我國(guó)階段性體育產(chǎn)業(yè)宏觀政策的改革趨向分析
——基于22、46、43號(hào)文件

張瑤瑤，陳 剛，婁高陽(yáng)

（武漢體育學(xué)院 體育戰(zhàn)略與政策研究中心，湖北 武漢 430079）

體育產(chǎn)業(yè)政策作為一定時(shí)期國(guó)家宏觀調(diào)控、干預(yù)、優(yōu)化體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)政策，對(duì)于體育產(chǎn)業(yè)的快速健康發(fā)展有重要意義。我國(guó)多類體育產(chǎn)業(yè)政策頒布實(shí)施后，眾多學(xué)者加大對(duì)其研究力度。易劍東等對(duì)體育產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行進(jìn)行研究［1-2］，叢湖平等建立三維框架研究體育產(chǎn)業(yè)政策選擇問(wèn)題［3］，鮑明曉等對(duì)體育產(chǎn)業(yè)政策的定義進(jìn)行研究［4］，張凱等用內(nèi)容分析法對(duì)體育產(chǎn)業(yè)政策特征進(jìn)行研究，并提出優(yōu)化建議［5-6］，張文鵬等用政策工具對(duì)學(xué)校體育政策進(jìn)行研究［7］，周紅妹等用內(nèi)容分析法對(duì)體育產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行量化分析［8-9］，陳愛(ài)輝對(duì)體育產(chǎn)業(yè)政策變遷進(jìn)行研究，并將其分為5個(gè)階段，其中2010年至今劃分為“加速發(fā)展”階段［10］。對(duì)體育產(chǎn)業(yè)政策研究有助于體育產(chǎn)業(yè)政策的優(yōu)化，有助于政府這只“有形的手”更好發(fā)揮宏觀調(diào)控作用，推動(dòng)體育產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

內(nèi)容分析法主要是對(duì)傳播內(nèi)容進(jìn)行客觀、系統(tǒng)和定量的描述的研究方法［11］。采用定性、定量相結(jié)合的內(nèi)容分析法，使得研究更加科學(xué)合理。實(shí)質(zhì)上，在2010年《關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》國(guó)辦發(fā)〔2010〕22號(hào)（簡(jiǎn)稱22號(hào)）頒布以后，體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)入“快速發(fā)展”的新階段。目前有學(xué)者對(duì)22號(hào)、《關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進(jìn)體育消費(fèi)的若干意見(jiàn)》國(guó)發(fā)〔2014〕46號(hào)（簡(jiǎn)稱46號(hào)）、《關(guān)于促進(jìn)全民健身和體育消費(fèi)推動(dòng)體育產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的意見(jiàn)》國(guó)辦發(fā)〔2019〕43號(hào)（簡(jiǎn)稱43號(hào)）進(jìn)行單獨(dú)研究［12］，也有對(duì)其中2份政策進(jìn)行共同研究。而本文選取具有階段性特征的國(guó)務(wù)院頒布的22號(hào)、46號(hào)和43號(hào)文件［13-15］為分析樣本，采用內(nèi)容分析法從政策目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)和主要措施3個(gè)維度，以定性與定量結(jié)合的方式，通過(guò)對(duì)政策文本進(jìn)行編碼統(tǒng)計(jì)等分析，探析了我國(guó)體育產(chǎn)業(yè)政策改革趨向及優(yōu)化策略。

1 政策文本選擇與研究設(shè)計(jì)

1.1 政策文本選擇與收集

政策變遷指政策在各時(shí)代背景下由政策主體制定頒布來(lái)適應(yīng)當(dāng)前需要的政策的變動(dòng)［9］。政策主體對(duì)政策變遷有重要作用，政策主體的層級(jí)越高，政策的影響力和推行力越大。2010年由國(guó)務(wù)院辦公廳頒布的22號(hào)文件，是第一份國(guó)家層面關(guān)于體育產(chǎn)業(yè)的政策性指導(dǎo)意見(jiàn)，意味著體育產(chǎn)業(yè)上升為國(guó)家戰(zhàn)略；2014年在經(jīng)濟(jì)下行狀態(tài)下國(guó)務(wù)院頒布46號(hào)文件，其頒布對(duì)體育產(chǎn)業(yè)來(lái)說(shuō)具有非同尋常的意義；2019年在體育產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展背景下，為體育產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和激發(fā)市場(chǎng)活力，國(guó)務(wù)院辦公廳頒布了43號(hào)文件。本文政策選取遵循權(quán)威性、公開(kāi)性原則，通過(guò)篩選選出由國(guó)務(wù)院發(fā)布的與體育產(chǎn)業(yè)直接相關(guān)的現(xiàn)行有效的且具有重要階段性特征的這3份文件，在中國(guó)政府網(wǎng)收集原文進(jìn)行分析。

1.2 研究思路設(shè)計(jì)

政策工具指政府能用以實(shí)現(xiàn)某個(gè)目標(biāo)的政治手段，對(duì)于公共政策的量化研究具有重要意義［16］。在我國(guó)最先被用于研究光伏產(chǎn)業(yè)等政策，隨后眾多學(xué)者將其用以研究體育產(chǎn)業(yè)政策。對(duì)政策工具學(xué)者們有不同分類方式，本文對(duì)于采用政策工具的部分主要借鑒學(xué)者蓋伊·彼得斯的分類，將政策工具分為環(huán)境、供給、需求型［17］。環(huán)境型政策指優(yōu)化市場(chǎng)環(huán)境，完善法制保障等為體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供支撐的政策；供給型政策指給體育產(chǎn)業(yè)某些人、財(cái)、物等保障支持其發(fā)展的政策；需求型政策指讓社會(huì)力量參與或者與海外合作等從需求方引導(dǎo)的政策。

