治理能力現代化視閾下黨內法規執行力提升機制研究

梁瑞英

治理能力現代化視閾下黨內法規執行力提升機制研究

梁瑞英

（中共河北省委黨校（河北行政學院） 黨內法規研究中心，河北 石家莊 050091）

國家治理能力現代化是一個國家的制度及其執行能力的綜合體現，而制度執行力是重要方面。作為執政黨，中國共產黨黨內法規執行力如何關系到國家治理的成效。黨的十八大以來，黨內法規執行力不斷加強，有效地促進了國家治理。提升黨內法規執行力，不僅要從價值理性上進行分析界定，對其理論和系統進行邏輯框定，而且還要在對黨內法規執行現狀進行分析的基礎上，對提升黨內法規執行力的有效機制進行科學設定，從而更好地促進國家治理。

治理能力現代化；黨內法規；執行力

黨的十九屆四中全會明確提出將制度優勢有效轉化為治理效能的要求。黨的十九屆五中全會進一步做出推進國家治理體系和治理能力現代化，為全面建設社會主義現代化國家開好局、起好步的戰略部署。黨內法規執行力作為實現國家治理能力現代化的關鍵，需要給予更多關注。作為執政黨，我們黨治國理政必須加強制度建設，這是實現政黨治理的要件，也是理解中國治理邏輯的一把鑰匙。而要真正達到治理實效，關鍵就在于抓住提升黨內法規執行力這個牛鼻子。

一、黨內法規執行力提升是國家治理能力現代化題中應有之義

國家治理能力現代化是一個國家的制度及其執行力的綜合體現。而其中制度執行力是一個重要方面。黨內法規執行力如何關系到治理能力現代化的成敗。黨內法規作為一種特殊的制度規范，在國家治理中發揮著巨大效力，因而其執行力的提升就顯得尤為重要。

（一）以政黨治理促進國家治理的有效方式

中國共產黨是執政黨，其治國理政是國家治理的重要組成部分，也是關鍵因素。在實現治理能力現代化的今天，通過實施政黨的有效治理，進而實現國家治理，是一條邏輯路徑。

政黨治理是國家治理體系的重要組成部分，政黨治理體系和治理能力現代化直接影響國家治理效能，沒有政黨治理現代化就談不上國家治理能力現代化。只有通過實施政黨的有效治理，才能實現權力制度化、規范化運作，不斷提高執行力，提升執政能力，使黨在治國理政實踐中實現對多元協同治理主體的有效整合與領導，形成國家治理合力，進而實現國家治理能力現代化。

（二）提高黨的執政能力的必然要求

中國是一個擁有14億多人口的大國，而我們黨是在國內外情況異常復雜的形勢下執政的無產階級政黨。尤其是新冠肺炎疫情暴發以來，國際形勢更是風云變幻，甚至波濤洶涌，前進的道路上還有許多“婁山關”“臘子口”需要去攻克。如今，站在“兩個百年”奮斗目標的歷史交匯點上，我們黨深知滾石上山、爬坡過坎的艱難，同時也面對“四大考驗”“四大風險”，只有不斷提升執政能力才能有效應對這些風險和挑戰。

執政能力反映的是我們黨制定和實施路線、方針、政策的能力，而黨內法規執行力作為黨的執政能力的重要組成部分，也就成了關鍵中的關鍵。增強黨內法規執行力，是提高黨的執政能力題中應有之義。良好的制度執行力是確保中央政令暢通的首要條件，黨內法規能否在基層得到有效貫徹落實，是衡量一個執政黨執政能力的重要標準。

（三）黨內法規執行狀況喜憂參半、不容樂觀

黨的十八大以來，黨內法規執行力的不斷加強使國家治理取得了重大進展，說明執行力對于推進我國國家治理體系和治理能力現代化具有十分重要的意義，并已取得巨大成就。

同時，必須清醒地認識到，就黨內法規執行力來說，無論是理論研究，還是實際執行，都存在著不盡人意的地方，直接影響制度的效用和權威。事實上，我們制定的法規制度不可謂不多，但沒有真正發揮法規制度的效力，有的還形同虛設，成為“稻草人”，進而形成“破窗效應”。因此，黨內法規執行力問題在理論研究和實踐運行中都成為制度建設的瓶頸和短板。這不僅是新時代我們黨亟待解決的問題，也是加強制度建設的重大戰略任務，更是實現治理能力現代化的重要任務。

2011年，世界銀行曾針對中國的制度執行情況做過調研，并且作出前瞻性評價。在《2020年的中國》的報告中，用“擔憂”二字表達對制度執行的總體看法[1]。李光宇教授則認為，當前中國的實際情況不是缺少制度規范，而是缺乏執行力，“在一些關鍵領域，紙上的法規遠不同于具體實施的法規”[2]，這說明制度的執行打了折扣。解決這些現實問題，是當前面臨的一項重要且緊迫的課題，也是實現國家治理現代化的內在之需。

