《中國反壟斷執法年度報告（2021）》（節選二）

編者按

2021年，我國通過加強平臺經濟、民生等重點領域的反壟斷監管執法，反壟斷和防止資本無序擴張取得重要成效，市場公平競爭秩序穩步向好。今年6月8日，國家市場監督管理總局發布《中國反壟斷執法年度報告(2021)》，給出了2021年我國反壟斷執法工作的年度“成績單”。這份長達170頁的報告內容豐富，可讀性、普法價值較高，本刊分期節選刊載。上期選編自“工作總述”部分，本期選編自“行業執法”部分。

互聯網行業

（一）反壟斷執法概況

2021年，反壟斷執法機構共查辦互聯網行業濫用市場支配地位案件3件，濫用行政權力排除、限制競爭案件2件；審結平臺經濟領域經營者集中28件，對98件平臺經濟領域未依法申報違法實施經營者集中案件作出行政處罰。以上案件罰沒金額共計217.4 億元，其中審結的28件平臺經濟領域經營者集中案件交易總金額1164億元。

（二）案件特點及行業主要競爭問題分析

近年來，我國平臺經濟快速發展，在提高資源配置效率、暢通國民經濟循環、便利人民群眾生活等方面發揮了重要作用。與此同時，平臺經濟領域壟斷和競爭失序問題逐步顯現，亟須加以規范。平臺經濟具有區別于傳統經濟的明顯特點，競爭問題更為復雜，給反壟斷監管帶來較大挑戰。

一是“二選一”壟斷行為成為執法重點。在我國平臺經濟快速發展的同時，“二選一”等問題引發社會各方面廣泛關注。頭部平臺企業實施“二選一”行為破壞了市場公平競爭、遏制了創新發展、損害了中小企業和消費者合法權益。市場監管部門突出重點，堅決治理社會反映強烈的“二選一”壟斷行為，先后依法查處阿里巴巴集團和美團壟斷案，持續釋放堅決治理“二選一”行為的強烈政策信號，促使平臺企業自覺規范經營行為，從違法低水平競爭向主要依靠創新和提升服務質量的高水平競爭轉變。阿里巴巴集團壟斷案后，市場監管總局組織召開34家平臺企業行政指導會，“一企一單”要求全面整改，嚴格履行平臺主體責任，由點及面規范平臺經濟競爭秩序。目前平臺經濟領域“二選一”行為基本停止，市場環境不斷優化，公平競爭的行業生態不斷改善，平臺內經營者尤其是中小企業獲得更加廣闊的發展空間，促進我國平臺經濟規范健康持續發展。

二是平臺企業在服務業領域投資并購較為活躍。從2021年查處的涉及平臺企業未依法申報經營者集中案件情況來看，近年來，平臺企業投資并購活動主要發生在服務業領域，制造業領域投資并購較少。在服務業投資并購中，以零售、信息軟件技術、出行領域為主，分別占19.4%、14.3%、14.3%，其他領域包括商務、餐飲、金融、醫療、房地產、教育、文化體育娛樂、物流等。在2021年涉及的平臺企業的經營者集中申報案件中，交易所涉領域以信息傳輸、計算機服務和軟件、房地產、金融為主。

三是平臺經濟領域經營者集中執法實現突破。2021年，市場監管總局加大平臺經濟領域經營者集中反壟斷執法力度，在經營者集中申報審查和未依法申報經營者集中調查領域均取得突破，有力維護市場公平競爭，防止資本無序擴張。2021年7月10日，市場監管總局依法禁止騰訊系虎牙公司與斗魚國際控股有限公司合并案。本案是我國平臺經濟領域禁止經營者集中第一案，也是自《反壟斷法》施行以來第三起禁止經營者集中案件，釋放出防止資本無序擴張的明確信號，對規范平臺企業有序競爭具有重要示范引導作用。7月24日，市場監管總局依法對騰訊控股有限公司收購中國音樂集團股權違法實施經營者集中案作出行政處罰，責令騰訊解除廣受詬病的網絡音樂獨家版權，該案是自《反壟斷法》施行以來對未依法申報經營者集中采取必要措施恢復市場競爭狀態的第一起案件，重塑我國網絡音樂市場競爭格局。

四是少數股權收購可能構成經營者集中。根據《反壟斷法》規定，經營者集中是指經營者合并、經營者通過取得股權或者資產的方式取得對其他經營者的控制權，以及經營者通過合同等方式取得對其他經營者的控制權或者能夠對其他經營者施加決定性影響的情形。取得控制權是判斷是否構成經營者集中的關鍵，依據《經營者集中審查暫行規定》第5條規定是否取得控制權是應當考慮的因素。實踐中，平臺經濟領域投資并購存在大量少數股權收購情形，在市場監管總局立案調查的未依法申報違法實施經營者集中案件中，相當數量交易的收購方取得的股權比例都在50%以下，但由于對目標公司重大經營決策事項擁有否決權等因素，進而取得對目標公司的控制權，構成了《反壟斷法》規定的經營者集中，應依法進行申報。