本文的研究思路主要是采用內(nèi)容分析法對(duì)選取的3份具有階段性特征的體育產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行研究，從政策目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)、主要措施維度單獨(dú)分析，再對(duì)各個(gè)維度用對(duì)比分析方式分析從而總結(jié)出體育產(chǎn)業(yè)政策變遷特點(diǎn)和改革趨向，進(jìn)而給出優(yōu)化建議。需注意的是本文將3份政策按時(shí)間順序編碼為P1、P2、P3，各維度再細(xì)分多個(gè)子維度進(jìn)行對(duì)比分析。

1）政策目標(biāo)維度用兩人分別多次研讀分類再對(duì)比討論方式進(jìn)行分類來(lái)確保所有政策涉及方面均涵蓋，將其分為產(chǎn)業(yè)體系、產(chǎn)業(yè)規(guī)模、產(chǎn)業(yè)增加值、體育服務(wù)業(yè)、產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)與市場(chǎng)環(huán)境、體育消費(fèi)、打造國(guó)際知名體育品牌、體育產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、體育事業(yè)產(chǎn)業(yè)關(guān)系、體育社會(huì)組織體系建設(shè)、社會(huì)力量參與和數(shù)據(jù)發(fā)布機(jī)制建設(shè)12個(gè)子維度對(duì)比，對(duì)比主要從是否有，有的話有哪些表述轉(zhuǎn)變，每份政策中包含幾維度，是否有新增或細(xì)化等方面進(jìn)行。

2）任務(wù)是達(dá)成目標(biāo)的載體，重點(diǎn)任務(wù)維度首先用歸納總結(jié)方式定性分析各政策，同時(shí)分析針對(duì)目標(biāo)的任務(wù)類型，再通過(guò)識(shí)別需要完成任務(wù)的“表述轉(zhuǎn)換”和“針對(duì)同一客體的表述轉(zhuǎn)變”結(jié)合背景進(jìn)行對(duì)比分析。

3）主要措施維度采用政策工具將其分為供給型（G）、環(huán)境型（E）和需求型（N）3類，再將供給型（G）分為資金物質(zhì)保障（G1）、人才培養(yǎng)（G2）、消費(fèi)政策（G3）、稅收土地優(yōu)惠（G4）、示范引領(lǐng)（G5）5個(gè)子工具，環(huán)境型（E）分為融合發(fā)展（E1）、法規(guī)完善（E2）、產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化（E3）、市場(chǎng)環(huán)境優(yōu)化（E4）、組織創(chuàng)新（E5）5個(gè)子工具，需求型（N）分為吸引社會(huì)投資（N1）、體育服務(wù)外包（N2）、海外交流合作（N3）3個(gè)子工具（見(jiàn)表1），對(duì)其采用逐句為分析單元來(lái)進(jìn)行編碼統(tǒng)計(jì)，隨后進(jìn)行對(duì)比分析。為了保證編碼的客觀性，由一人獨(dú)立完成編碼，隔段時(shí)間后再由此人重新編碼，黃海燕等用此方式進(jìn)行了體育賽事影響評(píng)估研究［18］。本文研究思路框架見(jiàn)圖1。

表1 政策措施的政策工具分類表

圖1 研究思路框架圖

2 基于政策目標(biāo)、任務(wù)、措施維度的量化分析

2.1 政策目標(biāo)維度分析

目標(biāo)指由組織使命而提出的在一定時(shí)期所要達(dá)到的預(yù)期效果，是希望在未來(lái)達(dá)到的狀況。體育產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)表明當(dāng)前體育產(chǎn)業(yè)通過(guò)一定時(shí)間發(fā)展需要達(dá)到的水平。在22號(hào)文件中的主要目標(biāo)部分首先提出實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)為2020年，其次將目標(biāo)分為9個(gè)部分包括在國(guó)際上有自己知名的體育產(chǎn)品，建立以服務(wù)業(yè)為重點(diǎn)門類齊全的產(chǎn)業(yè)體系，體育產(chǎn)業(yè)增加值增加，體育事業(yè)體育產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展［13］。46號(hào)文件發(fā)展目標(biāo)提出實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)為2025年，提及目標(biāo)包括建立體育產(chǎn)業(yè)體系，體育服務(wù)業(yè)占比增加，產(chǎn)業(yè)總規(guī)模超5萬(wàn)億等6部分［14］。在43號(hào)文件中沒(méi)有專門的目標(biāo)規(guī)劃部分，通過(guò)在文本中辨別具有時(shí)間節(jié)點(diǎn)的需要達(dá)成某種水平的論述將其劃分為本政策的目標(biāo)規(guī)劃，其主要包括到2022年冰雪產(chǎn)業(yè)總規(guī)模超過(guò)8 000億元，大型體育場(chǎng)館全部完成安保等級(jí)評(píng)優(yōu)，體育服務(wù)業(yè)增加值在體育產(chǎn)業(yè)增加值中占比達(dá)60%，基本形成全面的體育產(chǎn)業(yè)數(shù)據(jù)定期發(fā)布機(jī)制4部分［15］。

