基于用島類型和方式的舟山市無居民海島分類保護應用研究

李愛國,鄔梁超,王平波,應詩瑤,金瑜嘉,葉云,廖維敏

(1.舟山市自然資源測繪設計中心 舟山 316021;2.岱山縣自然資源和規劃局 岱山 316200)

0 引言

在全民所有自然資源資產中,無居民海島的重要性無可替代,具有稀缺性和有用性(包括經濟效益、社會效益和生態效益)[1]。目前國內關于無居民海島的研究重點包括環境承載力、權屬、開發價值、可持續發展、管理手段、開發利用可行性評估和相關法律問題[2]。在管理手段方面,相關研究重點包括分類體系[3-4]、規劃[5-6]、標準體系[7-8]、管理制度[9-10]和綜合管理[2,11]等方面,普遍較為宏觀,具體到單島功能定位和分類保護應用的研究主要針對有居民海島,鮮有涉及無居民海島。

浙江省無居民海島分類管控主要依托省、市、縣三級海島保護規劃,其中省、市級規劃主要以島群為規劃單元進行功能定位和空間管制,市、縣級規劃主要以具體海島為規劃單元進行單島功能定位和空間管制。現有的三級海島保護規劃體系能較好地保障海島分級分類管理,但在實際應用方面相對普適性的管制措施難以滿足當前精細化管理的需求。2019年舟山市財政局以及舟山市自然資源和規劃局安排部分省海洋綜合管理專項資金,用于開展無居民海島分類保護研究。本研究在相關研究成果的基礎上,通過梳理舟山市無居民海島開發利用和保護存在的問題,制定分類保護原則,明確單島功能定位,并提出基于用島類型和方式的無居民海島分類保護方案,以期為舟山群島新區無居民海島的精細化管理和生態保護提供參考方案。

1 舟山市無居民海島開發利用和保護存在的問題

通過實地走訪調研,本研究從海島管理、海島整治修復、海島權屬和海島使用審批等方面,系統梳理舟山市無居民海島開發利用和保護存在的問題。

1.1 存在無序用島現象

由于社會經濟發展需求旺盛、對部分小型無居民海島保護認識不足以及審批監管不夠嚴格和規范等多方面因素,舟山市自《中華人民共和國海島保護法》頒布后仍存在一定的無序用島現象。根據近年來舟山市無居民海島開發利用統計數據,普陀區小羊峙山嶼和里青山嶼因寧波-舟山港六橫臨港產業基地圍堤建設而位于圍堤已建成的小郭巨圍區內,岱山縣鸞凰山嶼因大型預制構件制造基地建設而與鼠浪湖島相連,南老虎礁因金鑫礦業堆場建設而與小衢山島相連,嵊泗縣小黃石礁因馬關圍填海工程建設而與泗礁山島相連,這些小型無居民海島實際已與大島相連甚至已滅失。在海島管理體系逐步完善的過程中,地方政府逐步摸索無居民海島保護的監管手段和方法,直至2020年我國才初步實現“無人島、有人管”[12]。

1.2 生態本底資料不足,整治修復要求高且難度大

2011年第二次全國海域海島地名普查和2017年海島岸線調查基本摸清舟山市海島數量和海岸線現狀,但大部分調查內容僅局限在海島權屬現狀和開發利用強度等信息,對海島生態系統的了解仍停留在表面,未形成完整的海島生態系統和生態承載狀況評估報告。長期粗放型開發利用方式導致部分無居民海島出現自然屬性變化(如岱山縣萬南近岸礁和嵊泗縣小夾堂礁)、植被破壞(如岱山縣小鼠浪山島和大瓦窯門嶼)、水土流失和岸線侵蝕(如嵊泗縣雙連山島和大貼餅島)以及周邊水動力環境變化(如普陀區蝦峙長山嶼和金竹山嶼)等較為顯著的生態環境問題。因此,摸清海島生態現狀,制定具有針對性和科學性的海島生態修復方案,加強對受損無居民海島的整治修復力度,切實保護和改善海島生態環境尤為重要。

1.3 權屬復雜,矛盾不易調節

法律規定無居民海島全部為國家所有。由于歷史原因,舟山市取得無居民海島使用權證書的無居民海島僅有4個,而取得其他各類權屬證書的無居民海島有290個(包括海域使用權28個、林權234個、土地權22個和礦業權6個),部分海島同時擁有2類權屬證書。權屬主體轉換和利益補償等歷史遺留問題一直無法得到妥善解決,對無居民海島的保護和開發利用帶來較多不利影響。

