關于PPP 項目政策路徑和存在問題的探究

◎趙澤東

我國在全面推行PPP 項目的過程中，相關部門雖然已經開始通過地方舉債控制政策、項目管理政策、項目范圍控制、政府支出責任監測的政策等促使項目規范發展，但仍存在缺少綜合管理機構、擴大政府支出責任、泛化運用范圍、績效考核指標體系差異大不統一等問題，不能確保項目的良好落實和發展，因此，我國在PPP 模式的全面推廣和運用中要重點解決PPP 項目嚴格管理規范運行等問題，為我國PPP 項目的良好建設和發展夯實基礎。

一、PPP 項目政策路徑分析

1.地方舉債控制的政策路徑。

目前，我國已經完成了PPP 項目的推廣任務，各級政府部門開始將重點工作投入到促使項目規范化運行方面，2018年，中共中央、國務院出臺了關于防范化解地方政府隱性債務風險的意見，明確嚴禁借PPP 模式變相舉債融資，堅決防止PPP 模式異化為地方政府新的融資平臺，切實防控地方政府隱性債務風險。2019年，財政部出臺關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見，明確ppp 項目要堅持必要、可承受的財政投入原則，審慎科學決策，防止政府支出責任過多、過重加大財政支出壓力，切實防控假借ppp 名義增加地方政府隱性債務。

2.項目質量管控的政策路徑。

近年來，我國PPP 模式經過了從探索推廣到清理規范、再到有序推進的發展歷程，為了能夠規范有序推進PPP 項目的落實，國家和相關部委先后出臺了一系列PPP 項目管控的指導意見和政策措施。例如：國辦發（2015）42 號文中明確要建立健全制度規范體系，實施項目全生命周期管理，保證項目實施質量。2016年財政部關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知中，再次強調要形成能進能出的PPP 項目動態調整機制，PPP 項目要扎實做好前期論證，要從項目的合作周期、收費定價機制、投資收益水平、風險分配框架和政府補貼等因素，科學設計PPP 項目實施方案，充分體現風險分擔、收益共享、激勵相容的內涵特征，在充分論證項目可行性的基礎上，開展物有所值和財政承受能力論證，做好項目全生命周期的管理及合同履約等，對不能繼續實施或偽PPP 項目實行清退，為項目質量的良好管控提供政策保障。

3.項目范圍控制的政策路徑。

我國財政部門在2014年公布了首批PPP 項目示范名單，利用通知的形式為社會各界全面闡述有關的問題，2015年我國出臺了關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見，明確在能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業、科技、保障性安居工程、醫療、衛生、養老、教育、文化等公共服務領域，鼓勵采用政府和社會資本合作模式。2016年財政部關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知中，要求要嚴格區分公共服務項目和產業發展項目，確保公共資金、資產和資源優先用于提升公共服務的質量和水平，防止無效投資和重復建設。在此之后，相關政策指出，要聚焦重點領域，優先支持基礎設施補短板以及健康、養老、文化、體育、旅游等基本公共服務均等化領域有一定收益的公益性項目，不是所有公共服務領域都適合使用PPP 模式實施，進一步壓減純政府付費類項目，嚴格項目實施范圍的管控。

4.政府支出責任監測的政策路徑。

我國在推進PPP 項目的過程中，不斷強化財政支出責任監管，確保每一年度本級全部PPP 項目從一般公共預算列支的財政支出責任，不超當年一般公共預算支出的10%。2019年財政部相關文件中再次強調當年PPP 項目支出責任不超一般公共預算支出的10%紅線，并明確要建立PPP 項目支出責任預警機制，對財政支出責任占比超過7%的地區進行風險提示，對超過10%的地區嚴禁新項目入庫，“紅黃線”的設置，在一定程度上防止政府支出責任過多、過重加大財政支出壓力的情形出現。

二、PPP 項目存在的問題

1.缺少綜合管理的機構。

近年來，雖然我國在推行PPP 項目的過程中，已經建立起各部門職責職能清晰、分工明確的PPP 項目管理機構，但是在市、縣級尚未形成或構建PPP 項目綜合管理機構，難以全面承擔項目監督管理的職責，無法切實按照項目推行所遇到的問題制定完善決策方案和管理機制，導致項目的決策和建設發展等受到不利影響。一方面，缺少關于項目的綜合協調議事機構，不能按照項目特點和實際情況進行各個部門的議事和管理，難以有效進行規劃方案制定和實施。另一方面，缺乏綜合管理的機構和項目管理的機構，不能按照PPP 項目的綜合情況針對性進行各個環節的管控，缺失項目前期、中期和后期階段有效承擔管理職責。

