湖南省鄉村風貌分級分類管控體系初探

袁乃全，熊麗軍，唐瑤玲

（1.湖南地科院規劃設計有限公司，湖南 長沙 410118；2.安化縣自然資源局，湖南 益陽 413599；3.長沙市天吉土地規劃咨詢有限公司，湖南 長沙 410118）

1 鄉村風貌管控的現實問題

1.1 鄉村風貌相關研究

國內對鄉村風貌研究較晚，對鄉村風貌研究分4個階段：

（1）第1階段為2010年前，多為套用城市設計手法在規劃設計層面做鄉村自然環境的整治研究；

（2）第2階段為2011—2014年，基于“美麗鄉村”和“留住鄉愁”規劃理念，以村落特別是古村落的特色保護作為切入點，重點關注鄉村的空間場所與環境的融合；

（3）第3階段為2015—2019年，開始系統性綜合性研究鄉村風貌塑造問題，分片分類提出規劃設計策略；

（4）第4階段為2020年后，在鄉村振興政策出臺和國土空間規劃體系頂層設計基本完成后，學者從管控角度探索鄉村風貌規劃落實[1]。

截至2021年8月，中國知網數據顯示，篇名含“鄉村風貌”的研究論文為2 189篇，篇名含“鄉村風貌管控”的研究論文僅為6篇。可見，其研究從單一的鄉村環境治理，到鄉村特色挖掘與傳承，再到鄉村風貌塑造策略的制定，研究的深度與廣度在拓展，管理與實施層面的研究有待進一步探索。

1.2 鄉村風貌管控相關探索

2018年，中國先后印發的《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》《農村人居環境整治三年行動方案》和《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》，明確提出鄉村風貌塑造及持續推進宜居宜業的美麗鄉村建設。近年來，各界對鄉村風貌的研究從單一的規劃、建設與管控上升至國家空間治理層面，但目前已出臺的系列鄉村風貌管控的政策法規和技術標準中并未明確鄉村風貌規劃管控的地位和具體內容（表1）。

表1 村莊規劃涉及的部分政策法規和技術標準一覽表Table 1 List of some polices regulations and technique standards concerning rural planning

國內關于鄉村風貌規劃的具體實踐多以專項規劃或以專題研究依附于法定規劃[2]。以市縣域層面的風貌規劃確定整體定位和總體格局，在村莊層面的操作性不強；鎮域和村域層面的鄉村風貌規劃內容多以形態設計意向為主,也不能作為實施與管理的實際工具[2]。相比較而論，城市設計中分級分類的管控方式正是鄉村風貌規劃所缺乏的關鍵性內容[3]。

1.3 湖南省鄉村風貌管控現實問題

湖南省市、縣兩級國土空間規劃編制指南均提出在規劃中分類開展城鄉環境風貌整治工作，省村莊規劃編制技術大綱將村莊劃分為城郊融合類、農業發展類、生態保護類、特色保護類和集聚提升類等5種村莊類型。依據相關理論和實地調研，現階段湖南省鄉村風貌管控面臨兩大現實問題[4]：一是如何打破各自為政的局面，在全域全要素規劃要求下能充分發揮國土空間規劃對鄉村風貌管控的引領作用，明確各級事權，建立鄉村風貌分級管控模式，形成“市—鎮—村”三級管控機制；二是如何避免一刀切的管理方式，針對村莊自身的實際特點，因地制宜進行分類管控，從而突出各自特色，塑造形態各異的鄉村風貌。

2 鄉村風貌要素系統構建

鄉村風貌不同于城市風貌，山林田園、河網水系及富有鄉村氣息的空間是鄉村風貌的重要要素與載體，提煉特色鄉村風貌要素，有必要建立不同于城市視角的鄉村風貌要素系統。東莞市、廣州市、上海市、貴州省、浙江省等地制定鄉村設計導則，提取了各地特色風貌核心管控要素[2]（表2）。本文立足湖南省鄉村風貌的現狀調研分析，借鑒外省的實踐經驗，重新梳理了鄉村“田水路林村”風貌要素，提煉出具有湖南省地域特色的鄉村風貌核心管控要素：山、水、田園、筑、路、點，并把核心管控要素細分出16小類（圖1），以此作為鄉村風貌管控中的重要抓手。

表2 關于對部分省市鄉村風貌導則分析一覽表Table 2 List of analysis to rural scenery administration guidelines of some provinces and cities

圖1 湖南省鄉村風貌要素系統Fig.1 Rural scenery key elements system of Hunan Province

表3 湖南省各村莊功能類型的特點一覽表Table 3 List of characteristics of functionalities of villages in Hunan province