1.4 開發利用審批難且成本高

自貿區、江海聯運、5G移動網絡、智慧保護區和無人島智能管控等重大工程的建設不可避免地開發利用無居民海島資源,但目前無居民海島開發利用的審批權限均在省級及以上主管部門,審批環節多和時間長,造成用島成本和風險均較高以及投資效益低。因此,處理好保護與開發利用之間的平衡關系,建立無居民海島科學研究和綜合發展機制至關重要[13]。

2 無居民海島分類保護原則

依據海島規劃的基本原則,結合無居民海島開發利用和保護存在的問題,確定分類保護的原則。①“因島制宜,生態優先”原則。舟山市無居民海島分類保護須以保護海島及其周邊海域生態環境為指導思想,同時考慮海島的區位條件、資源條件和環境條件等因素。②“統籌兼顧,精準定位”原則。明確舟山群島是我國陸海兼備的核心資源,也是推動舟山市經濟與生態協同發展的主要資源。舟山市無居民海島分類保護須統籌全市141個有居民海島的主導功能定位和63個無居民海島島群的發展方向,結合無居民海島開發主導定位和開發程度等實現海島功能的精準定位,確保管制措施切實有效。③“綠色發展,改善民生”原則。在無居民海島分類保護相關工作項目與社會民生的可持續發展之間建立聯系,積極探索二者和諧發展的切入點并積極落實。④“科學規劃,突出特色”原則。將構建科學研究分類保護體系作為前提條件,重點保護和恢復典型海島生態系統,在保護現有資源的同時兼顧資源的可持續發展。

3 無居民海島分類管理方案和保護措施

3.1 基于單島功能定位設計管理方案

3.1.1 單島功能定位

參照《浙江省海島保護規劃(2017—2022年)》的無居民海島分類保護體系(2個二級類和6個三級類)[14],根據舟山群島的地理分布、地質條件和現有自然資源,結合區域經濟發展現狀和經濟發展需求,基于單島功能定位設計無居民海島分類管理方案。

舟山市擁有1 950個無居民海島,數量較多且分布較廣,具有島群分布的特征,各島群的自然特征也不盡一致。本研究提出舟山市無居民海島單島功能定位(表1),并基于單島功能定位設計分類保護管理方案。

二級類 三級類 海島數量/個 占比/%特殊保護類國家權益類 25 1.28自然保護區類 9 0.46海洋特別保護區類 320 16.41其他重要保護類 123 6.31一般保護類限制開發類 741 38.00 保留類 732 37.54

3.1.2 管理方案

國家權益類海島為涉及重要政治和經濟利益的海島,包括海礁、東南礁、兩兄弟嶼和四姐妹島等領海基點保護范圍內的海島。對于此類海島,須嚴格遵守國家有關法律法規的要求,除有利的保護設施建設外禁止其他一切非相關活動[15-16];未經批準禁止擅自移動或破壞領海基點標志等保護設施,控制海島放牧規模,在周邊海域實行限量采捕措施[17]。

自然保護區類海島為位于自然保護區內的海島,主要分布在五峙山列島省級鳥類自然保護區。自然保護區內的所有活動均應符合《中華人民共和國自然保護區條例》的相關規定。對于核心保護區內的海島,禁止開展任何形式的開發建設活動;對于一般控制區內的海島,開發建設活動應與保護區的保護方向相一致,經科學論證可適度開展以科學試驗、參觀考察、生態旅游、鳥類救助、鳥類棲息繁殖和監視監測等為目的的活動。

海洋特別保護區類海島為位于海洋特別保護區內的海島,主要分布在中街山列島海洋特別保護區(國家級)、馬鞍列島海洋特別保護區(國家級)以及舟山市東部省級海洋特別保護區。應堅決貫徹執行國家和地方海洋特別保護區法律法規,杜絕一切不符合海洋特別保護區保護方向的開發建設活動。對于重點保護區內的海島,禁止從事生產活動以及與保護無關的開發利用活動;對于生態和資源恢復區內的海島,適當推廣人工生態治理和修復措施,使海洋生態、資源和關鍵生境得以恢復;對于適度利用區內的海島,基于海洋生態系統安全合理開發利用海洋資源,嚴格執行伏季休漁、捕撈許可和海釣許可等制度[18]。

