英國房產稅制度設計及經驗借鑒

■/ 黃鳳羽 李 揚

一、引言

中國于2011年在渝滬地區開展了個人住房房產稅試點，但在試點十多年以來，由于出現了稅收規模狹窄、市場調控作用不明顯、在兩個試點后沒有繼續擴圍等問題，圍繞房產稅改革的研究仍有很大的空間。全國人大常委會已經做出關于授權國務院在部分地區開展房地產稅改革試點工作的決定，意味著房產稅試點迎來了擴圍，而后在一些城市開展了調查摸底和初步研究，但綜合考慮各方面的情況，目前仍不具備擴大房產稅改革試點城市的條件，說明現今房產稅改革形勢仍然嚴峻，擴圍需要克服諸多困難。而在許多國家房產稅已經具有很悠久的征收歷史，稅制體系也相較完善，英國就是其中之一。

英國房產稅也稱為市政稅（council tax），是一種基于財產的稅，在英格蘭、蘇格蘭和威爾士地區以房屋為對象，由地方政府所收取的地方稅。英國房產稅分為經營性和非經營性兩種，前者稱為營業房產稅，后者稱為居民房產稅。居民房產稅是以戶為單位征收的，每處房產都有一張房產稅單，無論是自有還是出租，居住在那里的人通常負責支付，稅額用于幫助支付地方議會的工作和緊急服務（Cain Ormondroyd，2017）。中國房產稅改革方向主要是向非營業性房產擴圍的，故本文將直接以英國居民房產稅制度特點作為參照。選擇英國居民房產稅進行對比，究其原因，一是中英兩國皆為單一政權國家，二是中英兩國均采用分稅制管理模式，三是中國房產稅改革方向為居住房房產稅，與英國居民房產稅類似。因此，研究英國房產稅征納問題和中國房產稅試點情形下的問題進行對比，可以對接下來的試點擴圍、稅制設計提供經驗借鑒。

二、英國房產稅制度特點

（一）穩定提供地方財政收入

英國居民房產稅是英國地方政府唯一一個擁有自主稅收管理權力的稅種，并作為當地財政比較重要的收入來源，稅權向地方分散（鄧菊秋和朱克實，2015）。以英格蘭地方政府部分資金收入為例，市政稅占地方本級資金收入比重很大，表1 中2015/2016 至2019/2020 年度均有40%以上的占有比例，同時占地方財政總收入15%以上，并且還在持續增長，從2015/2016年度的15.09%逐漸增長到了2019/2020年度的18.96%。

表1 2015—2020英格蘭地方政府資金收入及比重

再以伯明翰市2022/2023 年度預算為例，該預算年度下市政稅收入額絕對數將達到4.01億英鎊，增加1.99%，此外，考慮到成人社會護理面臨的特殊壓力，市政稅將通過“成人社會護理方案”進一步增加1%，使整體增加2.99%。由于新冠肺炎疫情影響，政府將不得不提高稅額投入社會關懷，伯明翰市就是如此，也同樣顯示出市政稅的收入規模大和持續增長的現象。為了給社會保障提供資金而提高市政稅額，足以說明其對英國地方政府財政的重要性（Sue Learner，2017）。居民房產稅納稅人涵蓋了除未成年人、學生以及無工作者等特殊人群以外的幾乎所有人群，只要居住在其中就需要繳納，稅源非常寬廣。同時居民房產稅擁有屬于財產稅性質下征稅對象的一些優勢特征，如不動產位置固定、標志明顯等，這也是英國房產稅為何能穩定提供收入的因素。

（二）結構式劃分稅基與浮動稅額

英國居民房產稅以房屋的評估價值計稅，通常有A-H八個等級，各等級房屋的價值越高，稅額越高（田青，2014）。英國地方政府要求納稅人以當地政策為準，按月繳納居民房產稅。以劍橋郡為例，從表2來看，英國市政稅制度設計中一個重要的方面，是它采用累進式稅額征收，而不是按稅率征收，且不同年度稅額浮動變化，能夠更為靈活地調整預算稅額。再有，如果房屋價值不在臨界值，比如估值在一萬英鎊或二萬英鎊，只要不接近四萬英鎊（A級）的臨界值，那么稅額就是同等的。房屋價值分級僅是發生在各級次邊界的地方，估值問題才會得到重視。這樣的制度在執行過程中會相對容易實施。而換個角度橫向看表2中的兩個財政年度，絕大部分階層的市政稅額都在上漲，大多數稅費上漲表明當地政府需要更多的市政稅額以提供政府財力，小部分稅費下降則表現為調控。這種變動稅率模式可以讓地方政府更加游刃有余地處理征稅過程中的特殊情況。

