探討公立醫(yī)院招標采購過程中存在的風險問題及對策研究

賈連強，耿輝，段勇

濱州醫(yī)學院附屬醫(yī)院招標管理辦公室，山東濱州 256603

公立醫(yī)院是我國醫(yī)療服務體系的主體，近年來特別是黨的十八大以來，公立醫(yī)院改革發(fā)展作為深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的重要內容，取得重大階段性成效，為持續(xù)改善基本醫(yī)療衛(wèi)生服務公平性可及性、防控新冠肺炎等重大疫情、保障人民群眾生命安全和身體健康發(fā)揮了重要作用[1]。為推動公立醫(yī)院高質量發(fā)展，更好滿足人民日益增長的醫(yī)療衛(wèi)生服務需求，醫(yī)院每年都需要花費大量資金在采購醫(yī)療設備、藥品、辦公物資等內容上。招標采購過程中涉及多個環(huán)節(jié)，每個招標環(huán)節(jié)者存在諸多影響醫(yī)院招標的風險因素，并且一些風險因素會伴隨著整個招標過程，風險如果不能及時被發(fā)現(xiàn)，不僅會直接影響招標工作的質量及結果，還有可能會對項目后期進展造成不可逆轉且無法補救的重要影響[2]，導致招標項目嚴重偏離預期目的。因此加強公立醫(yī)院招標管理，不但有益于提高招標工作質量，而且對醫(yī)院節(jié)省資金和風險控制具有重要意義。

1 當前公立醫(yī)院招標采購管理存在的風險分析

醫(yī)院采購預算以醫(yī)院戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃和年度計劃為依據(jù)，以保障醫(yī)院正常運行，滿足醫(yī)院發(fā)展要求為基礎。每年醫(yī)院都會花費大量資金用于招標采購工作，主要采購工作包括醫(yī)療器械、醫(yī)用耗材、基建工程、信息化建設、后勤服務等，招標工作貫穿預算編制、審批、執(zhí)行、監(jiān)控、調整等環(huán)節(jié)。在公立醫(yī)院招標過程中，還存在一些問題：

1.1 招標制度不完善

招標采購工作應當落實執(zhí)行完善的招標管理制度和嚴格的工作流程，但部分醫(yī)院對招標管理重視不足，沒有針對醫(yī)院招標的特殊性，制定完善的招標管理制度，僅僅參考相關的法律政策制定簡單的條文，而且沒有根據(jù)實時的招標政策及時更新醫(yī)院的招標制度，對招標工作沒有明確的指引，易導致招標工作混亂。對招標采購項目缺乏嚴格有效的控制，易使招標過程形式化，降低了招標采購的工作質量及效率[3]，沒有發(fā)揮招標的重要作用，甚至滋生腐敗、違規(guī)操作等問題。

1.2 招標流程不規(guī)范

招標采購工作在實施的過程中，包括項目立項、論證、招標、合同簽署等相關的過程。在這些過程中，需要多部門配合完成，各部門存在招標工作分工不明確、協(xié)調溝通不順暢，出現(xiàn)問題時各部門相互推諉，致使招標工作無法正常進行，嚴重影響了招標的質量及效率[4]。職能部門在制定采購需求時，前期市場考察不充分，招標管理人員掌握信息不全面，招標文件表達模糊或采購參數(shù)具有傾向性，導致質疑投訴而影響招標效率，有時職能部門前期未與使用科室充分溝通，致使招標參數(shù)不能滿足使用科室的使用要求，導致項目流標，不得不重新組織論證，不僅影響工作效率而且還影響醫(yī)院的健康發(fā)展。招標流程不規(guī)范，還會造成有些投標單位尋找漏洞采用不正當競爭手段，不僅導致招標不能得到公平競爭，而且醫(yī)院還可能錯失最優(yōu)中標單位。

1.3 采購人對招標過程風險認識不足

招標管理辦公室工作人員作為醫(yī)院招標工作的重要參與者，負責醫(yī)院招標的全部工作，招標管理工作人員的專業(yè)素質及能力對醫(yī)院招標管理水平具有重要的影響。但是一般醫(yī)院主要注重醫(yī)療的發(fā)展，并沒有專門的招標組織機構，大多數(shù)的招標工作由各職能部門負責，如醫(yī)院國有資產(chǎn)管理處負責醫(yī)院醫(yī)療器械及醫(yī)用耗材的采購，基建處負責醫(yī)院基建工程項目的招標，信息管理處負責醫(yī)院信息服務項目的招標工作等，應招未招項目時有發(fā)生[5]。各部門采購人員采購業(yè)務能力參差不齊，缺乏對招標政策的認識，且招標采購人員對市場動態(tài)及成本變化掌握不及時，導致招標效率低下。另外，由于有的招標采購人員的綜合素養(yǎng)不高，在招標采購過程中出現(xiàn)貪污、排斥其他投標人等違規(guī)行為，對醫(yī)院的發(fā)展產(chǎn)生極其嚴重的影響[6]。