2.2 政策重點(diǎn)任務(wù)維度分析

任務(wù)指為完成目標(biāo)而需要做的工作，是達(dá)成目標(biāo)的執(zhí)行載體，是為實(shí)現(xiàn)特定的目標(biāo)而設(shè)定。在22號(hào)文件中提出六大任務(wù)：針對(duì)體育市場(chǎng)目標(biāo)設(shè)立了發(fā)展健身市場(chǎng)、開(kāi)發(fā)競(jìng)賽表演市場(chǎng)、培育中介市場(chǎng)任務(wù)；針對(duì)建設(shè)具有國(guó)際影響力體育品牌的目標(biāo)結(jié)合我國(guó)制造業(yè)發(fā)展相對(duì)較好的狀況提出做大做強(qiáng)體育用品業(yè)任務(wù)；針對(duì)體育服務(wù)貿(mào)易有較快發(fā)展的目標(biāo)提出大力促進(jìn)體育服務(wù)貿(mào)易任務(wù)；同時(shí)提出了體育產(chǎn)業(yè)與相關(guān)產(chǎn)業(yè)互動(dòng)發(fā)揮拉動(dòng)作用任務(wù)。在46號(hào)文件中提出六大任務(wù)：針對(duì)產(chǎn)業(yè)環(huán)境目標(biāo)提出創(chuàng)新體制機(jī)制、轉(zhuǎn)變政府職能、推進(jìn)職業(yè)體育改革、創(chuàng)新體育場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)機(jī)制任務(wù)；針對(duì)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)更加堅(jiān)實(shí)和消費(fèi)需求愈強(qiáng)的目標(biāo)提出完善體育設(shè)施、鼓勵(lì)日常健身活動(dòng)、推動(dòng)場(chǎng)館設(shè)施開(kāi)放利用和加強(qiáng)體育文化宣傳任務(wù)；針對(duì)產(chǎn)業(yè)體系更完善各門類協(xié)同發(fā)展的目標(biāo)提出改善產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局的任務(wù)；針對(duì)產(chǎn)品和服務(wù)更豐富的任務(wù)提出豐富市場(chǎng)供給和賽事活動(dòng)任務(wù)；同時(shí)各任務(wù)總體為到2025年體育產(chǎn)業(yè)總規(guī)模超5萬(wàn)億推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展服務(wù)。在43號(hào)文件中無(wú)單獨(dú)的目標(biāo)規(guī)劃與重點(diǎn)任務(wù)一欄，通過(guò)閱讀分析其主要包括“放管服”改革、建設(shè)場(chǎng)地設(shè)施、融合發(fā)展、促進(jìn)體育消費(fèi)等十大任務(wù)。

2.3 政策主要措施維度統(tǒng)計(jì)分析

對(duì)3份政策進(jìn)行編碼，編碼形式主要采取政策編號(hào)-維度編號(hào)-分析單元子工具編號(hào)的形式，具體編碼情況見(jiàn)表2，通過(guò)編碼后進(jìn)行數(shù)理統(tǒng)計(jì)，統(tǒng)計(jì)結(jié)果見(jiàn)表3。

表2 3份政策內(nèi)容分析單元編碼（部分）

表3 政策編碼結(jié)果統(tǒng)計(jì)

統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，按照對(duì)政策措施逐句為分析單元進(jìn)行編碼的條款共164條，供給型83條，占比50.6%，G1、G2、G3、G4、G5分別為40、6、2、23、12條；環(huán)境型48條，占比29.3%，E1、E2、E3、E4、E5分別為7、26、2、10、3條；需求型33條，占比20.1%，N1、N2、N3分別為17、12、4條。22號(hào)文件共37條，占比22.6%，供給型19條，按子工具順序的數(shù)量分別為11、3、0、4、1；環(huán)境型12條，按子工具順序的數(shù)量分別0、10、0、2、0；需求型6條，按子工具順序的數(shù)量分別3、2、1。46號(hào)文件共48條，占比29.3%，供給型28條，按子工具順序的數(shù)量分別為10、3、1、11、3；環(huán)境型9條，按子工具順序的數(shù)量分別0、5、0、4、0；需求型11條，按子工具順序的數(shù)量分別5、4、2。43號(hào)文件共79條，占比48.2%，供給型36條，按子工具順序的數(shù)量分別為19、0、1、8、8；環(huán)境型27條，按子工具順序的數(shù)量分別7、11、2、4、3；需求型16條，按子工具順序的數(shù)量分別9、6、1。各政策各子工具數(shù)量比例與總比例基本一致，但46號(hào)文件中對(duì)稅收土地優(yōu)惠應(yīng)用較多，這與當(dāng)時(shí)大力鼓勵(lì)社會(huì)力量參與到體育產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域來(lái)擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)規(guī)模較為一致。

3 基于政策目標(biāo)、任務(wù)、措施維度量化結(jié)果的對(duì)比分析

按政策頒布時(shí)間順序運(yùn)用對(duì)比分析方式進(jìn)行縱向?qū)Ρ龋⒔Y(jié)合政策頒布背景對(duì)比政策各維度之間的相同點(diǎn)和差異。

