全球環境公共產品管理：類型、困境及解決路徑

⊙吳波汛

一、全球環境公共產品及其類型學劃分

自保羅·薩繆爾森（Paul A.Samuelson）于1954年首次提出“公共產品”概念以來，學術界對這一概念分析的深度和廣度進行了擴展。1971 年，曼瑟爾·奧爾森（Mancur Lloyd Olson）將其引入國際關系研究中，提出“國際公共產品”的概念。①Mancure Olson,“Increasing the Incentives for International Cooperation，” International Organization, vol.25,no.4,Autumn 1971,pp.866-874.之后，拉維·坎布爾（Ravi Kanbur）根據公共物品外溢范圍向度將其區分為國內的、區域的和全球的公共物品。②轉引自楊昊：《全球公共物品分類：外交決策的視角》，《世界經濟與政治》2015 年第4 期。英吉·考爾（Inge Kaul）則進一步豐富了“全球公共產品”的概念，將其界定為收益延伸至所有國家、群體及世代的產品。③英吉·考爾等編：《全球化之道——全球公共產品的提供與管理》，張春波、高靜譯，北京：人民出版社，2006 年，第86 頁。

在環境領域，多數環境公共產品其實都具備全球性特征，如生物多樣性保護、減緩氣候變化、控制新興傳染疾病、國際流域保護等。④Rodrigo Arriagada and Charles Perrings,“Paying for International Environmental Public Goods,” Ambio: A Journal of the Human Environment, vol.40,no.7,2011,pp.798-806.這些環境公共產品的收益可以外溢至多個國家或地區，且可以提供跨代際的收益，因此可以稱之為全球環境公共產品。全球環境公共產品在很長時間內都面臨系統性的供給不足問題。在民族國家內部，市場失靈導致的環境公共產品供給不足可以被國家或地方政府的行為所抵消。但在國際上，不存在超國家機構承擔供給責任，依靠市場力量和私人機構提供的公共產品遠不能彌補環境赤字問題，因此國家之間的協調、共識就顯得尤為重要。

目前學術界關于全球環境公共產品或國際環境公共產品的研究已經初具規模，多數學者都將環境治理、生態保護、氣候合作等默認為一種公共產品。如王朝科較早運用國際公共產品的理論框架分析國際環境合作；①參見王朝科：《國際政治經濟學視域下的全球環境問題》，《山西財經大學學報》2008 年第7 期。黃河進一步對國際公共產品理論進行了改造和重構，提出“環境類區域性國際公共產品”的概念；②參見黃河、吳雪：《環境與國際關系：一種區域性國際公共產品的視角》，《國際展望》2011 年第2 期。李昕蕾從公共產品供給方層面著手創新，認為自上而下的國家主導供給模式已經變得窒礙難行，進而重點關注作為次國家行為體的跨國城市網絡的“自主治理”。③參見李昕蕾：《跨國城市網絡在全球氣候治理中的行動邏輯：基于國際公共產品供給“自主治理”的視角》，《國際觀察》2015 年第5 期。當討論到全球環境公共產品面臨的挑戰時，多數學者傾向于認為全球環境公共產品面臨的最突出問題就是搭便車現象，其解決方案則是將環境公共產品轉變為環境俱樂部產品。④William Nordhaus,“Climate Clubs: Overcoming Free-riding in International Climate Policy，” American Economic Review,vol.105,no.4,2015,p.1339;William Nordhaus,“The Climate Club：How to Fix a Failing Global Effort，” Foreign Affairs,https://www.foreignaffairs.com/ articles/united-states/2020-04-10/climate-club.