二、黨內法規執行力及其系統的科學構建

目前，理論界對于黨內法規執行力的概念尚未達成共識。黨內法規和執行力兩個概念相對獨立，學者們多是從黨建、管理學、法學等維度進行部分的、有取舍的專門研究，也有人從實用主義的角度進行分析，而對概念研究則處于初始階段，這就影響了對這一問題的整體研究。因此，有必要對這一概念進行界定，以此確定一個邏輯框架，對黨內法規執行力系統進行科學構建。

（一）黨內法規執行力概念界定

黨內法規體系建設是一項復雜的系統工程，而黨內法規執行力則是重要環節，也是判斷黨內法規是否科學的重要標準。從邏輯上講，黨內法規執行力提升涉及到內外兩個方面要素，即內在動力和外在壓力。內在動力就是執行主體自覺執行黨內法規的主觀能動性，外在壓力即執行主體為了達到黨內法規所要實現的預期目標，從而采用強制手段作用于執行客體，使其效力得以實現的能力。因此，黨內法規執行力包括自律和他律兩個部分，是二者的有機融合和辯證統一。

黨內法規執行力是一種治理效能，體現在黨內法規執行的方方面面，其執行力的提升不僅保障了黨內法規的順利運行，而且也是實現黨內法規既定目標的重要抓手。簡言之，黨內法規執行力就是使黨內法規內容得以實現的效力。“蓋天下之事，不難于立法，而難于法之必行。”[3]黨內法規執行力強弱直接影響我們黨治國理政的水平。提高黨內法規執行力，是制度治黨的根本要求，有利于凝心聚力，使黨的政策落地生根；有利于推進黨的建設不斷地實現科學化，從而推進黨的依法執政和加快建設社會主義法治國家。

總之，黨內法規執行力包涵著非常豐富的內容，它是由執行制度、執行主體、執行客體、執行環境、執行資源、執行監督等要素發生效應時所體現出的綜合力。

武成龍轉過身來略顯尷尬地道：“你所穿罩衫是三少所贈。該是你那小姑子昨晚去了滌塵居，三少喜歡她妙語連珠。”柳含煙恍然大悟，因為昨晚在滌塵居是她而不是白雪，所以武成龍尷尬該是認為白雪和那位三少有了什么？她就像有了馬上去滌塵居的沖動似的目光轉移，但跟著耳邊響起了武成龍低語：“我以為你不該找三少理論。”柳含煙微微一怔轉過頭來，武成龍慎重地低聲道：“我本不該多言，但白家是少林掌門近親，所以江湖人都知道白家總是樹欲靜風不止，也知道你如花解語，既然你如花解語就不該找三少理論，原因有三：三少喜怒決定你們生死；我認為三少傳語別有意義；三少行事總是有不可逾越的底線。”

（二）黨內法規執行力系統及其運行機理

系統是處于一定關系網絡中并與周圍環境發生相互作用和影響的各構成要素的總和。即系統不是孤立存在的，而是多種要素相互作用的統一整體。而黨內法規執行的過程就是一個閉合的系統，黨內法規執行力就是各要素在特定規律作用下形成的與其他系統相區別的特定機理。

黨內法規執行力的要素系統包括執行主體與客體在執行環境中，利用一定的執行資源，加強有效的執行監督，進而形成的動態的執行過程。系統里的多種要素均可對黨內法規執行產生影響，如果運轉有效的話，可以助力執行目標的實現。黨內法規的執行是將觀念形態的制度文本轉化為現實形態的制度效果，從本質上來說是一個主觀見之于客觀的物化過程。在這個轉化過程中，執行力系統各要素之間的相互影響、相互作用產生執行力系統。其中，執行力系統中各要素之間互動形成系統的結構，結構上的差異導致功能差異，因而執行力系統的功能不是取決于系統要素的多少，而是由系統中各要素的互動關系決定的。黨內法規執行力的強弱取決于執行力系統的運轉狀態。簡言之，要提高黨內法規執行力，就必須對黨內法規執行力系統中各要素及其互動關系進行逐一剖析，以明晰執行力生長的內在機理。黨內法規執行力系統如圖1所示。

圖1 黨內法規執行力系統

黨內法規執行的內在機理是在系統運行過程中，執行力各要素之間由于相互作用產生相應的力，為了使這些力能夠聚合，發揮最大效力，就必須使這些力盡其所能朝同一個方向用功以形成力的合成，這種系統各要素的合力就是黨內法規執行力。

三、國家治理能力現代化視域下提升黨內法規執行力的對策機制

提高黨內法規執行力不只是簡單地制定黨內法規的問題，而是涉及多層面相互影響和協調的過程。從動力機理的角度出發，針對當前黨內法規執行力弱化的問題，可以從制度層面、參與者層面、環境和資源保障層面、監督層面、目標層面等構建提升黨內法規執行力的有效機制，進而更好地促進國家治理。

（一）從制度層面看，良法善治是國家治理的前提

法規制定得不好，缺乏科學性，其執行必然受阻。因此，要建立科學、系統、完備的以黨章為根本、以民主集中制為核心的黨內法規制度體系。要建立黨內法規有效公開和制度解讀機制，如果沒有對黨內法規的有效認知，執行力就是空話。要建立黨內法規備案審查、銜接聯動和評估修正機制。制度制定后，必然在實踐中不斷接受檢驗。應該通過制度執行、反饋、評估等環節，修改、完善和清理制度，使其充分發揮作用。