表2 2020—2022劍橋郡住房估值范圍和市政稅 單位：英鎊

結構化的思想存在于英國房產稅制度設計中的很多地方，比如還有對其市政稅納稅人設定的責任層級系統，排名越靠前就越優先成為納稅義務人，若排名靠后，則由首個責任人支付，且處于同一層級的兩人也可能同時成為納稅人。納稅人可通過居住地政府網站查詢自己的所屬層級，以首先符合哪個標準進行對號入座確定自己的義務層級：①戶主；②房屋租客；③不是房屋租客但被授權入內居住；④任何居住在房屋里的人，例如不法侵占；⑤空置房屋的戶主，當然也存在一些特殊情況，如：房屋不止一位租客就由房主支付等。結構化設置在其政策執行中發揮出了良好的效果，使其對一些稅制要素分類明確化、納稅工作階段化、征納過程規范化、管理流程模式化。

（三）房產評估系統的適應性

英國房產稅的計稅依據是房屋的評估價值，房產評估系統中的關鍵環節由房產估算辦公室（Valuation Office Agency，簡稱VOA）完成，每個地方議會（Council）都擁有屬于自己的、隸屬于財政部的VOA。其職責為評估其管轄區域內的房產價值、監控房產經濟發展狀況或特殊情況的發生并適時調節層級間的價值間距和稅額，例如經濟動蕩引起的房產市場價格大幅波動。VOA行使其評估職能需要雇傭房產評估鑒定師，鑒定師將對房屋的建筑結構、當前狀況（如安全等級）等擬出詳細的報告，然后根據最近出售的同類房產價格和房產市場情況評估出一個相對合適的價值。英國三大地區評估周期一致，且將以前年度的房屋價值作為基準值（如2020 年英格蘭地區以1991年為基準），最初所有房產都會進行評估，而后以五年為一個周期對上報情況變化房產進行逐步重估（周凌云和任宛竹，2019）。采用評估價值的優勢在于可以靈活根據某些影響房產價值的因素（如房地產市場形勢、政府政策、房產老化等）引起的房產價值變動進行適應性稅額調整，一定程度上保障稅收政策實施的效果。

（四）合理的稅收優惠

英國房產稅設有大量且細致的稅收優惠條款，主要可分為使用情況減免、房屋類型減免、理事會減免以及市議會免稅四大種類，且在近年新增了一項為納稅等級A 至D 的家庭提供“150￡”的能源退稅，以幫助沒有資格獲得退稅的家庭。其中，使用情況減免包括各種針對特殊使用人群的優惠，例如：對學生和離校生、殘障人士、學徒、單身單住人士等予以稅款折扣；房屋類型減免則包括對某些特殊狀態中的房屋進行折扣，例如：空置房屋和附樓的折扣；而理事會減免則針對非受撫養人、負責市政稅管理等的人群；市議會免稅則是對公共事業中的無人居住、被占用的房產予以免稅。分析可見，人群類型方面減免很獨特，它可以區別不同的社會群體，而且每一種特殊團體都可以享有他們所能享有的針對性優惠，引導資源的合理配置，這個政策在中國并沒有涉及到如此細致的方面。英國房產稅優惠政策涉及社區生活的很多方面，覆蓋面較廣，且實用性強、設置合理，完善了稅務服務終端，保證了一定的忠誠性稅收遵從。

三、中國房產稅制度設計對策和建議

（一）拓寬稅基是使房產稅成為地方主體稅種的必要條件

中國房產稅稅基是征收范圍內的房屋，主要是對于經營性房產和交易性房產的征收，對于住房的征收目前只有滬渝（且渝主要針對高價房）兩地有試點情況存在。房產稅在這種購買流通時征收的形式下，更偏向于流轉稅而非財產稅的設定（見表3），滬渝地區試點稅率較低，且征稅對象覆蓋不全面，起到的稅收效應并不明顯。從初始設置個人住房房產稅的若干特點及功能來看，如第十三屆人大會議中提到過的：推進房產稅立法與改革，能促進地方發展模式轉變、強化地方政府支出責任以及地域特征明顯等，是比較符合作為地方主體稅種設立的，改革至今與設想中（占有相對重要的財政份額）取代部分房產有關稅費的形式還差之甚遠。

表3 滬、渝房產稅試點部分稅制要素

為了實現房產稅應有的政策作用，下一步對房產稅制度中的設計應首先拓寬稅基，一是將非經營性房屋合理地納入征稅范圍內，必要時將農村建筑也納入范圍內；二是要從增量（新購）向存量（保有）擴容。成為地方主體稅種需要該稅種能夠承擔起一部分財政收入，而現階段看起來房產稅還遠遠達不到這一點。2021年上海市地方房產稅收入只占地方財政稅收收入的2.86%，與2021—2022年度劍橋郡地區市政稅收入（包括政府返還的營業性房產稅）占地方財政總收入的15.65%相比還要低很多。英國房產稅稅基為除去免繳情況下的所有居住用房屋，相比于國內而言，稅基比較寬廣。直接提高稅率在某些情況下可能會使納稅人稅收負擔加重，因此，拓寬稅基，納入更多應稅房產，是使房產稅成為地方主體稅種的必要條件。反過來看，英國房產稅逐年上升的稅額已經給在通貨膨脹和生活成本危機中掙扎的家庭帶來了越來越大的壓力，同時中國居民房產稅還未大范圍開征，通過兩地試點情況征稅還不能夠看清其所帶來的影響。建議逐步擴大稅基，可先將100平米以上的新購房納入其中。若因改革時拓寬稅基產生的額外負擔可以減少其他有關房產的稅費，例如：契稅、土地增值稅等（李永剛和劉偉，2022），從而均衡影響，使改革平穩進行。