2.存在擴大政府支出責任的問題。

財政承受能力論證是項目識別、測算各項財政支出責任，科學評估項目實施對當前和今后年度財政支出影響的重要依據。PPP 項目全生命周期過程的財政支出責任主要包括股權投資、運營補貼、風險承擔、配套投入等。其中：運營補貼支出責任是PPP 項目財政支出責任的關鍵核心環節。運營補貼支出責任在不同的付費模式下分為：政府付費模式和可行性缺口補助模式。政府付費模式下，當年運營補貼支出數額計算公式：

從上述計算公式中可以發現存在：項目全部建設成本、年度運營成本、當年使用者付費數額三大變量，當項目全部建設成本和年度運營成本增加，當年使用者付費數額不及預期，則存在擴大政府運營補貼支出責任的問題。另外，年度折現率中包含了合理利潤率的因素，公式將兩者重復且相乘計算，增加了政府支出責任，作為PPP 項目的社會資本方在賺取工程施工利潤的同時，再次享受到所謂的合理利潤率帶來的利潤。

3.存在PPP 模式泛化運用的問題。

當前，在防范化解財政金融風險的大背景下，政府性公益項目融資渠道受限，一些無收益純公益項目或者有部分收益但不能覆蓋還款本息的公益性項目，銀行方面受項目資本金、還款來源、現金流覆蓋等方面限制不給貸款；專項債券債同樣需要收益覆蓋還款本息不能申報；國外金融組織貸款有著嚴格是條件和支持方向。在地方財力十分有限，純公益性基礎設施建設投入不足的情況下，通常想到的辦法是通過PPP 模式來實施，比如：市政道路。在財政支出責任占比超5%的地區，不得新上政府付費類項目的約束條件下，部分沒有收入的純公益性項目或者有一定收益但使用者付費低于10%的，通過過度包裝使用者付費收入來達到項目實施的目的。同時一些項目未嚴格區分公共服務項目和產業發展項目，將產業發展項目采用PPP 模式實施，未真正落實要聚焦重點領域，優先支持基礎設施補短板以及健康、養老、文化、體育、旅游等基本公共服務均等化領域有一定收益的公益性項目，存在PPP 模式泛化運用的問題。

4.存在績效考核指標體系差異大不統一的問題。

2020年財政部印發政府和社會資本合作（ppp）項目績效管理操作指引，為PPP 項目全生命周期開展績效目標設定和指標管理、績效監控、績效評價及結果運用等項目管理活動提供了重要的指導作用。PPP 項目經過多年的推廣和運用，許多項目已進入運營期，開展PPP 項目績效考核是落實財政績效管理改革，形成按效付費理念的內在要求，其中PPP 項目績效目標和指標的設定是開展ppp 績效考核工作的基礎和關鍵環節。政府和社會資本合作（ppp）項目績效管理操作指引明確了績效目標和指標設置的原則，并設置了建設期和運營期績效考核一級和二級指標，三級指標由各地、各行業根據實際情況設置，由于PPP 項目涉及行業廣泛復雜，各地情況各異，在實踐探索過程中存在三級指標設置差異大不規范的問題。

5.其他問題。

目前我國在落實PPP 項目的過程中，還存在其他的問題，表現為：項目實施機構在工作中未能全面理解、深入研究項目整個生命周期的理念，未能積極學習PPP 項目的政策知識和相關內容，存在重視工程建設、忽略管理與運營的觀念問題，不利于項目的良好實施。