其他重要保護類海島為具有重要自然景觀、歷史文化遺跡和典型生態系統等資源的海島,維護海島及其周邊海域的優良生態環境狀態應作為此類海島的保護基礎。為有效繁殖生物和恢復可再生資源,同時確保海島生態系統的有序循環,須實施多方面的保護和修復措施,保護對象主要包括濱海濕地、鳥類、島礁、漁業資源和生物多樣性,修復對象主要包括已被破壞的生物群落、濱海濕地以及重要沙灘、泥灘和礁石灘。

限制開發類海島為與地區經濟發展需求相適配的海島,應將集約節約利用和生態環境保護作為有序開發此類海島的準則。在海島開發過程中須符合相關規劃和區劃,嚴格執行國家和地方相關法律法規確定的申請和審批程序;保護島上現有的觀測、助航、導航和通信等基礎設施,防止污染物排放和傾倒,防止改變周邊海域的航行環境;除國家和省級重大項目、公共服務設施以及國防建設需求外,禁止開展填海連島和嚴重改變海島地形地貌的開發活動[15-16]。

保留類海島為不具備人為開發利用條件的海島,應維持現狀,防止“未批先建”和破壞海島自然生態的活動。對于極易受到海岸侵蝕和土壤侵蝕的海島,應及時采取預防措施,防止海島自然消失。

3.2 基于用島類型和方式完善保護措施

3.2.1 用島類型和方式

海島開發利用狀況包括開發利用狀態、用島類型、建設時間、用島面積、用島方式和實際用途等方面[19],其中開發利用狀態分為未使用、正使用、已恢復和已廢棄4種情形。財政部和國家海洋局《關于印發〈調整海域 無居民海島使用金征收標準〉的通知》根據無居民海島開發利用項目主導功能定位,劃分旅游娛樂用島、交通運輸用島和工業倉儲用島等9種用島類型;根據用島活動對海島自然岸線、表面積、島體和植被等的改變程度,劃分原生利用式、輕度利用式、中度利用式、重度利用式、極度利用式以及填海連島與造成島體消失的用島6種用島方式[20]。本研究結合舟山市無居民海島開發利用現狀補充填報成果,根據用島類型和方式梳理和統計全市354個已開發利用無居民海島(表2)。需要指出的是:①為便于統計,對于單個海島上的多種用島類型,選擇用島面積較大的類型作為該島的用島類型;②《無居民海島開發利用現狀補充填報技術規程》將“填海連島與造成島體消失的用島”納入極度利用式,本研究依此處理。

用島類型用島方式原生 輕度 中度 重度 極度合計旅游娛樂 0 8 0 2 1 11交通運輸 1 3 2 1 10 17工業倉儲 3 3 8 7 13 34漁業 0 11 3 2 0 16農林牧業 1 15 1 0 0 17可再生能源0 0 0 0 0 0城鄉建設 0 8 1 1 1 11公共服務 0 221 15 3 3 242國防 0 6 0 0 0 6合計 5 275 30 16 28 354

3.2.2 保護措施

在無居民海島單島功能定位的基礎上,結合用島類型和方式的特點,根據無居民海島開發利用分類統計成果,有針對性地制定舟山市無居民海島分類保護措施。

(1)旅游娛樂用島以觀光景點、“漁家樂”、公園和寺廟等輕度利用為主,如普陀區的南山嶼是普陀山風景名勝區南天門景區的主體。在管理過程中,應注重保護自然資源、控制開發強度、明確污染防治措施和加強安全管理。

(2)交通運輸用島以堤壩和碼頭等港口設施以及橋梁和防波堤等交通基礎設施建設為主,開發利用程度較高,如定海區的老虎山嶼整島用于舟山跨海大橋橋墩及其配套設施建設。在管理過程中,應從總量、高度和退讓距離等方面規范用島構筑物建設,合理處置廢水和固體廢物;島外用海構筑物建設應取得海域使用權,同時開展對周邊潮流和泥沙沖淤環境的影響研究,合理控制海岸沖刷和泥沙淤積。