3.1 政策目標(biāo)維度對(duì)比分析

通過(guò)研讀所選3份政策將目標(biāo)維度從產(chǎn)業(yè)體系、產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)與市場(chǎng)環(huán)境、體育服務(wù)業(yè)等12子維度進(jìn)行對(duì)比，主要對(duì)比其表述轉(zhuǎn)變和是否細(xì)化以及所對(duì)比每份政策中涉及哪些子維度及是否有單獨(dú)目標(biāo)規(guī)劃一欄等，對(duì)比結(jié)果見(jiàn)表4。

表4 3份政策的政策目標(biāo)各維度對(duì)比

從文本格式看22、46號(hào)文件都有單獨(dú)的目標(biāo)規(guī)劃?rùn)冢?3號(hào)文件無(wú)。從目標(biāo)文本內(nèi)容維度對(duì)比分析發(fā)現(xiàn)3份政策都提及體育服務(wù)業(yè)占比增加，但在43號(hào)文件中提出了60%的準(zhǔn)確比例。22、46號(hào)文件都涉及到體育產(chǎn)業(yè)體系的構(gòu)建，其表述從“建立”到“更加完善”呈現(xiàn)遞進(jìn)的轉(zhuǎn)變，并且在22號(hào)和46號(hào)中對(duì)體育消費(fèi)的目標(biāo)大有不同，從顯著增加到愈加旺盛可以明顯看出當(dāng)時(shí)體育產(chǎn)業(yè)消費(fèi)者需求的狀況和對(duì)于體育需求提升促進(jìn)體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的期許增加。體育市場(chǎng)環(huán)境部分3份政策都有涉及，其表述轉(zhuǎn)變由“建立”到“優(yōu)化及更健全”再到細(xì)分的“體育場(chǎng)館安保評(píng)價(jià)”也呈現(xiàn)出遞進(jìn)與逐步細(xì)化的現(xiàn)象。22號(hào)文件中涉及其它2份目標(biāo)規(guī)劃部分未涉及到的體育事業(yè)體育產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展、建具有國(guó)際影響力的體育品牌、社會(huì)力量參與、體育社會(huì)組織體系建設(shè)4方面，這與當(dāng)時(shí)為應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)的影響提出要調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)扶持新興產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)且體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展相較于國(guó)外和國(guó)內(nèi)體育事業(yè)較慢等背景有較大關(guān)聯(lián)性。46號(hào)文件涉及其它2份目標(biāo)規(guī)劃部分未涉及到的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)更堅(jiān)實(shí)1方面，這與我國(guó)堅(jiān)持以人為本、保障與改善民生、提高身體素質(zhì)與健康水平等發(fā)展理念相一致。43號(hào)文件中提出冰雪產(chǎn)業(yè)目標(biāo)、場(chǎng)館目標(biāo)、統(tǒng)計(jì)體系目標(biāo)，這些差異與當(dāng)時(shí)體育產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大環(huán)境緊密聯(lián)系，比如當(dāng)前在冬奧會(huì)舉辦在即的情況下43號(hào)文件就提出了冰雪產(chǎn)業(yè)相關(guān)的規(guī)劃目標(biāo)。在目標(biāo)規(guī)劃部分有些政策雖未提及，但是在措施部分有針對(duì)此目標(biāo)的措施，比如在43號(hào)文件中提及的加強(qiáng)場(chǎng)地設(shè)施建設(shè)等與46號(hào)文件中產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)更堅(jiān)實(shí)需要做的事情一致，但本部分主要對(duì)目標(biāo)規(guī)劃維度單獨(dú)進(jìn)行對(duì)比，所以對(duì)目標(biāo)與措施或任務(wù)內(nèi)容相似部分不加以對(duì)比。由各文件目標(biāo)從12個(gè)維度對(duì)比可知，雖然政策目標(biāo)規(guī)劃的數(shù)量在減少，但是我國(guó)體育產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)越來(lái)越細(xì)化，并且隨著體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀和時(shí)代背景變化增加或者減少了部分目標(biāo)規(guī)劃，政策目標(biāo)越來(lái)多元化，比如根據(jù)冬奧會(huì)舉辦背景提出的冰雪產(chǎn)業(yè)目標(biāo)和根據(jù)大數(shù)據(jù)發(fā)展提出的數(shù)據(jù)發(fā)布機(jī)制建設(shè)等。

3.2 政策重點(diǎn)任務(wù)維度對(duì)比分析

通過(guò)研讀所選3份政策將重點(diǎn)任務(wù)部分進(jìn)行對(duì)比，主要對(duì)比其針對(duì)同一客體的表述轉(zhuǎn)變和“不同任務(wù)表述轉(zhuǎn)換”以及是否有單獨(dú)重點(diǎn)任務(wù)規(guī)劃一欄，對(duì)比結(jié)果見(jiàn)表5。

