建立不動產登記錯誤賠償責任保險機制的路徑初探
——以湖南省為例

鄧 姝，羅 瑜

（湖南省不動產登記中心，湖南 長沙 410007）

不動產登記的意義在于確認和保護不動產權利人的有關權益，一旦登記錯誤，將會對權利人造成損失，面臨賠償責任。隨著優化營商環境的深入，不動產登記公信力被提到重要位置，購買不動產登記責任保險對于推動不動產登記的公信力具有重要意義。

1 開展不動產登記錯誤賠償責任保險的現實需求

1.1 不動產登記機構承擔巨大賠償責任

自不動產統一登記以來，全國發生過多起不動產登記錯誤賠償案件，最高的賠償金額達到了100余萬元（見表1）。通過向湖南省內122個不動產登記機構開展問卷調查，96.8%的不動產登記機構表示不動產登記錯誤賠償責任巨大，需要購買不動產登記責任保險。造成登記錯誤的原因如下：

表1 2017—2020年湖南省發生的部分不動產登記錯誤賠償判例Table 1 Some compensation cases for real estate registration errors in Hunan from 2017 to 2020

1）原房、地、林、農登記數據整合不到位,存在大量歷史遺留問題；

2）相關部門不再出具證明，房產繼承、贈與不再強制要求公證[1]，申請人舉證不足，登記機構調查手段有限，需面對大量如繼承、共有等復雜民事法律關系審查，審慎審核的深度難以把握；

3）登記時間由原本法定的30個工作日壓縮至5個工作日[1]，存在審核時間不充分導致的法律風險；

4）審查程序多限于書面形式審查，還未構建完善的不動產登記的信用保障機制；

5）登記人員素質參差不齊，增加了不動產登記出錯的概率。

多種因素交織導致了不動產登記機構面臨的巨大登記賠償風險。

1.2 現有不動產登記錯誤賠償責任的財政負擔模式存在不足

湖南省不動產登記錯誤賠償責任大多采用政府財政負擔模式，此種國家賠償金制度不僅加重了財政負擔，復雜的財政支出程序也使得權利人獲得賠償的時間較長，容易引發信訪糾紛。同時，不動產登記工作人員可能面臨較重的追償責任，加重了登記工作人員的工作壓力和心理負擔，此種政府財政負擔的登記錯誤賠償模式弊端日益凸顯。

1.3 不動產登記責任保險符合《保險法》等法律規定

《中華人民共和國保險法》（以下簡稱《保險法》）規定，責任保險是指以被保險人對第三者依法應負的賠償責任為保險標的的保險；責任保險作為財產保險類型，財產保險的被保險人在保險事故發生時，對保險標的應當具有保險利益；保險利益是指投保人或者被保險人對保險標的具有的法律上承認的利益。《民法典》和《不動產登記暫行條例》規定：“因登記錯誤，給他人造成損害的，登記機構應當承擔賠償責任。”《國家賠償法》規定：“行政機關及其工作人員在行使行政職務時有侵犯財產權情形的，受害人有取得賠償的權利。”《最高人民法院關于審理房屋登記案件若干問題的規定》規定：“申請人提供虛假材料辦理房屋登記，給原告造成損害，房屋登記機構未盡合理審慎職責的，應當根據其過錯程度及其在損害發生中所起作用承擔相應的賠償責任。”根據以上規定，作為以登記機構向第三人承擔賠償責任為內容的不動產登記賠償責任屬于法定的責任情形。以不動產登記賠償責任作為不動產登記責任保險的標的，符合《保險法》對責任保險的保險標的和保險利益的規定。

1.4 購買不動產登記責任保險后優勢明顯

《國務院關于加快發展現代保險服務業的若干意見》提出，要運用保險機制創新公共服務提供方式、發揮責任保險化解矛盾糾紛的功能作用。不動產登記責任保險以政府購買保險的方式保障權利人因登記錯誤造成的損害賠償權，一旦出現登記錯誤，申請人申請賠償程序簡單、耗時少，可有效化解矛盾糾紛[2]，能滿足不動產登記工作的迫切需求。近年來，全國各地為了應對不動產賠償責任的大額賠償，已大規模探索開展市場化的登記保險。截至2021年8月，全國有19個省份已經開展不動產登記責任保險，湖南省已有涉及湘潭市、邵陽市、常德市、衡陽市、郴州市、岳陽市等25個縣市區購買不動產登記責任保險，以較少的錢獲取較大保障，有效減輕了政府財政負擔。

