循市場化原則，不干預企業的日常經營，依法保障混改國企的自主經營權，使其按照市場規律靈活管理，從而激發混改國企的主觀能動性，提高國有資本運行效率和投資回報。

（四）分行業有選擇地推進國企部分民營化混改，避免盲目進行混改

部分民營化的國有企業混合所有制改革應堅持以分類為原則穩健推進。首先，應優先選擇市場競爭程度相對較高的行業進行混改；其次，在引入民營企業時要慎重選擇，應優先選擇能夠與國企形成優勢互補和產業協同作用，同時擁有較強的產品優勢、創新優勢和市場化管理能力的企業。可重點推進投資類公司、運營類公司和商業類公司的混合所有制改革。

（五）制定責任追查機制，避免混改流于形式

主要負責同志作為第一責任人，應充分重視混改后重點工作的落實，關鍵工作的協調以及各項工作的督查等工作，確保公司上下對混改工作的重要性達成一致認識，并確保混改工作的執行效率和執行效果，實現混改國企的健康發展。

（六）國有企業的部分民營化混改要建立容錯糾錯機制，保護國企和民企改革的積極性

國有企業的部分民營化混改具有很強的探索性和挑戰性，不可避免地會出現一些新現象、新情況、新問題，因此要制定科學的容錯糾錯機制，允許混改國企在一定程度和范圍內犯錯，鼓勵混改國企充分利用好民營企業的優勢，不斷嘗試符合市場化的新制度、新業務、新產品、新流程等，確保混改國企高質量發展的同時保護好國企和民企參與混改的積極性和創造性。