總體來看，當前學術界對全球環境公共產品的研究更側重于劃定概念和解決現實問題，對全球環境公共產品的類型學探討及理論闡釋則稍顯薄弱，尤其缺乏系統性理論闡述。英吉·考爾曾對全球公共產品作出多維度的類型學劃分，但遺憾的是，她并未就其細分的類型作進一步說明。因此，本文試圖引入英吉·考爾的全球公共產品類型學分析，并對其進行適當改造，從而建立起一個分析全球環境治理困境、動因和解決路徑的理論框架。

英吉·考爾和斯科特·巴雷特（Scott Barrett）關于全球環境公共產品類型學劃分的標準是：一方面，按照公共性特征，將全球環境公共產品劃分為全球性的自然共有物（Natural global commons）、全球性的人造共有物（Human-made commons）和全球性政策產出或條件（Policy outcomes）三類；⑤英吉·考爾等編：《全球化之道——全球公共產品的提供與管理》，張春波、高靜譯，北京：人民出版社，2006 年，第90 頁。另一方面，根據供給動機、方式的不同，將全球公共產品區分為單一最大努力、最薄弱環節、聯合努力、相互限制和協調五種類型。⑥斯科特·巴雷特：《合作的動力：為何提供全球公共產品》，黃智虎譯,上海：上海世紀出版集團，2012 年，第20 頁。據此，下文將分別探討全球環境公共產品的三種主要表現類型，如下頁表1 所示。

表1 全球公共產品的類別和特征

一是全球環境公共產品中的自然共有物。包括臭氧層、氣候、森林、水資源、土地、生物多樣性等自然固有產物，因人類的出現及對自然資源的不合理開發利用，最終導致“自然共有物”的消費過度。此外，自然共有物消費過度的解決方案也存在差異，例如臭氧層消耗、氣候變化等問題的解決，往往難以通過少數國家的單一努力而得到改善，更需要國際社會的共同努力。而森林、土地以及跨界水資源等方面出現的治理問題，則更需要資源優勢國通過單方面的可持續開發，緩解消費過度帶來的環境惡化。

二是全球環境公共產品中的人造共有物。包括環境保護的知識、規范、準則和制度等人類后天建構的產物，其主要面臨的挑戰是利用不足。當前，國際社會面臨的主要環境治理難題已經不僅僅是環境保護規范、制度供給不足，更具挑戰的是如何解決環境保護規范內化不足以及環境制度碎片化等問題。換句話說，人造共有物的利用困境與成本無關，重要的是協調問題。這迫切需要國際社會更高效、合理地利用人類現有的環境知識和技術，并借助多邊環境制度彌合由國家主義帶來的環境利益分歧，共同致力于全球環境問題的解決。

三是全球環境公共產品中的政策產出。包括環境可持續性和環境公平正義等持續性的某種狀態。政策產出往往是人類對自然共有物、人造共有物二者消費和利用行為的最終反映。作為一種最終的穩定狀態，政策產出類的全球環境公共產品既可能代表一種正外部性，如環境可持續性和環境正義；也可能是一種負外部性，如全球變暖。因此，其面臨的主要困境是正外部性的供給不足與負外部性的供給過剩。

二、全球環境公共產品消費、利用和供給問題催生的三重困境

全球環境公共產品的消費、利用和供給問題實際上都與其主體有關。自然資源的銳減并不一定導致國際安全問題和爭端，相反，各國的“安全化”策略將自然資源消耗問題納入國際安全議程進行考量，進而導致國際社會利用政治、安全手段集中解決環境問題，減少了環境談判的回旋余地。同樣，對國際環境制度、法律和規范利用不足，導致國際行為體對環境保護的共識、方式和目標存在分歧，進而導致環境公共產品供給乏力，最終造成環境的不可持續性和頻發的環境危機。

（一）自然資源消費過度引發環境破壞及其連帶國際安全問題和政治爭端

自然資源包含眾多存量有限且難以再生的資源，如水資源、森林、生物多樣性、大氣、土壤、臭氧層等，其中的大部分環境問題都可以通過構建安全話語來實現環境消費問題的“安全化”，進而使生態問題演化為一種安全問題或政治問題。環境問題安全化的施動者可以是國家、非政府組織、市民社會等，其過程主要是通過運用安全的言語-行為（speech-act）使大眾確信存在安全威脅，并最終由政府、精英對這種威脅給予高度重視并提出政策舉措。①王江麗：《安全化：生態問題如何成為一個安全問題》，《浙江大學學報》（人文社會科學版）2010 年第4 期。當環境問題實現安全化時，自然資源消費問題便有可能被一些國家視為“存在性威脅”，進而使環境問題直接躍升為民族或國家的重大政治安全議題，甚至在某種程度上具備了零和博弈的性質，致使在環境領域內的協調、合作變得舉步維艱，各種環境爭端也更易引發安全沖突。