續表：

2 探索建立不動產登記錯誤賠償責任保險機制存在的主要問題

2.1 不動產登記責任保險購買資金來源不明確

全國已購買登記責任保險的地方，經費主要來源財政撥款或是登記費。由于國家立法頂層設計上沒有明確的依據，責任險的費用也無財政保障和支付渠道[3]，很多地方無法申請到財政經費購買不動產登記責任保險；降費減負的實施使不動產登記費收入逐年減少，不斷深化改革使得不動產登記投入居高不下甚至入不敷出，用登記費購買不動產登記責任保險存在困難，亟須明確將不動產登記責任保險購買資金納入財政預算。

2.2 不動產登記責任保險立項困難

不動產登記責任保險缺乏統一指導，不動產登記責任保險的立項需要不動產登記機構形成不動產登記保險的可研報告和實施意見，在向上級主管部門請示、政府分管領導專題匯報、多部門反復會商的基礎上，才得以立項。這種模式讓不動產登記責任保險的購買變得不確定。

2.3 不動產登記責任保險實施關鍵問題缺乏統一標準

不動產登記責任保險沒有納入到政府采購目錄，沒有相對統一的理賠流程，不動產登記責任保險合同文本不一致、指標不清晰，造成保險標的、數額、理賠方式和訴訟方式各不相同，保險購買方式不明確，一定程度上影響了保險目的實現，造成了購買不動產登記責任保險的困難。

3 湖南省建立不動產登記錯誤賠償責任保險機制路徑的建議

隨著不動產登記不見面辦理對信息化要求的提升，以及各部門存量數據未完全整合到位、林權和承包經營權等業務的開展，不動產登記的審核難度將進一步增加，登記錯誤不可避免。考慮國家賠償基金不足、程序復雜，迫切需要建立不動產登記錯誤賠償責任保險機制。

3.1 聯合構建不動產登記錯誤賠償責任保險機制

建議由省級自然資源、財政和銀保監主管部門聯合推動不動產登記責任保險工作，構建全省不動產登記保險責任機制，將不動產登記責任保險費用納入地方政府預算，依法依規對轄內保險業實行統一監督管理，充分保障不動產權利人利益、減輕基層登記工作人員心理負擔、減少行政賠付成本。

3.2 將不動產登記責任保險納入政府購買服務目錄范圍

根據《湖南省政府購買服務管理實施辦法》規定，政府購買服務的內容實行目錄管理，省級政府有關部門應當制定政府購買服務指導性目錄，確定政府購買服務的種類、性質和內容。未納入指導性目錄的服務事項，原則上不得購買。因此，將不動產登記責任保險納入政府購買服務目錄范圍有利于各地不動產登記責任保險的立項。建議由省級自然資源主管部門將不動產登記責任保險編制到本部門政府購買服務的指導性目錄，經審核同意后向社會公布。由省級財政主管部門將不動產登記責任保險費用納入各級地方政府預算，保障不動產登記保險的經費來源。各不動產登記機構依法通過招標或者競爭性談判等方式選擇具有責任保險專業資質、商業信譽、償付能力水平、業績和規模的保險機構進行承保，定期向保險機構繳納保費。

3.3 出臺不動產登記責任保險指導規范

就不動產登記責任保險購買和理賠流程、責任保險合同文本和相關條款、指標建議等內容制定湖南省不動產登記責任保險指導規范，指導各地根據實際需求購買不動產登記責任保險。通過全省的指導規范，列舉確定保險指標應當考慮的因素，為不動產登記機構提供指引。如保險限額的確定，可以考慮當地不動產每套的平均面積、交易均價、司法案判例中不動產登記機構的責任分攤比例、近幾年不動產登記機構出現錯誤的概率等綜合確定單次賠償限額和年度賠償限額；追溯期的約定可以根據不動產登記的歷史清查情況、起訴期間、訴訟時效等綜合確定；保費的確定需要保險機構根據不動產登記機構區域的實際情況，合理確定各項系數。

3.4 引導保險機構提升服務水平

由省級自然資源、銀保監主管部門推動不動產登記機構和保險機構關于保險合同條款和保險指標的溝通和規范，制定不動產登記責任保險服務采購和確定保險服務機構的實施流程，引導各保險機構建立更為簡便、快捷的理賠服務通道，探索建立保險機構參與不動產登記糾紛的協調解決機制。

3.5 完善不動產登記誠信體系建設

參考廣州、上海等地區先進做法開展不動產登記信用管理體系建設，與相關部門實行聯動機制，將相關申請人、申請事項、不實申報的情節、處理結果等信息記載入“黑名單”，錄入“公共信用綜合服務平臺”[4]，作為不良信用記錄納入公共信用管理體系，明確不動產登記申請人提交虛假材料的責任，從源頭減少因不實申請造成的登記錯誤而引起的賠償風險。