3 鄉村風貌分級分類管控模式

統計分析湖南省122個縣級行政單位開展村莊規劃編制的2.32萬個行政村（截至2021年8月各市縣上報的數據，不含城鎮開發邊界內的村莊），村莊功能類型以集聚提升類最多，其次分別為農業發展類、生態保護類、城郊融合類和特色保護類。各類型村莊分布數量、分布區域與湖南省地形地貌分區、《湖南省主體功能區規劃》（2016）基本吻合，由此可進一步判斷每種功能類型村莊的綜合特征，以及分類風貌管控側重點，與市縣、鄉鎮、村莊各層面的國土空間規劃建設管理全過程有效銜接（表3）。

3.1 分類管控

針對5種功能類型的村莊分類，制定風貌管控的目標、要素和方式等[5]，以利于實現湖南省鄉村風貌的特色化發展和差異化管理[2]。

3.1.1 城郊融合類

城郊融合類是指位于城鎮周邊的村莊，有一定城鎮功能，包括與城（鎮）區、園區聯系緊密或涉及城鎮開發邊界的村莊。

風貌管控目標為農村新型社區。此類型村莊在城鎮化、工業化的影響下，深受城鎮建設各項活動的輻射，其生態系統與其他4個類型村莊相比更為脆弱,空間風貌呈現多種類型相互交織的情形。在滿足多規合一實用性村莊規劃基本內容的前提下，應根據村莊發展特征適時增加風貌、產業和旅游等方面的專題研究。以建設農村新型社區為風貌管控目標進行推進，一方面借助自身的地理交通優勢，與城鎮共建共享、互聯互通；另一方面承接城鎮外溢功能，改善人居環境，提升生活質量，合理引導生產生活建筑、村道街巷和公共空間的風貌，促進產業轉型升級，打造宜居宜業宜游的村莊。

風貌管控要素為綜合發展要素[4]，主要對該類型村莊的鄉村生活、生產中的各要素進行綜合管控，具體包含有田園景觀、農房建筑、近郊產業、道路提升和公共空間等要素。

風貌管控方式為工程控制[4]。提升自身在區域的影響力和競爭力是這種類型村莊的風貌管控重點。借鑒其他近郊型村莊發展的經驗，采用重塑鄉愁、改造民宿和策劃節慶活動等特色工程的方式實現對城郊融合類村莊的風貌管控。

3.1.2 農業發展類

農業發展類是指耕地及園地面積占村莊總面積比例超過40%，耕地及園地規模較大、分布集中且質量較好，或具有較好農業產業基礎和特色，以發展農業產業為主的村莊。

風貌管控目標為田園村莊。湖南省正由農業大省向農業強省跨越，村莊功能定位為農業發展類的數量占各類型總量的30%左右。農業是經濟發展的基礎，此類型村莊風貌管控的目標重點為保護好田園景觀，結合農田、茶園和竹園等第一產業，發展形成兼具生產性和觀賞性的連片田園景觀，打造農耕文化濃郁的村莊。

風貌管控要素為基礎保障要素，即保持田園景觀可持續。此類型村莊風貌管控的要素為田園景觀、農房建筑和生產建筑等。

風貌管控方式為過程管控。嚴守永久基本農田保護紅線，對糧食作物和經濟作物的種植、加工和流通的過程進行風貌管控，即對該過程中承擔物質空間載體功能的田園地形地貌、田園肌理、農田景觀設施和農業初加工建筑等進行風貌管控。

3.1.3 生態保護類

生態保護類是指具有重要生態功能，如位于自然保護地、水源保護區、風景名勝區以內或生態敏感脆弱區，林地規模較大或村內生態保護紅線面積占村莊總面積比例超過30%的村莊。

風貌管控目標為綠色生態村莊。湖南省有14 143個行政村涉及生態保護紅線，此類型村莊風貌管控的目標應以山體林地生態保育為重點，控制人工景觀的比例與尺度。結合山體林地的四季季相、山體輪廓線和林緣線等，突出山體林地與村落風貌協調，打造綠色生態村莊。

風貌管控要素為基礎保障要素，即保持生態景觀可持續性。此類村莊風貌管控的要素為山體、林地和農房建筑等。

風貌管控方式為底線管控。此類村莊突出自然生態管護和生態涵養修復，嚴格落實鄉村產業準入條件及底線管控要求。

3.1.4 特色保護類

特色保護類是指具有特色資源或保護價值的村莊，包括已公布的歷史文化名村、傳統村落、少數民族特色村寨、特色景觀旅游名村、鄉村旅游重點村等以及具有重要歷史文化、紅色文化或風景旅游資源的村莊。

風貌管控目標為特色美麗村莊。此類型村莊較其他幾種類型村莊在自然與人文景觀方面更具典型性，在常規的村莊規劃編制中，應將特色風貌保護與管控要求的協調作為重點內容之一。風貌管控在完成村容整潔的基本目標的前提下，要進一步提煉村莊獨特的有識別性的風貌元素，打造特色美麗村莊，保證鄉村風貌的原真性、完整性和延續性。