（二）環境知識、規范、制度利用不足引發的環境合作分歧與利益糾紛

國際規范可以約束和塑造國家的對外行為及其互動。當前，全球環境規范、知識、制度利用不足，是全球環境治理難以達成共識的重要因素，因此，環境規范的擴散、內化理應作為重要的議程加以推進。瑪莎·芬尼莫爾（Martha Finnemore）和凱瑟琳·辛金克（Karthryn Sikkink）提出了“規范生命周期理論”，討論了規范的興起、擴散和內化三個階段。其中，在規范內化階段，諸多學者如杰弗里·切克爾（Jeffrey Checkel）、江 憶 恩（Iain Johnston）、阿 米 塔夫·阿查亞（Amitav Acharya）又進一步探究了規范傳播的社會化機制和影響傳播效果的干預變量。①陳拯：《建構主義國際規范演進研究述評》，《國際政治研究》2015 年第1 期。具體來說，規范內化的社會化過程可以分為三種，即獎懲、角色扮演和規范勸服，同時國內結構、傳播過程也會影響規范的社會化效果。②Jeffrey T.Checkel,“Norms,Institutions,and National Identity in Contemporary Europe,” International Studies Quarterly,vol.43,no.1,March 1999,pp.83-114;Jeffrey T.Checkel,“International Norms and Domestic Politics: Bridging the Rationalist-Constructivist Divide,” European Journal of International Relations, vol.13,no.14,1997,pp.473-495.

在全球環境治理領域，環境類規范經歷了以下傳播歷程：早期由學者、智庫、非政府組織提出并推廣，然后由各國政治精英內化接受，再借助國家權力自上而下普遍傳播，最終賦予其合法性。但是時至今日，全球環境規范最活躍的傳播節點僅僅局限于非政府組織、媒體等非國家行為體，國家作為最具權威和能力的傳播載體甚至開始抵制全球環境規范，并將其作為實現本國利益的手段，全球環境規范正在逐漸退化。這一現象與全球應對氣候變化面臨的困境和挑戰不無關系。具有約束力的氣候協定難產、特朗普政府退出《巴黎協定》等事件對環境保護主義的共識形成嚴峻挑戰。同時，環境保護主義規范作為一種全球主義價值觀念，近年來明顯遭到民粹主義、民族主義復興的挑戰，在這一背景下環境類規范明顯處于下風。

（三）環境公共產品供給不平衡引發的環境管理缺失與失序問題

自然資源過度消費引發環境問題的“安全化”，加之環境規范、制度利用不足導致的合作分歧，共同催生了環境管理失序和環境可持續性缺失的困境，主要體現為全球環境公共產品供給不足和全球環境劣品供給過剩兩方面的問題。