表5 3份政策的重點(diǎn)任務(wù)維度對(duì)比

從文本格式看22、46號(hào)文件都有單獨(dú)的重點(diǎn)任務(wù)欄，43號(hào)文件無(wú)單獨(dú)重點(diǎn)任務(wù)一欄。從文本內(nèi)容維度對(duì)比分析可知，各時(shí)期為完成相應(yīng)目標(biāo)規(guī)劃任務(wù)設(shè)定也存在差異性。在22號(hào)文件中主要是一些努力開(kāi)發(fā)、培育、大力發(fā)展等處于初級(jí)階段的任務(wù)，這是由于中國(guó)體育產(chǎn)業(yè)起步晚，在2010年發(fā)展才進(jìn)入快速發(fā)展階段，在初期需要通過(guò)逐步培育、發(fā)展等來(lái)加快體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展。在46號(hào)文件中面對(duì)體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求旺盛，設(shè)置了進(jìn)一步擴(kuò)大體育產(chǎn)業(yè)規(guī)模、促進(jìn)體育消費(fèi)提出轉(zhuǎn)變政府職能、培育多元主體、營(yíng)造健身氛圍等具有劃時(shí)代意義的相關(guān)任務(wù)。22號(hào)文件中的加快發(fā)展到46號(hào)文件中的進(jìn)一步加快發(fā)展充分體現(xiàn)出了對(duì)于體育產(chǎn)業(yè)的政策紅利不斷增加，滿足了體育產(chǎn)業(yè)自身發(fā)展需求。在43號(hào)文件中提出深化“放管服”改革、實(shí)施“體育+”促進(jìn)融合發(fā)展等任務(wù)，從轉(zhuǎn)變政府職能到深化“放管服”改革的轉(zhuǎn)變突顯出政府在努力放權(quán)讓權(quán)，讓市場(chǎng)充分發(fā)揮作用，構(gòu)建“小政府大社會(huì)”的治理理念，同時(shí)，數(shù)字化信息化時(shí)代到來(lái)，科技成為一種全新的生產(chǎn)要素，戶外運(yùn)動(dòng)深受廣大運(yùn)動(dòng)者喜愛(ài)，運(yùn)動(dòng)康養(yǎng)被越來(lái)越多人認(rèn)同等新的發(fā)展背景下體育與其它產(chǎn)業(yè)要素融合發(fā)展才能更好的促進(jìn)體育產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，更好拉動(dòng)其它產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

3.3 政策主要措施維度對(duì)比分析

由表3的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可知，數(shù)量方面綜合看可以發(fā)現(xiàn)體育產(chǎn)業(yè)政策的條款逐年增多，并且供給型、環(huán)境型政策工具的數(shù)量變化都呈上升趨勢(shì)，且各政策子工具數(shù)量也呈上升趨勢(shì)，3份政策的措施數(shù)量由高到低均是供給型、環(huán)境型、需求型，3種類型的措施分配不均。在供給型中主要以提供資金支持，建設(shè)體育場(chǎng)地設(shè)施，豐富賽事活動(dòng)等基礎(chǔ)供給為主；在環(huán)境型中主要以完善標(biāo)準(zhǔn)體系，健全法規(guī)，規(guī)范化發(fā)展等為主；在需求型中主要是鼓勵(lì)社會(huì)力量參與，鼓勵(lì)社會(huì)投資體育產(chǎn)業(yè)。

從內(nèi)容變遷角度分析，隨著時(shí)代背景變遷，各政策措施也存在顯著性差異。22號(hào)政策可以說(shuō)是我國(guó)體育產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)入加快發(fā)展的標(biāo)志，當(dāng)時(shí)為應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)的影響提出要調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，扶持新興產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)，同時(shí)，在奧運(yùn)會(huì)成功舉辦背景下提出要讓體育事業(yè)體育產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與辦體育。所以針對(duì)當(dāng)時(shí)體育產(chǎn)業(yè)在我國(guó)發(fā)展處于加速但相對(duì)較慢的階段，政策措施主要有供給型和環(huán)境型措施，包括大力支持投融資、給社會(huì)力量較大政策優(yōu)惠鼓勵(lì)參與、加強(qiáng)無(wú)形資產(chǎn)開(kāi)發(fā)保護(hù)、建立法制規(guī)范化市場(chǎng)、加快人才培養(yǎng)等。2014年經(jīng)濟(jì)下行壓力大的背景下，46號(hào)政策頒布，其措施相比22號(hào)政策更有力，有學(xué)者稱其政策紅利對(duì)5萬(wàn)億大市場(chǎng)有益，除涉及吸引社會(huì)投資和完善稅收政策等供給型措施以外增加了完善體育消費(fèi)、就業(yè)、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)政策等供給型措施，提出了增加土地規(guī)劃、優(yōu)化市場(chǎng)環(huán)境、促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)等環(huán)境型措施。2019年十九大報(bào)告指出，當(dāng)前主要矛盾發(fā)生了變化，要轉(zhuǎn)變政府職能，堅(jiān)持深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，同時(shí)，在體育產(chǎn)業(yè)面臨著產(chǎn)業(yè)布局、融合等難題的背景下國(guó)務(wù)院辦公廳頒布了43號(hào)文件，相比前兩份政策，增加了深化“放管服”改革，深化場(chǎng)館協(xié)會(huì)等改革，稅收政策從之前的完善變成了落實(shí)，加強(qiáng)了對(duì)體育消費(fèi)方面的相關(guān)措施，更注重產(chǎn)業(yè)布局結(jié)構(gòu)的優(yōu)化完善，關(guān)注體育服務(wù)業(yè)制造業(yè)占比不均衡問(wèn)題，對(duì)于“體育+”更是針對(duì)醫(yī)療、旅游等增加了單獨(dú)措施，并且提出了完善統(tǒng)計(jì)體系進(jìn)而監(jiān)督落實(shí)情況。