風貌管控要素為特色提升要素。根據特色類村莊的定義，特色保護類村莊按照構成因素的不同，可分為產業發展特色型、文化資源特色型、自然資源特色型及其他特色型4種。特色提升即對村莊的風貌特色要求較一般村莊更高。產業發展特色鮮明的村莊風貌管控要素主要為生產性的景觀和建筑、產業發展區域和村民聚落區域的風貌關系、街巷的空間尺度、標識系統等。文化資源特色鮮明的村莊風貌管控要素側重傳統建筑、歷史遺跡、公共空間、景觀小品、地域民族元素、紅色文化和街巷尺度等。自然資源特色型的村莊風貌管控為整體的山水格局、田園風貌與村莊聚落的風貌協調性。

風貌管控方式為要素控制[1，4]。此類型村莊能提取到較多的風貌特色元素，通過風貌改善落實正負面清單，實現對特色風貌的保護、引導、管控和整治。

3.1.5 集聚提升類

集聚提升類是指現有規模較大的中心村和其他發展趨勢較好并仍將存續的一般村莊。

風貌管控目標為整潔村莊。此類型村莊在5種村莊功能類型中數量最多，是鄉村振興的重點。改善人居環境為其重點目標，村容村貌的整治與各項配套設施的完善利于該功能類型鄉村風貌提升，并完成整潔村莊的管控目標。

風貌管控要素與農業發展類、生態保護類一樣，可采用基礎保障要素。所涉及的風貌管控要素主要為人工環境要素，含農房建設、村道沿線退距與綠化、道路鋪裝、街巷尺度、各類管線梳理和標識標牌等。

風貌管控方式為實時控制[1，4]，即發現問題及時解決問題。此類型村莊風貌在建筑院落、街巷空間、節點標識等方面存在諸多的共性問題，可以根據具體情況和特征實時提出解決方案。

3.2 分級機制

根據湖南省國土空間規劃“四級三類”體系劃分，建立“市—縣—鄉鎮”3個層級遞進式鄉村風貌管控體系[1，4]，實現上下有效銜接，增加風貌管控的可實施性（圖2）。

圖2 “市—縣—鄉鎮”三個層級遞進式鄉村風貌管控體系Fig.2 “City-County-Township” three-level progressive rural style control system

3.2.1 宏觀：市（州）域層面的風貌分區管控

湖南省自然資源廳辦公室印發的《湖南省市級國土空間總體規劃編制指南（試行）》（2020）中提出“建立全市（州）域城鄉風貌管控體系，在總體層面上塑造城鄉風貌特色和構建空間景觀格局。”市域層面為宏觀尺度，需要落實省域層面鄉村風貌要求，提出市（州）的鄉村風貌定位，引導縣域風貌管控工作。市（州）域的城鄉風貌管控體系針對鄉村風貌管控可采用分區管控的方式[1]，全面調查影響鄉村風貌的要素，提煉風貌特色，從市域角度明確鄉村風貌的整體定位、分區結構、分區管控界面及范圍和管控標準等。

3.2.2 中觀：縣域層面的風貌分類管控

湖南省自然資源廳辦公室印發的《關于加快做好縣域村莊分類和布局工作的通知》（2019），要求在縣域層面明確村莊規劃的功能分類。縣域層面較鄉鎮層面的管控權限更為全面，可進行風貌分類管控，分析鄉村的自然山水、歷史文化、田園景觀和鄉土特色等狀況，明確縣域內鄉村的風貌定位和特征，針對各種功能類型的村莊提出合理的管控目標、管控要素和管控方式等，擬將建筑形態、色彩、高度、風格、面積和安全等風貌管控要素納入鄉村建設規劃許可的研究探索。

3.2.3 微觀：鄉鎮層面的實施監督

鄉鎮作為“四級三類”國土空間規劃體系中重要一級，是鄉村風貌實施監督的基礎層級。鄉鎮人民政府為鄉鎮層面風貌管控實施監督的主體，組織村莊的鄉村風貌規劃工作，配合監管鄉村建設規劃許可工作，指導村支“兩委”自治監督鄉村風貌工作。

4 結語

鄉村振興戰略實施，國土空間規劃工作逐步推進，鄉村風貌管控研究得到廣泛關注。鄉村風貌與城市風貌的管控截然不同，開展鄉村風貌分級分類管控體系的研究，能有效解決鄉村風貌管控現存的可操作性和針對性兩個現實問題。針對湖南省鄉村風貌展開分級分類管控體系的探索，對全省的鄉村風貌規劃管理工作具有指導意義，有利于建設美麗鄉村，助力鄉村振興，為下階段研究“自下而上”自治風貌管控奠定基礎。