五是堅持發展與規范并重開展平臺經濟反壟斷監管執法。由于平臺經濟具有發展速度快、輻射范圍廣、影響程度深、競爭問題復雜等特點，開展反壟斷監管需要深刻理解平臺經濟在經濟社會發展全局中的地位和作用，準確把握平臺經濟發展的規律，始終堅持規范和發展并重的原則，深刻認識監管的長期性、艱巨性、復雜性，通過常態化反壟斷監管執法，維護市場公平競爭，促進我國平臺經濟在更深層次、更高水平發展。特別是在強化反壟斷執法的背景下，平臺經濟領域壟斷行為日趨隱蔽化、復雜化，平臺經營者利用資本、算法、數據等方面的優勢實施壟斷行為值得關注。

（三）典型案例

1. 阿里巴巴集團控股有限公司濫用市場支配地位案

2020 年 12 月，市場監管總局對阿里巴巴集團控股有限公司（以下簡稱阿里巴巴）涉嫌濫用市場支配地位行為立案調查。

經調查，阿里巴巴在中國境內網絡零售平臺服務市場具有支配地位。 自2015年以來，阿里巴巴濫用市場支配地位，對平臺內商家提出“二選一”要求，禁止平臺內商家在其他競爭性平臺開店或參加促銷活動，并借助市場力量、平臺規則和數據、算法等技術手段，采取多種獎懲措施保障其“二選一”要求得到執行，以維持、增強自身市場力量，獲得不正當的競爭優勢。阿里巴巴的行為排除了網絡零售平臺服務市場的競爭，損害了消費者利益。

阿里巴巴實施的上述行為違反了《反壟斷法》第 17 條“禁止具有市場支配地位的經營者從事下列濫用市場支配地位的行為：（四）沒有正當理由，限定交易相對人只能與其進行交易”的規定。2021年4月，市場監管總局依法作出行政處罰，責令當事人停止違法行為，對當事人處以其2019年度中國境內銷售額4557.12億元4%的罰款，共計182.28億元，并發出《行政指導書》，要求當事人從嚴格落實平臺企業主體責任、加強內控合規管理、保護消費者權益等方面進行全面整改，依法合規經營，建立健全公平參與市場競爭的長效機制。

2. 美團濫用市場支配地位案

2021年4月，市場監管總局對美團涉嫌濫用市場支配地位行為立案調查。

經調查，自2018年以來，美團在中國境內網絡餐飲外賣平臺服務市場具有支配地位。美團濫用市場支配地位，以實施差別費率、拖延商家上線等方式，促使平臺內商家與其簽訂獨家合作協議，通過建立考評機制、開展攻堅“戰役”、加強培訓指導、強化代理商管理等方式系統推進“二選一”行為，并采取多種措施強化“二選一”要求得以實施。美團的上述行為違反了《反壟斷法》第 17 條“禁止具有市場支配地位的經營者從事下列濫用市場支配地位的行為：（四）沒有正當理由，限定交易相對人只能與其進行交易”的規定。2021年10 月，市場監管總局依法責令當事人停止違法行為，全額退還獨家合作保證金12.89億元，處以2020年度中國境內銷售額3%的罰款，共計34.42億元，并發出《行政指導書》，要求其全面規范自身競爭行為。

3. 虎牙公司與斗魚國際控股有限公司合并案

2020 年11月，市場監管總局對騰訊控股有限公司（以下簡稱騰訊）申報的虎牙公司與斗魚國際控股有限公司合并案，依法進行經營者集中反壟斷審查。其間，申報方經市場監管總局同意撤回申請。2021年6月，市場監管總局對申報方的再次申報予以立案審查。

經審查，本案相關市場為中國境內網絡游戲運營服務市場和游戲直播市場。騰訊在上游網絡游戲運營服務市場份額超過40%，排名第一；虎牙和斗魚在下游游戲直播市場份額分別超過40%和30%，排名第一、第二，合計超過70%。目前，騰訊已具有對虎牙的單獨控制權和對斗魚的共同控制權。集中完成后，將進一步強化騰訊在游戲直播市場的支配地位，可能對消費者造成不利影響，可能損害游戲直播從業者利益。騰訊在上下游均擁有較強的市場控制力，有能力和動機對下游游戲直播市場的競爭對手實施網絡游戲著作權許可封鎖，對上游網絡游戲運營服務市場的競爭對手實施直播推廣渠道封鎖，在上下游市場形成閉環，排擠現有競爭對手，扼殺潛在競爭對手。集中具有或者可能具有排除、限制競爭效果。

審查過程中，市場監管總局與申報方就如何減少該經營者集中對競爭產生的不利影響等有關問題進行了多輪商談，并對申報方提交的承諾方案進行了評估。經評估，市場監管總局認定，申報方提交的承諾方案不能有效減少集中對中國境內游戲直播市場和網絡游戲運營服務市場競爭的不利影響。2021年7月，市場監管總局決定依法禁止此項經營者集中。