環境問題作為一種非傳統安全問題，其突出特征便是任意一國內部環境治理不善都可能會引發“外溢”效應，進而影響區域乃至全球環境。與此相對，全球環境公共產品帶來的收益同樣具有溢出效應，可以擴展至本國之外，惠及區域乃至全球。如果公共產品提供給當地的邊際收益小于邊際成本，那么國家將會缺乏供給全球環境公共產品的動機；反之，如果公共產品提供給當地的邊際收益大于邊際成本，則國家將具備提供全球環境公共產品的動機。但由于收益仍將外溢出本國國界之外，除非該國是“最佳供給方”（best-shot），否則供給也難以達到滿足國際需求的水平。③Marco Ferroni and Ashoka Mody,“Global Incentives for International Public Goods: Introduction and Overview,”in Marco Ferroni and Ashoka Mody,eds., International Public Goods: Incentives,Measurement,and Financing, Dordrecht: Kluwer Academic Publishers,2002;Ravi Kanbur,“IFI’s and IPG’s: Operational Implications for the World Bank,”in Ariel Buira,ed.,Challenges to the World Bank and IMF: Developing Country Perspectives, London: Anthem Press,2003.這就導致安全的外延被無限放大，各個區域乃至全球都必須作為一個整體來應對環境問題才能實現確定的環境安全。然而，有關環境治理的共識現在仍存在爭議，例如：國家利益和全球利益何者優先？環境治理成本如何分配？何種環境問題更具備優先性？發達國家是否有義務對發展中國家施以環境援助？國際環境制度應在多大程度上得到賦權？諸多問題不僅導致環境治理步伐舉步維艱，還催生了一系列國際關系領域內的新爭端。環境保護的悖論便是突出體現。例如水電一方面作為一種清潔能源可以減少溫室氣體排放和環境污染，另一方面卻因為水壩建設問題帶來生物多樣性損失，二者孰輕孰重的問題可能會因國家利益優先級順序不同而存在爭議。

三、環境治理中消費、利用、供給三重困境產生的原因

（一）環境問題對不同主體的非對稱影響導致的利益沖突

大部分環境問題帶來的影響具有非對稱性質，即同一環境問題可能帶給不同行為體、地區以截然不同的影響。以氣候變化為例，全球氣溫變暖將對小島嶼國家和沿海低地國家造成毀滅性的影響，而對于高緯度地區的國家來說卻可能成為促進糧食增產以及開辟新港口、新航線的機遇。一個明顯的證據就是氣候變化對極地開發帶來的便利：目前學界估計，2040—2050 年北極冰蓋將在氣候變化影響下全面消融，這使得原本成本高昂的北極資源開采計劃成為可能，俄羅斯、歐洲、美國和加拿大等國均對開采北極油氣資源蠢蠢欲動。①李建福：《沖突對抗抑或和平合作？——氣候變化背景下的北極安全問題探析》，《俄羅斯東歐中亞研究》2019 年第6 期。有媒體甚至直接宣稱俄羅斯對氣候變暖“樂觀其成”，這是因為：一方面，西伯利亞地區會因土地解凍而更適宜生存，且延長俄羅斯疆域內農作物生長期，對發展農業極為有利；另一方面，氣候變暖和海平面上升對俄羅斯的負面影響有限，使其參與環境治理的意愿不足。②轉引自毛艷：《俄羅斯應對氣候變化的戰略、措施與挑戰》，《國際論壇》2010 年第6 期。

值得注意的是，環境問題的非對稱性影響不單單體現在跨國行為體之間，一國內部也存在廣泛的環境規范、利益之爭。迄今為止，只有少數環境規范是真正具有普遍共識的，多數群體由于敏感性和脆弱性差異而對相同的環境問題持相異態度。一國內部的水利基礎設施建設一方面帶來了清潔電力產業的發展，有助于促進《巴黎協定》中的國家自主貢獻減排目標；另一方面卻破壞了水利設施周邊的生態，造成生物多樣性受損，阻礙了《生物多樣性保護公約》的履行和落實。在面對環境問題的非對稱性影響時，國家和各個群體之間的利益出現偏差，一方對環境規范的積極利用和對環境可持續性的貢獻，在另一方看來會成為環境資源的過度消費行為，從而導致更為復雜混亂的環境治理問題。