三、PPP 項目問題的應對措施

1.完善項目綜合管理機構。

為了能夠有效解決我國PPP 項目推行和發展的問題，應重點完善項目綜合管理機構，提升整體的管理工作效果和發展水平。其一，積極組建綜合協調議事的組織機構。考慮到PPP 項目并非是公共產品供給，也并非是對投資和融資體制進行大幅度改革，而是強調進行政府公共產品管理機制的創新，在此情況下，建議各級政府部門成立有關的項目協調議事組織機構，政府各個部門參與其中，有效進行頂層設計、制定較為完善的規劃方案，各部門統籌開展項目規劃管理工作，制定完善的工作計劃，有效應對項目實施期間所面臨的問題，制定重大事項的決策方案，充分發揮各部門的合力作用；其二，構建綜合管理方面的組織機構。近年來，我國各地方政府都開始重點組建以財政部門為領導的PPP 管理機構，但是由于相關機構無法全面承擔項目監管的職責，所以建議有關部門改善傳統的管理機構模式，加強財政部門和其他部門之間的合作，組建能夠對項目進行綜合管理的職能機構，全面履行監督管理職責，構建專家庫系統和項目庫系統，完善監督考核和績效評價等工作體系，為增強項目的監管和控制工作效果而提供保障；其三，組建專門進行項目管理的組織機構，負責項目前期準備、采購管理、監督控制和項目的移交，專業性完成項目整個過程的監管任務，安排專業能力符合標準的人員，確保能夠全面有效執行工作。

2.防止擴大政府支出責任。

財政部2015年出臺的政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指已經失效，目前尚未出臺新的PPP 項目財政承受能力論證指引。財政承受能力論證是項目識別、測算各項財政支出責任，科學評估項目實施對當前和今后年度財政支出影響的重要依據。其中：運營補貼支出責任是PPP 項目財政支出責任的關鍵核心環節，是財政部門年度安排預算補貼的重要依據，是社會資本最為關注的地方，可以說是PPP 項目的根和魂，因此，既要防止擴大政府支出責任，又要保障社會資本能夠取得合理利潤，很有必要對PPP 項目運營補貼支出責任計算公式進行改進和完善，并輔之以其他措施進行規范和指導。

一是項目全部建設成本改為，項目總投資-項目資本金。二是取消合理利潤率，合理利潤率彈性較大，以5年期銀行貸款利率替代（考慮到PPP 項目投資金額大，周期長，且社會資本方大多數都需要從銀行融資進行PPP 項目建設）。三是其他輔助性規定：1）項目規劃、設計和總投資確定必須由政府方完成；2）年度運營成本中工資薪酬部分要進行限制（比如不超30%）；3）當年使用者付費數額要作為運營期考核的核心指標，激勵社會資本方在提供優質公共服務的同時增加收入提高運營效果及效率。通過對當年運營補貼數額計算公式的改進，和其他輔助性規定防止擴大政府責任，同時又能吸引社會資本積極參與PPP 項目建設。

3.防止PPP 模式泛化運用。

一是必須嚴格進行項目識別，聚焦重點領域，優先支持基礎設施補短板以及健康、養老、文化、體育、旅游等基本公共服務均等化領域有一定收益的公益性項目。二是嚴格實行財政支出責任占比超5%的地區，不得新上政府付費類項目，對財政支出責任占比超過7%的地區進行風險提示，對超過10%的地區嚴禁新項目入庫。三是項目打捆，包裝為少量使用者付費項目，項目內容無實質關聯，使用者付費比例低于10%的嚴禁入庫。

4.完善和規范績效考核指標體系。

要建立以績效管理為導向，完善全生命周期項目績效管理，強化績效考核結果的剛性約束，探索建立完全與項目產出績效掛鉤的付費機制，促進實現公共服務提質增效。一是堅決樹牢花錢必問效、無效必追責的按效付費理念。二是結合財政部PPP 項目績效評價指標框架，堅持核心突出、標準明確、依據充分的原則，突出產出，重點是經濟效益等產出在指標中的權重，減少管理類指標權重，增加可量化的定量指標、減少主觀性較性大的定性指標。三是在國家或省級層面探索建立分行業的PPP 績效考核指標體系，為開展績效考核工作進行更好指導。四是探索建立在項目收益實現的情況下相應落實政府補助責任，激勵項目公司充分發掘使用者付費，降低政府支出責任。

結語：綜上所述，我國在PPP 項目推行的過程中主要，政策路徑主要涉及到地方舉債控制政策、項目管理政策、項目范圍控制、政府支出責任監測方面，使得PPP 項目的推行和發展取得良好成績。但是，目前相關項目方面還存在缺少綜合管理機構、擴大政府支出責任、泛化運用范圍、績效考核指標體系差異大不統一的問題，導致項目的實施、運營和發展受到不利影響。因此，建議我國相關部門在PPP 模式的全面推廣和運用中要重點解決規范發展的問題，構建相應的綜合管理組織機構，適時出臺規范性政策和指引防止擴大政府支出責任和PPP 模式泛化運用，進一步完善和規范績效考核指標體系，為我國PPP 模式向縱深推進實現良好發展打好基礎。