4. 騰訊控股有限公司收購中國音樂集團股權違法實施經營者集中案

2021年1月，市場監管總局對騰訊控股有限公司（以下簡稱騰訊）收購中國音樂集團股權違法實施經營者集中案依法立案調查。

經調查，2016年7月，騰訊獲得中國音樂集團61.64%的股權，取得對中國音樂集團的單獨控制權。2016年12月，整合后的中國音樂集團更名為騰訊音樂娛樂集團。2017年12月6日，交易完成股權變更登記手續。在此之前未向市場監管總局申報。本項集中對中國境內網絡音樂播放平臺市場具有或者可能具有排除、限制競爭效果：一是集中后實體在相關市場具有較高市場份額；二是集中減少相關市場主要競爭對手；三是集中可能進一步提高相關市場進入壁壘。

2021年7月，市場監管總局依法責令騰訊及其關聯公司采取措施恢復相關市場競爭狀態：一是不得與上游版權方達成或變相達成獨家版權協議或其他排他性協議，已經達成的，須在本決定發布之日起30日內解除，與獨立音樂人或新歌首發的獨家合作除外。與獨立音樂人的獨家合作期限不得超過3年，與新歌首發的獨家合作期限不得超過30日。二是沒有正當理由，不得要求或變相要求上游版權方給予當事人優于其他競爭對手的條件。三是依據版權實際使用情況、用戶付費情況、歌曲單價、應用場景、簽約期限等因素向上游版權方報價，不得通過高額預付金等方式變相提高競爭對手成本，排除、限制競爭。同時，市場監管總局對騰訊處以 50萬元罰款，要求其依法申報經營者集中，依法合規經營，建立健全公平參與市場競爭的長效機制。

5. 洛陽市城市管理局濫用行政權力排除、限制競爭案

2020年11月，河南省市場監督管理局對洛陽市城市管理局（以下簡稱洛陽市城管局）涉嫌濫用行政權力排除、限制競爭案立案調查。

經調查，自2017年以來先后有3家共享單車公司入駐洛陽市城區。洛陽市城管局在當地共享單車管理中，發文要求3家共享單車公司與各區環衛部門、河南控塵公司共同承擔共享單車的停放管理。2020年3月，洛陽市城管局以招投標的方式確定上海鈞正網絡科技有限公司為洛陽市城區唯一一家共享單車經營企業，并在雙方簽訂的《共享單車管理與服務合作協議》中約定“期限屆滿后，甲方再招標時，同等條件下，優先考慮乙方”。未中標企業被要求于招標結束后10日內無條件退出洛陽地域市場。

洛陽市城管局上述行為違反了《反壟斷法》第32條和第37條等有關規定，構成濫用行政權力排除、限制競爭行為，應當依法予以糾正。2021年3月，依據《反壟斷法》第51條規定，河南省市場監督管理局向洛陽市人民政府發出《行政建議書》，建議洛陽市人民政府責令洛陽市城管局改正相關行為，恢復相關市場的公平競爭。2021年11月，洛陽市人民政府向河南省市場監督管理局報送整改報告，廢止了相關文件，解除有關合作協議，恢復相關市場公平競爭。

公用事業行業

（一）反壟斷執法概況

2021年，反壟斷執法機構共查辦公用事業行業壟斷協議案件1件，濫用市場支配地位案件4件，濫用行政權力排除、限制競爭案件16件；審結公用事業行業經營者集中案件51件。以上案件罰沒金額共計4486萬元。

（二）案件特點及行業主要競爭問題分析

從 2021年查辦案件情況來看，公用事業行業壟斷案件和競爭問題呈現以下特點。

一是濫用市場支配地位行為是執法重點。供水、供電、供氣、供熱等公用事業是經濟運行和社會發展的重要保障，與人民群眾日常生活密切相關，反壟斷執法機構始終將其作為反壟斷執法的重點領域。

二是壟斷行為具有明顯的區域性特征。公用企業實施的壟斷行為通常發生于管網設施所在區域，從2021年查處的4件濫用市場支配地位案件來看，均發生于相關市、縣行政區域內。

三是濫用行政權力排除、限制競爭案件特點突出。從2021年辦結的公用事業行業濫用行政權力排除、限制競爭案件來看，主要呈現以下特點：一是供氣行業案件多發，公用事業行業已辦結及在辦濫用行政權力排除、限制競爭案件主要集中在供氣行業；二是違法行為類型相對單一，濫用行政權力排除、限制競爭行為主要涉及限定交易和制定含有排除、限制競爭內容的規定等行為，行政機關強制或者變相強制用戶接受其指定經營者提供的服務；三是實施主體類型集中，主要為市、縣（區）級行政機關或所屬部門。