（二）國家對外政策中全球主義與國家主義的博弈

全球主義和國家主義從本質上看代表了兩種不同的價值取向：國家主義強調在個人和國家的關系中，以及在人類共同體和國家的關系中都要以國家為中心；③蔡拓：《全球主義與國家主義》，《中國社會科學》2000 年第3 期。而“全球主義的核心關注與理論靈魂是新的主體——人類、新的視野——地球與整個世界以及新的追求——人類的共同利益”。④蔡拓：《全球主義觀照下的國家主義——全球化時代的理論與價值選擇》，《世界經濟與政治》2020 年第10 期。因此，不同觀念指導下的國家政策會有明顯的差異，概而言之：國家主義路徑主要聚焦安全，傾向于將環境問題同外交和國家安全聯系起來；全球主義路徑對環境問題的關注不僅僅是簡單地將其安全化，而是為了增進個人的福祉和權利。⑤Sara E.Davies,“What Contribution can International Relations Make to the Evolving Global Health Agenda？”International Affairs, vol.86,no.5,2010,pp.1167-1190.因此，當面臨環境危機時，國家主義者更傾向于優先解決那些具備巨大安全隱患的、會對國家利益造成重大損害的環境問題，如核泄漏、自然災害、生物安全等。這種模式很適合解決緊急危機，而不太適合解決慢性危機；適合解決一國內部或區域性的問題，而不太適合解決全球性問題。這不免會導致兩個后果：一是一國所理解的環境威脅可能不會得到他國的同樣感知；①Sara E.Davies,“What Contribution can International Relations Make to the Evolving Global Health Agenda？”International Affairs, vol.86,no.5,2010,pp.1167-1190.二是長期的、系統性的環境問題（如氣候變化）難以被有效發現和解決。

（三）全球環境公共產品的固有缺陷

全球環境公共產品既面臨傳統公共產品的固有特征，又因其特殊性缺陷加劇其在消費、利用與供給上的困境。這些缺陷主要表現在三個方面：一是公地的悲劇與搭便車問題。自然公域往往存在產權不清的問題，同時其消費的非排他性和非競爭性也會導致自然公域被“搭便車”者過度消費，最終使得自然資源過度使用和枯竭。二是供給成本與最終受益不對等問題。在霸權穩定論者看來，除了霸權國，很少有國家能夠無償為維護國際秩序提供公共產品并承擔相應的成本，即便是霸權國本身也只能在實力處于上升期時承擔公共產品的相應成本，在霸權后時代，成本大于收益的公共產品供給模式最終將導致霸權國的衰落。②樊勇明：《霸權穩定論的理論與政策》，《現代國際關系》2000 年第9 期。在無政府狀態下，國際社會缺少能夠協調分配公共產品供給的超國家政府，因此國際社會難以實現穩定、可持續的公共產品供給。三是供給方式的復雜性問題。在環境問題領域，公共產品的類型多樣，基本上涵蓋了所有類型。如生物安全、衛生問題依托于最弱個體的努力，氣候變化依托于所有國家的聯合努力，某些污染物排放問題（核廢料、煙霾）則依賴于單方面或單一集體的努力。全球環境公共產品類型的復雜性直接導致其解決方式的復雜化，即難以通過單一途徑、單一行為體實現有效治理。

四、以湄公河地區為例的分析

東亞和東南亞地區是中國近年來面臨國際環境挑戰最凸顯的地區，也是當前中國開展周邊環境外交最頻繁的區域。湄公河地區與中國地理緊鄰、河流相通、生態相依，是與中國聯系最緊密、影響最直接的周邊地區之一。③盧光盛、吳波汛：《人類命運共同體視角下的“清潔美麗世界”構建——兼論“瀾湄環境共同體”建設》，《國際展望》2019年第2 期。因此，評估湄公河地區全球環境公共產品管理的進展和挑戰，對提供今后的解決方案將具有重要的理論和現實意義。當前，湄公河地區環境公共產品管理面臨的主要挑戰分別是：湄公河跨境水資源、生物多樣性的開發利用問題；普遍性環境規范、準則、知識的內化程度不足、認識方向不統一，以及由此導致的環境制度領導力缺失和碎片化的問題；區域自然資源消耗、環境機制效能不足所引發的環境管理失序以及環境可持續性缺失問題。