(3)工業倉儲用島以采石場、制冰廠、儲罐區、船舶基地和石化基地建設為主,開發利用程度較高,如岱山縣的峙崗山嶼、黃沙礁和漁山小山嶼均整島用于舟山綠色石化基地建設。對于輕度和中度利用式海島,應避免擴大使用范圍,對生態環境問題突出的海島開展整治修復工作。對于未取得海島使用權的重度和極度利用式海島,應從規劃符合性、用島必要性、審批合理性、環境影響性和恢復可行性等方面逐島開展生態評估:對于評估認定生態環境影響重大但整改或拆除后可基本消除影響的,應及時制定相應的整改或拆除措施;對評估認定生態環境影響較小但拆除(恢復)后對民生和生態影響較大的,應制定相應的生態修復方案,在后期管理過程中依法有序地限制相關開發活動并實行年度監測。

(4)漁業用島和農林牧業用島以生產管理和種/養殖活動等輕度利用為主,其中養殖塘大多已廢棄,用島行為具有季節性,如普陀區的黃時羅嶼通過圍塘開展海水養殖。在管理過程中,應注重管理農林牧漁生產過程中的臨時用島行為,未經批準不得建造永久性設施。

(5)可再生能源用島的開發利用尚在逐步探索中,目前已建成的世界最大的海洋潮流能發電機組依托岱山縣的稻桶山島建設,屬用海構筑物。國家支持可再生能源用島實驗基地建設,在島上或周邊海域建設可再生能源設施應依法取得海島(海域)使用權。

(6)城鄉建設用島以居民舊址和城鄉配套設施等輕度利用為主,如嵊泗縣的求子山島因舊時曾有求子廟宇而得名。受基礎設施不完備的限制,此類海島深度開發的可能性較小。在管理過程中,應注重保存舊址、保留文化和保護設施。

(7)公共服務用島以電力、通信、氣象、助航、導航、禁航和測繪等設施的輕度利用為主,數量約占全市已開發利用無居民海島總數的70%,在保障民生方面發揮至關重要的作用,如定海區的團雞山島已成為城市居民生活垃圾處理中心和垃圾無害化處理示范基地。在管理過程中,應依法保護公共服務設施并保證其正常使用,禁止損毀或擅自移動;積極探索公共服務用島登記備案制度,研究歷史遺留用島的分類處置原則。

(8)國防用島中的部分海島曾具有重要的戰略位置,建有碉堡、防空洞和營房等軍事設施,如今雖已閑置,但仍應實行特別保護措施,維護海島及其周邊海域地形地貌,避免無關項目建設。在此基礎上,探索軍民融合的管理方式,合理保護與開發利用。

值得關注的是,應謹慎對待2類特殊的用島方式。①已恢復的原生利用式海島。經采取工程措施并通過專業機構評估認定確已恢復海島形態和自然屬性,且經各級海洋行政主管部門認可后,方可納入原生利用式海島管理。②不具備海島自然屬性的極度利用式海島。應堅持無居民海島“應保盡保”的原則,充分評估海島恢復的可行性。對于難以恢復或島體消失的,應補辦相關用島手續,并按照《中華人民共和國海島保護法》的要求辦理海島注銷手續;對于采取工程措施可恢復海島形態的,應恢復海島四面環海水的自然屬性,并補辦相關用島手續。

在基于用島類型和方式完善分類保護措施的基礎上,應促進無居民海島監視監測系統的建設和運行,提高頂層設計的信息化水平。同時,開展無居民海島資源環境、典型生態系統、特有珍稀瀕危物種、自然人文遺跡和使用動態等重要本底調查[10],據此借鑒橋梁山島、周家園山和對面圓山島生態修復工程的成功經驗,依托國家“生態島礁”建設項目,從邊坡修復、岸線修復、植被恢復、淡水資源保護、污水處理和固廢減量化處理等方面開展受損海島生態修復和環境保護工作[21]。此外,有必要在自然資源行政主管部門的指導下和多個部門的參與下,建立無居民海島綜合管理模式,探索開展習慣海島使用權確認登記備案,妥善處理無居民海島歷史遺留問題[22]。

4 結語

舟山市擁有1 950個無居民海島,為舟山市發展海洋經濟提供重要基地和寶貴財富。無居民海島的自然生態系統較為脆弱,一旦破壞就很難恢復,因而綜合無居民海島的資源環境價值并對其進行分類保護十分必要。本研究通過資料收集、現場調查和統計分析,梳理近年來舟山市無居民海島開發利用和保護存在的問題,提出具有針對性的分類保護原則,并基于單島功能定位設計管理方案以及基于用島類型和方式完善保護措施,以期探索實現適合舟山市海島資源環境特色以及開發利用和保護需求的無居民海島精細化管理,為完善國土空間規劃和海岸帶保護利用規劃提供參考。