總體來(lái)看各政策目標(biāo)都具有階段性特征，且目標(biāo)越來(lái)越多元化。重大任務(wù)是為了完成目標(biāo)所設(shè)置的，與當(dāng)時(shí)體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r密不可分，在整體上其構(gòu)建體育產(chǎn)業(yè)體系、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局、擴(kuò)大體育產(chǎn)業(yè)規(guī)模、優(yōu)化體育市場(chǎng)環(huán)境及擴(kuò)大體育消費(fèi)推動(dòng)體育產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)支柱性產(chǎn)業(yè)的最終目標(biāo)未變。同時(shí)促進(jìn)體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策措施數(shù)量越來(lái)越多且更細(xì)化完善，針對(duì)當(dāng)下國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)大背景和體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關(guān)問(wèn)題的措施都有所體現(xiàn)。

4.1 我國(guó)體育產(chǎn)業(yè)政策的改革趨向

4.1.1 政策體系逐步建立并完善

公共政策理論認(rèn)為公共政策體系指不同政策間和同一政策內(nèi)不同要素間關(guān)聯(lián)性及其與社會(huì)環(huán)境相互作用而形成的系統(tǒng)，產(chǎn)業(yè)政策理論認(rèn)為根據(jù)政策內(nèi)容不同，產(chǎn)業(yè)政策包括投入政策、布局政策等，所有政策的集合構(gòu)成體育產(chǎn)業(yè)政策體系。通過(guò)對(duì)所選3份體育產(chǎn)業(yè)政策分析看出政策措施數(shù)量逐漸增多，政策目標(biāo)逐漸多元，任務(wù)逐漸明晰，政策與當(dāng)下環(huán)境與體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r緊密相連，各政策間針對(duì)同一目標(biāo)的要求逐漸提高，類似措施逐漸細(xì)化，政策部門分工進(jìn)一步明確，政策體系建立并在逐步完善。

4.1.2 政策目標(biāo)逐步多元且清晰

在體育產(chǎn)業(yè)政策變遷過(guò)程中政策目標(biāo)也隨之變化并呈現(xiàn)出向多元化方向轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)，且目標(biāo)越來(lái)越清晰呈遞進(jìn)式轉(zhuǎn)變。進(jìn)入加快發(fā)展的初始階段目標(biāo)主要有建立體育產(chǎn)業(yè)體系、形成體育事業(yè)與體育產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展局面等初始階段目標(biāo)。在發(fā)展取得部分成果后，為大力發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進(jìn)體育消費(fèi)，提出要優(yōu)化產(chǎn)業(yè)環(huán)境、產(chǎn)業(yè)體系更完善和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)更堅(jiān)實(shí)等目標(biāo)，同時(shí)引進(jìn)了“群眾”這一新的政策客體，并且提出相應(yīng)量化目標(biāo)。在體育產(chǎn)業(yè)加速發(fā)展近10年、供給側(cè)改革促進(jìn)體育產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展和冬奧會(huì)舉辦的大背景下又提出了體育服務(wù)業(yè)規(guī)模占比60%，冰雪產(chǎn)業(yè)總規(guī)模超8 000億等目標(biāo)，政策目標(biāo)逐步向多元化發(fā)展。

4.1.3 政策措施逐步豐富且細(xì)化

政策措施的變化不僅體現(xiàn)在數(shù)量方面，而且其內(nèi)容逐漸細(xì)化，涵蓋面也越來(lái)越廣，內(nèi)容逐漸豐富。比如針對(duì)投融資的供給型措施在22號(hào)文件中只提出政府資助、企業(yè)融資、彩票公益金使用等6方面措施，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與經(jīng)濟(jì)成分的復(fù)雜化，在46號(hào)文件中把中小企業(yè)考慮在政策客體內(nèi)提出了支持企業(yè)發(fā)行債券、增加適合中小企業(yè)的信貸等8方面措施，在43號(hào)文件中提出了政府融資擔(dān)保將企業(yè)納入考慮等4方面措施，雖然數(shù)量有所減少但其主要都是一些新的針對(duì)體育企業(yè)貸款條件降低的政策性措施，且明確了由哪些部門負(fù)責(zé)落實(shí)，相較前2份政策其效力會(huì)有所增強(qiáng)，且從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來(lái)說(shuō)并不是政策措施數(shù)量越多，政策措施達(dá)到一定數(shù)量后邊際成本越來(lái)越大，政策措施數(shù)量還是適宜為好，所以整體來(lái)看體育產(chǎn)業(yè)政策措施呈逐步細(xì)化豐富的趨勢(shì)。