（一）湄公河地區自然共有物的消費問題

湄公河流域蘊藏著豐富的自然資源，如水資源、生物多樣性、森林及礦藏等。隨著湄公河地區國家經濟的不斷發展，地區環境惡化趨勢開始加劇，同時相應的國際環境爭端也開始出現，這集中表現在湄公河水資源開發利用爭端、跨境煙霾引發的空氣污染爭端等方面。在湄公河水資源利用方面，主要體現在下游國家擔心上游國家的水利基礎設施建設會對河流徑流量產生影響，進而威脅其生態、經濟與安全。④郭延軍：《大湄公河水資源安全：多層治理及中國的政策選擇》，《外交評論》2011 年第2 期。同時，據湄公河委員會研究，干流筑壩可能會毀壞魚類棲息地和妨礙魚類洄游，進而也會對水生生物多樣性造成影響。⑤“What Do MRC Studies Tell Us about the Implications of Mekong Mainstream Dams for Fisheries？” Mekong Brief, no.9,November 2008.近年來，湄公河下游國家日益將水電視作實現經濟發展的重要手段。2012 年開始，主要由泰國出資的沙耶武里（Xayaburi）水壩開工建設，開啟了湄公河下游干流水壩建設的浪潮。①郭延軍、任娜：《湄公河下游水資源開發與環境保護——各國政策取向與流域治理》，《世界經濟與政治》2013 年第7 期。如此一來，雖然湄公河水資源作為一種自然共有物擁有一定的可再生能力，但是水利基礎設施的大規模建設，加之氣候變化帶來的極端氣候影響已經導致湄公河徑流量下降，由此催生了次區域自然共有物匱乏的危機，并進一步激化了上下游國家的用水矛盾。

（二）湄公河地區人造共有物的利用問題

湄公河地區的人造共有物主要包括環境保護主義、可持續發展理念等相關規范，以及雙多邊的環境機制平臺。從20 世紀末開始，湄公河地區國家相繼批準了《聯合國氣候變化框架公約》、《生物多樣性公約》、《京都議定書》、《巴黎協定》和《聯合國2030 可持續發展議程》等多邊環境條約。同時，湄公河地區已經存在大湄公河次區域經濟合作機制（Great Mekong Subregion）、湄公河委員會（Mekong River Commission）、瀾湄合作機制（Lancang-Mekong Cooperation）等多個涵蓋環境保護內容的國際組織或機制。總體來看，湄公河地區似乎已經廣泛接受了環境保護主義的規范和準則，并且開展了一系列多邊環境合作。然而，由于湄公河地區國家經濟發展水平差異、戰略偏好分歧、政治制度互異以及歷史遺留問題等多重原因，至今仍然難以形成統一的環保共識，特別是在關于環境保護與經濟發展何者優先等問題上仍然矛盾重重。這種觀念差異同樣反映在環境制度層面，如湄公河委員會的功能僅局限于向下游四國提供協調、建議，而四國仍享有充分的自主行動權限，這無疑會導致“搭便車”現象發生。②吳波汛、羅會琳：《環境治理的動力學分析：以湄公河地區為例》，《國別和區域研究》2021 年第2 期。大湄公河次區域經濟合作機制更是主要關注經濟層面的合作，而涉及環境的合作主要以項目為主，缺乏環境爭端解決能力。因此，當前湄公河地區的突出問題已經轉變為環境保護主義認知的不統一，以及環境制度的碎片化和領導力缺失等問題。值得關注的是，2016 年正式成立的瀾湄合作機制正在探索成為湄公河地區的綜合性治理機制。它將環境與可持續發展作為三大支柱之一，同時也將水資源作為優先合作方向。③盧光盛：《瀾湄合作：制度設計的邏輯與實踐效果》，《當代世界》2021 年第8 期。為推動機制效率，瀾湄合作機制還通過領導人會議和外長會議凝結共識并引領機制發展。可以說，瀾湄合作機制在一定程度上起到了通過各國領導人和高級官員推廣環保共識，通過綜合、開放平臺整合現有環境合作機制的作用，從而緩解了由人造共有物利用不足導致的環境治理困境。