（二）建立可靠且科學的房產評估系統

中國現行試點個人住房房產稅是征稅對象范圍內的房產（見表3）按照交易價格進行征收，對房產原面積扣除免稅建筑面積后的房屋交易現價（重慶地區為全額交易現價，上海地區為交易現價的70%）按照規定稅率計算稅額的方式，在試行個人住房房產稅以來沒有發生變化。而后在重慶市的試點中提到時機成熟時計稅依據要向房產評估價值轉變，逐漸有了該方面改革的趨勢。房產本身就具有市場價值，這種價值會隨各種因素（時間、地段、政策等）改變而改變。以房產原值為計稅依據已經不能夠符合制度設定的走向，房產原值無法對房產時效性價值進行及時評估。

對于當今房產稅改革來說，確需建立可靠且科學的房產評估系統，主要包括三個方面：構建科學的評估機制，設立房產評估專所以及配備系統操作、監督人員。首先，科學的評估機制需要稅務部門落實系統建設必要環節，嚴格設定估價程序，綜合分析應稅房產；其次，設立由財政部或者國家稅務總局直屬管控的房產評估專所，對其地方政府管轄范圍內的房屋進行發展性價值評估工作，每隔一段合理的時間對所有轄區內上報情況變化的房產重新估價，從而保證計稅依據的科學性；最后，在人員配備上要統籌規劃，吸納估價專業人員進行操作，除專業人員以外的其他現有部門負責其余工作，建立監督管理體系，保障系統高效運行。綜合考慮成本和預期收益的情況下，建議先從上文提到的拓展后的稅基（新購房）進入系統運行，后續視情況決定是否擴大到存量房。總而言之，房產評估系統對于房產稅改革來說是非常重要的一環，也是對之前模式的一種顛覆，建立一套成功的房產評估系統對以后改革的落實具有奠基性作用。

（三）區分人群類別設定稅收優惠

中國房產稅稅收優惠目前可分為如下幾個方面：公務類免稅、自然資源類減免、房屋情況類減免以及試點辦法下的減免。總體來看，前三種類型都屬于經營性房產稅，對個人住房房產稅的優惠政策還很少，在今后改革擴圍的過程中需要一些創新的優惠政策加入其中。試點外對個人所有非營業性房產免稅，而在試點推進的形勢下需要對住宅類房產征稅，這種優惠政策依然與改革背道而馳。試點內的優惠政策是對于免稅面積的規定，如上海市為人均60 平米的免稅面積直接扣除，并沒有涉及到房產持有者的人群類別。所以，區分人群類別設定稅收優惠也是一個可以考慮的改革方向。個人住房房產稅開征的目的之一是為了調節階層收入，這樣的設定意味著滿足財產稅的屬性之一——量能負擔原則。一是要區別出特殊人群，對于購房者個體來說，存在個人情況上的不同：包括常規人群、殘疾人、烈士家屬、單親父/母，等等。二是根據類別擬出優惠政策，可將殘疾人、單親父/母的家庭首套新購房予以適當減稅，對烈士家屬新購房予以免稅。

（四）房產信息優化與部門合作

目前，房產稅改革面臨著一個難題，即房屋產權種類繁雜——既有市場化能夠交易的，也有很多不能上市交易的、只能在一定范圍內交易的，甚至出現房屋無所有權的情況。上述情況的存在，會使這類“問題房產”無法參與房產評估，導致房產稅稅基受損。“問題房產”信息的優化需要地方政府各部門的協作，且該優化會對后續制定優惠政策等改革舉措都有好處。因此，建議落實房產信息優化與部門合作。

首先，要加強產權信息規范程度。房地產主管部門應明確各地新建房產所有權，杜絕房產所有權模糊不清的現象，同時還要規范采集房產信息，如：不動產所處位置和面積、交易價格等，準確上報稅務部門。其次，明確交易范圍。只能在一定范圍內交易的房產，由其轄區內稅務主管部門在其交易范圍內參照同等條件（地段、面積等）進行估價確認計稅信息，無法上市交易的建議以面積大小進行估價；最后，深化信息共享原則，各部門應加強聯系，及時地互相反饋信息中出現變化的地方，以便于稅務部門查驗和多退補繳；地方政府應建立信息共享平臺，共同研究出信息共享的方式，通過電子政務網絡，群策群力構建完備的互聯網信息體系。