1.4 招標代理機構招標過程行為不規(guī)范

招標文件在招標過程中是招標的核心。在實際招標工作中，醫(yī)院招標會委托專業(yè)的招標代理機構編制招標文件，由于代理公司工作人員的業(yè)務水平不一樣，其編制的招標文件質量參差不齊，有些代理公司工作人員沒有專業(yè)區(qū)分，無論設備采購還是工程采購在制作招標文件時都套用固定的模板，并沒有根據(jù)項目的特殊性及時調整，往往會出現(xiàn)錯漏[7]。另外一些公司對政策變化掌握不及時，導致設立的供應商資質過寬或過窄，造成招標文件有失公平性，引起質疑，影響招標工作的進度。招標代理公司負責主持開標、評標，對供應商資質及標書審查不嚴格，出現(xiàn)圍標串標等風險，一部分供應商通過限制競爭惡意排擠其他投標單位，從而使某個供應商從中獲利，給醫(yī)院帶來重大經(jīng)濟損失。

1.5 評標現(xiàn)場不規(guī)范

評標階段是招標過程中的重要環(huán)節(jié)，評標結果的好壞直接影響著招標的質量。根據(jù)《中華人民共和國招投標法》規(guī)定,項目招標前由招標代理機構或招標人組織成立評標小組,評標小組由院外專家及采購人代表組成，院外專家由代理機構通過政府采購系統(tǒng)隨機抽取[7]。現(xiàn)在評標專家?guī)鞂＜胰藬?shù)少，存在抽取同一專家的頻率高，易發(fā)生評標專家與供應商私下串通，違背公平原則，影響中標結果。采購人代表由項目歸口職能部門項目負責人或使用科室負責人組成，由于前期市場考察會與部分供應商有所接觸，評標過程容易有傾向性打分，影響招標結果的公平公正。

2 公立醫(yī)院風險對策研究

2.1 完善內部控制制度

醫(yī)院應在遵循各種招標法律的基礎上，完善適合醫(yī)院自身的招標管理制度。建立健全招標組織結構，明確各職能部門職責，見圖1。成立招標委員會，加強對招標工作的集中統(tǒng)一監(jiān)管；并按照職能相互分離，相互制約的原則，落實招標工作；并由招標管理辦公室牽頭制定以招標過程中存在的風險問題為重點，開展風險評估，強化醫(yī)院內部控制。建立明確的招標崗位職責及工作要求，明確分工，制定招標項目、公開招標方式、進口設備申請、招標紀律等相關內容，使醫(yī)院招標采購工作有章可循，減少在醫(yī)院招標采購過程的質疑投訴，提高招標效率及質量[8]。項目預算歸口部門負責項目的立項、參數(shù)的編制及論證和合同的起草及審核，審計部門負責招標全過程的監(jiān)督審計。

圖1 工作職能圖

2.2 強化招標流程，規(guī)范招標秩序

醫(yī)院應根據(jù)招標管理制度，制定高效的招標管理流程。招標采購過程涉及多個部門共同完成，招標過程中的任意一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，都有可能影響招標結果的質量，因此規(guī)范招標流程十分重要。本院招標工作一般由財務處、職能部門、招標管理辦公室、審計處等共同完成。其招標流程見圖2。具體工作為財務處負責預算申報及下達，醫(yī)院各部門根據(jù)自己的發(fā)展需求，將各部門的計劃提報給財務處，財務處將各部門的預算進行匯總，提報給醫(yī)院黨委會，通過后向上級財政部門申報，等預算批復后通知各預算歸口部門；預算歸口部門負責前期的市場考察及確定招標需求，預算歸口部門應加強前期調研論證，醫(yī)院各使用部門向相應的預算歸口部門提交采購申請，預算歸口部門應對采購需求進行審核，明確項目的資金性質，并與使用部門一同確定項目技術參數(shù)，滿足使用科室的要求；招標管理辦公室按照招標管理制度根據(jù)項目預算形式及特點制定招標方式，審核采購需求及技術參數(shù)內容，審核采購需求是否符合相關政策條文；招標管理辦公室根據(jù)項目特點委托經(jīng)驗豐富的代理機構編制招標文件、發(fā)布招標公告、組織實施采購、接受項目的答疑、公示確認結果等；招標結果公示結束后由招標管理辦公室向主要負責職能部門發(fā)送中標通知書；主要負責職能部門按中標通知書與中標單位簽訂合同，并組織后續(xù)驗收；審計處負責全流程監(jiān)督。工程服務類項目，預算歸口部門將招標清單提報審計處，招標前由審計處對招標清單進行審計，并確定招標控制價。合同會簽結束后招標管理辦公室負責合同備案[9]。各部門分工明確，遵循不相容崗位相互分離職責的原則，形成高效有序的內控機制。