（三）湄公河地區政策產出的供給問題

湄公河地區的環境政策產出主要包括湄公河區域環境可持續性以及次區域環境公平和正義。目前來看，湄公河地區既同全球其他地區一樣面臨著由氣候變化、生物多樣性減少和污染問題所導致的負外部性危機，同時又存在著獨有的環境管理難題。一方面，湄公河地區的自然資源正在下降，并且一種資源的消耗往往會產生連帶影響，如水資源消耗和森林資源的損毀還會導致水棲和陸棲生物多樣性的減少。自然資源不受限制的消耗不僅意味著環境的不可持續，還可能產生危機外溢，損害經濟發展，并導致一系列的政治、安全問題。與水資源、森林資源、生物資源和礦產資源等自然資源銳減相比，湄公河地區蘊藏著豐富的太陽能、風電等新興可再生能源。加快開發多種替代能源，對于建立可持續能源系統、促進區域經濟發展和環境保護具有重大意義，④郭延軍、任娜：《湄公河下游水資源開發與環境保護——各國政策取向與流域治理》，《世界經濟與政治》2013 年第7 期。同時也有助于轉變既有的資源損耗的發展模式，推動地區環境可持續性發展。另一方面，湄公河地區仍面臨著環境規范沖突和環境管理制度效力不足的問題，這些現實導致流域內持續性環境合作的缺失，并給了域外大國以環境為切入點插手地區事務的借口。當環境問題同地緣政治相聯系時，本來可以依靠技術路徑解決的問題就很容易被政治化和安全化，從而陷入環境治理的僵局。當前域外大國介入湄公河地區的程度日益加深，且關注重點都與環境、水資源掛鉤。如美國通過“美湄伙伴關系”、日本通過“日湄外長會議”、韓國通過“韓湄峰會”、印度通過“湄公河-恒河合作機制”相繼參與到湄公河地區環境合作進程中。①《多國與東南亞湄公河流域國家增進合作》，2019 年3 月25 日，https://finance.huanqiu.com/article/9CaKrnKjhCN，2022年5 月9 日。多重環境機制的建立，帶來了更廣泛的目標差異和機制碎片化趨勢。在此背景下，瀾湄合作機制通過培育“瀾湄意識”以及構建“瀾湄國家命運共同體”來凝聚流域共同身份，同時相繼通過《瀾湄環境合作戰略》《瀾湄水資源合作五年行動計劃（2018—2022）》等開展多邊環境合作，從而在一定意義上彌合了各行為體間的觀念、利益差異，緩解了環境合作僵局，促進了次區域環境可持續性發展和環境公平正義。

五、解決全球環境公共產品消費、利用、供給困境的思考

（一）推動全球環境公共產品的私人物品化和俱樂部化

全球環境公共產品的非競爭性和非排他性特征往往會導致“公地的悲劇”和“搭便車現象”。諸多學者都對如何克服這兩種難題作出了回應。如科斯認為，只要確立私人產權制度，并無限降低交易費用時，市場機制會自動使資源配置達到帕累托最優，這就是廣為流傳的科斯定理。②約瑟夫·費爾德、李政軍：《科斯定理1-2-3》，《經濟社會體制比較》2002 年第5 期。其具體操作步驟是人為地使某類環境公共產品具有更強的排他性，例如推出相應的私人產品（如污染許可）來對環境資源的利用和消費進行管理。國家或企業必須購買私人所有的、可貿易的排放、消費許可而不能隨意利用和消費，因此無節制的排放和消費行為將得到遏制。③英吉·考爾等編：《全球化之道——全球公共產品的提供與管理》，張春波、高靜譯，北京：人民出版社，2006 年，第73 頁。同時，“俱樂部產品”的提出也為解決公共產品消費和供給問題提供了解決思路。與純粹的公共產品相比，俱樂部產品同樣具有消費的非競爭性，但是卻具備排他性特征，即人們可以通過設立門檻的方式阻斷行為體對公共產品的過度消費，其消費規模被限定在一定的范圍內，如區域一體化及自由貿易協定就是典型的俱樂部產品。俱樂部產品的具體實施，最重要的就是有明確的俱樂部規則和標準，并留存對未承擔相應義務的成員和非俱樂部成員施加懲罰的能力。④William Nordhaus,“The Climate Club：How to Fix a Failing Global Effort，” Foreign Affairs, https://www.foreignaffairs.com/ articles/united-states/2020-04-10/climate-club.具體到環境領域，全球環境治理可以遵循俱樂部思維，先行設定“入會準則”，如氣候減排額度、水資源利用分配方式、環境合作基金等基礎門檻，進而限定只有遵守俱樂部準則的成員才有資格加入，并對未參加俱樂部的外部成員或違規成員施加環境壁壘、碳關稅、污染稅等懲戒，最終促使所有成員國根據利益考量進行合理、高效的環境治理。