4.1.4 政策制定呈現(xiàn)多主體參與

“小政府，大社會(huì)”指政府職能減少，將權(quán)力下放，讓市場(chǎng)、社會(huì)組織發(fā)揮自我調(diào)節(jié)能力，即讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，政府負(fù)責(zé)宏觀調(diào)控、監(jiān)管、彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，更多讓市場(chǎng)自行調(diào)節(jié)，推動(dòng)資源配置實(shí)現(xiàn)效益最大化。習(xí)近平總書(shū)記在全面深化改革等經(jīng)濟(jì)會(huì)議上發(fā)表了關(guān)于社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)的問(wèn)題，多次提出政府與市場(chǎng)要相輔相成，市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，政府則進(jìn)行宏觀調(diào)控。而這在體育產(chǎn)業(yè)方面也不例外，分析3份體育產(chǎn)業(yè)政策的過(guò)程中發(fā)現(xiàn)關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量參與的相關(guān)政策在逐步加強(qiáng)，由簡(jiǎn)單的堅(jiān)持政企分開(kāi)、政社分開(kāi)變?yōu)閯?chuàng)新體制機(jī)制、進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能、管辦分離等較大力度的推行再到深化“放管服”改革，無(wú)疑體育產(chǎn)業(yè)也在進(jìn)行體育體制改革，簡(jiǎn)政放權(quán)，讓市場(chǎng)發(fā)揮作用進(jìn)而更好發(fā)揮政府作用。所以，要讓體育產(chǎn)業(yè)健康科學(xué)發(fā)展，政策制定也一定會(huì)通過(guò)大量政策優(yōu)惠來(lái)鼓勵(lì)社會(huì)力量積極參與，不斷讓市場(chǎng)發(fā)揮資源配置的優(yōu)勢(shì)。

4.1.5 政策制定表現(xiàn)為動(dòng)態(tài)性調(diào)整

政策制定需要結(jié)合當(dāng)前體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀與政治經(jīng)濟(jì)大背景才能更符合體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求。對(duì)3份體育產(chǎn)業(yè)政策分析發(fā)現(xiàn)每份政策都有結(jié)合當(dāng)時(shí)體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀和時(shí)代背景的一些內(nèi)容。在22號(hào)文件中提出的體育事業(yè)與體育產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，當(dāng)時(shí)正值北京奧運(yùn)會(huì)成功舉辦，體育事業(yè)發(fā)展取得新突破，并且中央為應(yīng)對(duì)金融危機(jī)提出加快經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型且逐步加強(qiáng)新興產(chǎn)業(yè)與服務(wù)業(yè)支撐作用。在2014年基于體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度快但規(guī)模小且存在體制機(jī)制問(wèn)題的現(xiàn)狀頒布了46號(hào)文件，提出體育產(chǎn)業(yè)總規(guī)模超5萬(wàn)億、創(chuàng)新體制機(jī)制等目標(biāo)與任務(wù)。在舉辦冬奧會(huì)之際43號(hào)文件也增加了相應(yīng)的冰雪場(chǎng)地設(shè)施建設(shè)規(guī)劃等針對(duì)性政策來(lái)促進(jìn)冬奧會(huì)成功舉辦與冰雪產(chǎn)業(yè)快速健康發(fā)展。結(jié)合背景與發(fā)展現(xiàn)狀制定政策不僅有助于政策的真正落實(shí)，更能切實(shí)解決需要解決的問(wèn)題，對(duì)推進(jìn)體育產(chǎn)業(yè)快速高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。所以，在后期體育產(chǎn)業(yè)政策制定的過(guò)程中還是會(huì)表現(xiàn)動(dòng)態(tài)性調(diào)整特征，與當(dāng)前的產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀和我國(guó)政治經(jīng)濟(jì)大背景結(jié)合，不斷解決產(chǎn)業(yè)發(fā)展中遇到的一些難題。

4.2 我國(guó)體育產(chǎn)業(yè)政策的優(yōu)化建議

4.2.1 優(yōu)化完善政策體系

通過(guò)整理分析3份體育產(chǎn)業(yè)政策發(fā)現(xiàn)，前2份在政策體系上具有較強(qiáng)一致性，主要包括基本方針、主要目標(biāo)、組織實(shí)施等5個(gè)部分，這樣能清晰了解每個(gè)部分的政策規(guī)劃，但43號(hào)文件將其融合在一起分為10部分包括35條款，對(duì)主要目標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù)、政策措施等難以區(qū)分，但值得注意的是其在每個(gè)條款后標(biāo)注了由哪些部門來(lái)負(fù)責(zé)，這樣對(duì)于權(quán)責(zé)的劃分相對(duì)清晰。所以，在后期各部門進(jìn)行政策制定的過(guò)程中可以進(jìn)一步將政策體系優(yōu)化，清晰規(guī)劃政策目標(biāo)、任務(wù)及政策措施等相關(guān)部分，同時(shí)，各個(gè)任務(wù)與措施需要具體落實(shí)到相關(guān)部門，有助于各部門了解自身的任務(wù)，進(jìn)一步促進(jìn)規(guī)劃目標(biāo)的達(dá)成。

4.2.2 均衡應(yīng)用政策工具

羅斯威爾等對(duì)政策工具研究認(rèn)為供給型、需求型、環(huán)境型三者均衡使用政策效益才能夠最大化［14］。分析發(fā)現(xiàn)當(dāng)前政策中3種工具使用供給、環(huán)境型較多，需求型較少，要適當(dāng)減少環(huán)境、供給型工具使用頻率，增加需求型工具，讓市場(chǎng)發(fā)揮充分作用。同時(shí)在供給型中主要以資金物質(zhì)保障為主，稅收土地優(yōu)惠也相對(duì)較多一點(diǎn)，但缺少人才培養(yǎng)等其它供給型工具的應(yīng)用，且需求型的應(yīng)用可以考慮把政府購(gòu)買等多元化方式的政策工具更大程度利用起來(lái)。在后期，政策制定的過(guò)程中可以綜合考慮多樣化政策工具的應(yīng)用，不斷讓政策制定更科學(xué)合理化。