圖2 工作流程圖

2.3 加強招標管理人才建設

招標組織過程中，人是招標過程的核心。招標管理人員的決策直接決定著招標效率及招標質量。因此加強招標管理人員質量建設，是滿足招標各項需求的基礎。加強招標管理人才建設首先完善醫(yī)院招標管理人員專業(yè)結構，醫(yī)院招標涉及醫(yī)療設備、醫(yī)用耗材、工程建設、信息化技術服務等多個領域，每個領域專業(yè)性及特殊性強，完善招標人才結構才能滿足各個專業(yè)的招標需求。加強招標管理人員建設包括兩個方面：①加強招標管理人員的政治建設，時刻保持道德品質堅定，不越紅線，不違法亂紀；②加強招標管理人員的專業(yè)水平，及時掌握各種招標政策，邀請業(yè)內專業(yè)人士對醫(yī)院相關人員進行招標管理培訓。定期對招標管理人員進行考核、監(jiān)督，提高招標管理人員的自主學習性，提高招標質量與招標效率，做好醫(yī)院招標工作，為醫(yī)院選擇最優(yōu)的供應單位[10]。

2.4 加強對招標代理公司的監(jiān)管

完善對代理公司的考核機制，加強對代理機構的監(jiān)督。招標過程中，招標代理機構在公平、公正的基礎上應充分為醫(yī)院考慮。對招標代理機構的監(jiān)督包括加強對招標文件的審核，審核內容包含招標文件的科學性、嚴謹性，是否存在其他不合理條件限制或者排除潛在供應商，是否滿足國家相關標準、行業(yè)標準、地方標準或者其他標準規(guī)范；加強對招標過程的監(jiān)督，抽取評標專家是否規(guī)范，開評標過程是否存在不當言論；開拓招標代理機構市場，引進多家代理公司，使其良性競爭，淘汰服務能力差、服務質量不合格的招標代理公司，完善質量考核體系，實時動態(tài)監(jiān)管[11]。根據(jù)項目的復雜程度制定不同的考核標準，并制定相應的質量控制流程和實施方案，以服務水平和考核記錄為基礎，對招標代理機構進行量化評分。根據(jù)考核期內的評分狀況，將考核不滿足要求的給與整改期限，整改后仍不滿足要求的不再合作，進而提高招標代理機構的服務水平。

2.5 規(guī)范評標過程，嚴肅評標現(xiàn)場紀律

為保證評標過程公平、公正，按照規(guī)定對評標過程進行全程錄音錄像。審計監(jiān)督人員全程“監(jiān)視”，對專家評標過程中的不當行為進行提醒。整個評標過程的錄音、錄像進行保存，便于標后查閱。選取招標項目相關專業(yè)的評標專家，并對評標專家小組名單保密，統(tǒng)一資質審查標準，嚴禁尺度把握不一[12]。評標過程中投標文件出現(xiàn)歧義或不明確狀況時，交由評標小組共同商議后，最后由評標組長決策，并將決策結果通知投標單位簽字確認，提高評標效率減少投標投訴。各評標專家應獨立評審，不能有傾向性言論，保證評標過程公正公平。

3 效果分析

通過實施完善招標管理制度，規(guī)范招標流程，規(guī)范評標過程等一系列招標風險防控措施，不僅提高了招標文件的科學性、合法性、完整性，而且加強了招標采購的公開透明度，極大地提高了本院招標效率及招標質量。本院2021年完成政府采購項目204項，涉及預算資金一億多元。通過風險防控大約節(jié)約政采資金13.68%，期間沒有發(fā)生投訴質疑項目。工作情況見表1。

表1 本院2021年招標采購情況

4 結論

本研究根據(jù)作者所在醫(yī)院招標過程中存在的風險問題進行分析，并根據(jù)實際工作經(jīng)驗提出相對應的風險防控對策。由于醫(yī)院招標工作專業(yè)性和特殊性都非常強，為保證醫(yī)院招標過程的合法合規(guī)、科學有效、公正公平，公立醫(yī)院高度重視醫(yī)院招標采購管理工作。只有正確識別醫(yī)院招標過程中存在的風險，才能根據(jù)招標項目的特點圍繞重點進行風險防控。隨著醫(yī)療衛(wèi)生服務體系的改革，加強內部控制管理制度，平均政府財政資金成為醫(yī)院快速健康發(fā)展的重要保障。本文研究存在一定的局限性及片面性。今后招標工作將以問題為導向，轉變工作方法，提高創(chuàng)新管理方法，結合醫(yī)院招標工作存在的問題，逐步完善招標風險防控機制，便利招標過程更加合法合規(guī)、科學高效，為醫(yī)院穩(wěn)定發(fā)展提供保障，降低醫(yī)院采購工程中的風險。