（二）通過去安全化策略使環境問題回歸到普通議題范圍內解決

環境議題如果通過戰爭等零和博弈手段解決將會帶來更為嚴峻的環境挑戰，但如果采取協調、合作的方式，將更有利于問題的解決。在哥本哈根學派看來，前者屬于“安全化”范疇，而后者則屬于“去安全化”范疇。“安全化”和“去安全化”是哥本哈根學派關于安全研究最核心、也最具貢獻力的概念，前者意味著把常規議題提升至安全議程中加以緊急和優先處理，后者則意味著把那些已經“安全化”的概念移出安全議程。①轉引自李開盛：《“去安全化”理論的邏輯與路徑分析》，《現代國際關系》2015 年第1 期。依照哥本哈根學派的思路，環境問題的“去安全化”有三條路徑：一是將環境事件移除出緊急安全事項；二是不再制造安全困境和惡性循環；三是將環境問題恢復至普通政治議題。②Ole Waever,“The EU as a Security Actor: Reflections from a Pessimistic Constructivist on Post Sovereign Security Orders，”in Michael C.Williams,ed., International Relations Theory and the Politics of European Integration, London: Routledge,2000,p.253.但是，同樣應注意到“去安全化”這一概念本身并非是絕對的，各國應根據自己所處的“安全階梯”梯次（生存安全、物質安全、精神安全），確定其特定的安全關注重點，并進而決定何種議題可以從安全議程中剔除。例如一國尚未滿足生存安全的情況下，貿然將環境問題納入安全議程就會是一種過度安全化，甚至將導致國家忽視其最凸顯的安全問題。③李開盛：《“去安全化”理論的邏輯與路徑分析》，《現代國際關系》2015 年第1 期。同時，將環境問題作為一種技術議題加以解決，將更有利于以系統、長期的思維方式緩解環境災害，還有助于吸納更多非政府組織、學界對環境問題提出工程式解決方案，淡化長期以來環境談判的政治博弈色彩。

（三）推進全球共同體意識、全球主義價值觀以緩釋國際環境公共產品赤字

全球環境公共產品出現消費、利用與供給困境的根源在于國際社會的利益分野。各民族國家往往從國家主義的視角看待環境問題，主要表現為：其一，努力追求本國的利益最大化，不可避免地導致各國無節制消費環境資源，而將環境負外部性留給其他國家承擔；其二，不傾向于接受國際環境規范、制度和法律的管轄，而依照國內法律和民意作出符合本國利益的決策；其三，逃避供給環境公共產品的責任，甚至通過搭便車行為損害國際社會的環境公益。這種利益分野以及由此帶來的全球問題，很大程度上是民族國家體系在現今全球化時代的“不良反應”。國家利益至上論至少在某些層面上已經成為全球治理更進一步的阻礙，應當賦予其全球化時代的新內涵，即：從主體上看，國家仍然是當今國際關系的主要行為體，但在環境、衛生等諸多領域，國際組織、跨國公司、公民社會組織等也應享有部分優先性權力；從方式上看，國家雖然在應對國內威脅上當仁不讓，但是面對全球性危機仍需要多邊主義和集體行動；從安全的指涉對象上看，國家的安全仍然是主要的關注點，但要認識到現代社會由非傳統安全問題導致的群體、個人安全已經成為國家安全的最主要組成部分，甚至超越了戰爭威脅，因此應處理好“人的安全”與“國家安全”的關系。