4.2.3 明確政策部門分工

各政策的具體落實(shí)需要較多部門來(lái)協(xié)同，否則政策就會(huì)形同虛設(shè)。在政策制定過(guò)程中可以召集相關(guān)部門開(kāi)會(huì)大家共同商討，這樣更有利于各部門明晰職責(zé)，也能夠充分調(diào)動(dòng)各部門積極性。并且在政策文本的每一條款后面可以像43號(hào)文件一樣標(biāo)明具體由哪些部門負(fù)責(zé)，這樣也更利于企業(yè)和社會(huì)組織等社會(huì)力量更好的利用政策。針對(duì)部分地方體育局頒發(fā)政策有時(shí)同級(jí)部門不積極主動(dòng)配合的現(xiàn)象，可以考慮與各同級(jí)部門領(lǐng)導(dǎo)協(xié)商尋求其支持，或者與當(dāng)?shù)卣块T協(xié)作，征求政府部門同意與支持，進(jìn)而讓同級(jí)部門配合政策落實(shí)。

4.2.4 加強(qiáng)政策連貫性

體育產(chǎn)業(yè)政策無(wú)論是國(guó)家層面先后頒布的各類政策，還是各省市據(jù)國(guó)家層面政策頒布后頒布的政策都要進(jìn)一步加強(qiáng)政策連貫性，進(jìn)而保證各階段目標(biāo)任務(wù)與措施進(jìn)一步明晰。在政策內(nèi)容逐漸豐富的過(guò)程中保持原有需要繼續(xù)實(shí)施或加強(qiáng)實(shí)施的部分的連貫性，比如3份所分析政策中政策目標(biāo)針對(duì)體育服務(wù)業(yè)比重提升部分由建以體育服務(wù)業(yè)為主的體育產(chǎn)業(yè)體系，到體育服務(wù)業(yè)在體育產(chǎn)業(yè)中比重顯著提升，再到體育服務(wù)業(yè)增加值占體育產(chǎn)業(yè)增加值60%，其不僅保持連貫性而且呈現(xiàn)一種遞進(jìn)的目標(biāo)規(guī)劃，這樣便于在每個(gè)階段更好去完成落實(shí)政策相應(yīng)規(guī)劃。當(dāng)然，保持政策連貫性不意味著所有內(nèi)容、措施等都一直延續(xù)，還需要結(jié)合當(dāng)前體育產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀和政策落實(shí)狀況具體增加或減少所需內(nèi)容。

4.2.5 構(gòu)建“點(diǎn)-線-面”結(jié)合的政策網(wǎng)絡(luò)

體育產(chǎn)業(yè)政策針對(duì)各主體、各具體體育產(chǎn)業(yè)細(xì)分部分、政策發(fā)布機(jī)構(gòu)、政策發(fā)布時(shí)間等每個(gè)點(diǎn)之間可以形成相關(guān)部分兩兩相連形成“政策線”“政策線”間隨著延展形成“政策面”，這樣就可以逐步形成完整的政策網(wǎng)絡(luò)更有效推進(jìn)體育產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展與體育產(chǎn)業(yè)政策下一步制定等。比如政策發(fā)布機(jī)構(gòu)方面國(guó)家層面在某年發(fā)布了某一體育產(chǎn)業(yè)政策，各省市也針對(duì)當(dāng)?shù)鼐唧w狀況在當(dāng)年或隨后一兩年發(fā)布相應(yīng)政策，在此政策階段過(guò)后國(guó)家層面再根據(jù)具體實(shí)施情況科學(xué)頒布相應(yīng)政策，各省市根據(jù)當(dāng)?shù)卣邔?shí)施效果與體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀針對(duì)性頒布相應(yīng)政策，這樣循環(huán)往復(fù)，各方面結(jié)合逐步形成體育產(chǎn)業(yè)政策網(wǎng)絡(luò)來(lái)推進(jìn)新形式下體育產(chǎn)業(yè)科學(xué)發(fā)展新局面。

5 結(jié)語(yǔ)

體育產(chǎn)業(yè)政策研究對(duì)把握體育產(chǎn)業(yè)政策改革趨向與政策再制定，對(duì)處理“政府-市場(chǎng)”關(guān)系，對(duì)體育產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。對(duì)3份政策通過(guò)內(nèi)容分析法與對(duì)比分析法相結(jié)合方式發(fā)現(xiàn)其目標(biāo)規(guī)劃有結(jié)合背景有不斷豐富且相同目標(biāo)規(guī)劃逐步提高水平的趨勢(shì)，重點(diǎn)任務(wù)有結(jié)合目標(biāo)不斷細(xì)化的表現(xiàn)，政策措施有數(shù)量不斷增加內(nèi)容逐漸細(xì)化、豐富、完善的現(xiàn)象。進(jìn)入“十四五”期間，體育產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整與制定可以從優(yōu)化完善政策體系、均衡應(yīng)用政策工具、明確部門分工、加強(qiáng)政策連貫性、適度提高目標(biāo)規(guī)劃等方面著手，讓政策成為政府更好進(jìn)行體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展宏觀調(diào)控的措施，讓政策更好為體育產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展服務(wù)。