（二）從人的層面看，制度制定后，人就是關鍵因素

黨內法規執行參與者的素質，直接影響制度效能。為此，要從執行主、客體兩個層面進行研究。要形成制度認同。按照“知情意行”相統一的原則進行機制構建，即通過宣傳教育機制、情感接受機制的構建，達成制度認同，進而讓黨員干部更好地知法、信法、守法；要提升政治執行力，切實做到黨中央決定的堅決執行，禁止的堅決不做，堅決維護黨中央權威和集中統一領導，做到不掉隊、不走偏，不折不扣抓好中央精神貫徹落實；要提高執行的能力素質，這是提升執行力的關鍵。為此，必須不斷完善教育培訓機制、素質提升機制，加強執行者的自律和他律意識。一方面，要做到自律。廣大黨員干部要強化自律意識，率先垂范、以身作則，充分發揮執行者的示范帶動作用。另一方面，是律他。各級領導干部不僅要擔負起執行黨內法規的主體責任，而且要形成層層抓落實的示范效應。對執行特別好的組織和個人要給予物質和精神的褒獎，使其樂為善為；對執行不力的堅決追究主體責任，從而進一步形成尊崇法規、執行法規的良好氛圍。

（三）從環境層面看，“人創造環境，同樣，環境也創造人”[4]

（四）從保障層面看，黨內法規執行資源，是制度執行的前提和基礎，也是重要保障

黨內法規執行資源物質準備是否充分、資金財力是否充足、信息渠道是否通暢、技術條件是否成熟，這方方面面的資源條件都會對提升黨內法規執行力產生直接影響。因此，應該建立資源保障機制，不斷進行執行資源的優化配置和軟硬資源同步建設。同時，應該開發并提高執行資源利用度，不斷加大人財物、技術等的投入。

（五）從監督層面看，權力失去監督必然導致腐敗，這是鐵律

有效的監督檢查是制度執行的“防腐劑”，否則制度在執行中就可能失去“本能”。因此，有必要建立有效的黨內法規執行監督檢查機制。要完善制度執行責任制，逐層逐項進行責任分解，分別落實到具體部門、領導和人員，明確各自責任；要形成全方位、無死角的監督檢查，盤活各種監督資源，注重發揮新媒體和網絡的監督作用，形成倒逼機制，推動執行不力問題的解決；完善責任追究機制，明確追究主體，嚴肅責任追究。同時，還要明確責任認定方法、量化追究標準，明確追究程序。

（六）從目標層面看，黨的十九屆四中全會強調要健全干部考核評價機制

采取量化指標，把制度執行力和治理能力作為干部選拔任用、考核評價的重要依據。這一思想為干部考核使用指明了方向。因為干部考核評價機制是指揮棒，制度制定到哪里，干部就執行到哪里。因此，應采取量化指標，把黨內法規執行力作為干部選拔任用、考核評價的重要依據，以此形成激勵引導干部干事創業的鮮明導向。

[1] 莫勇波,張定安.制度執行力:概念辨析及構建要素[J].中國行政管理,2011,27(11):15.

[2] 李光宇.論正式制度與非正式制度的差異與鏈接[J].法制與社會發展,2009,15(3):147.

[3] 習近平.習近平談治國理政:第2卷[M].北京:外文出版社, 2017:120.

[4] 馬克思,恩格斯.馬克思恩格斯文集:第1卷[M].北京:人民出版社,2009:545.

A Study on the Improving Mechanism of the Execution of Intra-Party Regulations from the Perspective of Modernization of Governance Capacity

LIANG Rui-ying

(Research Center of Intra-Party Regulations, Party School of Hebei Committee of CPC(Hebei Academy of Governance),Shijiazhuang 050091, China)

The modernization of national governance capacity is a comprehensive reflection of a country’s system and its execution capacity. And the execution capacity of the system is an important aspect. As the ruling party, the enforcement force of intra-party laws and regulations relates to the effectiveness of national governance. Since the 18thNational Congress of the Communist Party of China, the continuous strengthening of the implementation of laws and regulations of the party has effectively promoted national governance. To improve the enforcement power of intra-party regulations, we must not only analyze and define value rationality, and logically frame their theories and systems, but also on the basis of analyzing the current situation of intra-party regulations implementation, to improve the implementation of intra-party regulations. The effective mechanism is scientifically set, so as to better promote national governance.

governance capability modernization; intra-party regulations; executive power

D262.6

A

1009-9115(2022)04-0121-04

10.3969/j.issn.1009-9115.2022.04.024

河北省“三三三人才工程”資助項目（A202101072）

2021-10-06

2022-06-01

梁瑞英（1977-），女，河北遷西人，博士，副教授，碩士生導師，研究方向為執政黨建設。

（責任編輯、校對：孫尚斌）