數(shù)字媒體時代的重大體育賽事轉(zhuǎn)播權(quán)規(guī)制

洪建平，包斯密，徐藝心

(1.北京體育大學新聞與傳播學院，北京100084,2.英國德蒙福特大學媒體學院，萊切斯特LE1 9BH)

“昨晚許昕、劉詩雯奪銀的激烈賽事，不知道有多少‘童鞋’和我們一樣‘蹲’了直播，我不是體育迷，昨天也是突然想起晚上有幾場重要比賽想看，于是開始在手機上找直播地址。結(jié)果發(fā)現(xiàn)無論是騰訊還是愛奇藝都無法看視頻直播。不知道有多少人和我一樣，在著急慌忙地下載央視頻APP以后發(fā)現(xiàn)，不僅一些關(guān)鍵場次有120秒的廣告，并且很多賽事的直播都需要VIP。想看奧運？交錢吧你，央視頻這番操作，真的非常‘敗’好感。”這是一位普通觀眾在東京奧運會前夕對央視頻推出會員制度的“吐槽”。事實上，國內(nèi)提供東京奧運會實時轉(zhuǎn)播服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)平臺還有中國移動的咪咕視頻APP，只不過央視頻18元/月的帶廣告會員價格是咪咕視頻會員6元/月的整整3倍，120秒的開屏廣告更是遠超咪咕視頻的5秒。無獨有偶，2022年1月30日，女足亞洲杯四分之一決賽，中國女足對戰(zhàn)越南女足和同年2月3日半決賽對陣亞洲宿敵日本女足，央視都沒有直播，而網(wǎng)絡(luò)平臺咪咕視頻和愛奇藝都需要付費才能觀看全場比賽，愛奇藝的收費價格為8元一場，引起廣大球迷不滿。2022年2月6日晚，女足亞洲杯冠亞軍決賽，央視體育頻道終于直播了中韓大戰(zhàn)。應該說，正是這幾場比賽體現(xiàn)了久違的“鏗鏘玫瑰”感動無數(shù)國人的女足精神。北京冬奧會期間，作為全媒體持權(quán)轉(zhuǎn)播機構(gòu)下屬的央視頻APP終于實現(xiàn)了對兩個主要轉(zhuǎn)播頻道CCTV5和CCTV5+的限免直播。

應該說，這反映了一個關(guān)于數(shù)字媒體時代的重大體育賽事轉(zhuǎn)播權(quán)規(guī)制的重要命題，即公眾能夠免費或以最小代價正當接觸和體驗到的網(wǎng)絡(luò)化媒體服務(wù)、內(nèi)容以及標準是什么樣的？對于這個問題的回復將會決定在不受限制的市場化環(huán)境中，體育作為社會體驗和文化商品，價值是否會被削弱。[1]目前，國內(nèi)學者姜欣、張德勝提出，在“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下，中國體育電視行業(yè)正面臨一場深刻變革，公共利益在多元化、普遍服務(wù)、信息品質(zhì)等方面將會面臨潛在的威脅與挑戰(zhàn)。[2]但該問題尚未引起其他研究者的重視。鑒于當下我國對重大體育賽事付費轉(zhuǎn)播的滯后性，更需要在政策規(guī)制層面廣泛借鑒他國經(jīng)驗。

隨著數(shù)字媒體時代的到來，受眾越來越碎片化，重大體育賽事的現(xiàn)場直播是少數(shù)能夠?qū)⑴e國上下聚在一起共享收視體驗的電視節(jié)目類型之一。奧運會或FIFA世界杯足球賽這樣的頂級國際體育賽事更是吸引了全球數(shù)十億觀眾。觀眾可以看到如此大量的(國際或國家)重大體育賽事的電視現(xiàn)場直播，是因為這些賽事是通過免費的開路頻道轉(zhuǎn)播。然而，20世紀90年代，歐洲付費電視(pay- TV)的出現(xiàn)(美國稍早一些)引發(fā)了人們對重大體育賽事從免費轉(zhuǎn)播轉(zhuǎn)移到付費電視的擔憂。由于付費電視臺能夠向公眾收取費用，因此在爭取獨家轉(zhuǎn)播權(quán)時，出價更高，處于優(yōu)勢地位，更容易獲得轉(zhuǎn)播權(quán)，形成體育賽事轉(zhuǎn)播領(lǐng)域內(nèi)的虹吸效應。一些國家(如英國，法國，德國，澳大利亞)以及歐洲聯(lián)盟(歐盟)通過了旨在確保某些體育賽事仍可通過免費收看轉(zhuǎn)播的法律。由于電視產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境的差異，中國的付費電視，尤其是體育付費電視經(jīng)營模式，在傳統(tǒng)的有線電視行業(yè)的探索很不成功。因此，網(wǎng)絡(luò)視頻時代的會員收費模式在某種程度上恰好對應了國外基于付費電視的產(chǎn)業(yè)實踐，相關(guān)的規(guī)制也就具備某種可比性。

一、重大體育賽事轉(zhuǎn)播：從免費到付費

自20世紀90年代以來，歐洲頂級國內(nèi)足球賽事的電視直播大多已經(jīng)從免費轉(zhuǎn)播轉(zhuǎn)移到付費電視。這種趨勢在英格蘭尤為明顯。從1992年英超聯(lián)賽的獨家電視轉(zhuǎn)播權(quán)被出售給付費電視廣播公司BSkyB開始，到近年來BSkyB已經(jīng)失去了對英超聯(lián)賽電視轉(zhuǎn)播的獨家權(quán)利，但英超聯(lián)賽的直播權(quán)利仍然由付費電視運營商控制。近三十年來，在英國沒有一場英超足球比賽是在免費開路電視上直播。歐洲之外的很多國家，頂級體育賽事從免費電視轉(zhuǎn)向付費電視的趨勢也很明顯。例如，20世紀90年代，新西蘭國家橄欖球隊比賽轉(zhuǎn)播從公共廣播電視TVNZ轉(zhuǎn)移到了新聞集團控股的付費電視平臺Sky TV。

2008年北京奧運會，香港地區(qū)付費電視運營商香港有線寬頻(i-CABLE)擊敗無線電視，首次獲得電視、互聯(lián)網(wǎng)以及移動平臺的奧運會香港地區(qū)獨家轉(zhuǎn)播權(quán)。此后，香港有線又先后奪得2010年南非世界杯64場決賽周賽事的獨家直播權(quán)、2010年溫哥華冬季奧運會及2012年倫敦奧運會的香港地區(qū)獨家轉(zhuǎn)播權(quán)。國際奧委會把2014年冬奧會和2016年夏奧會的歐洲轉(zhuǎn)播權(quán)賣給了兩家默多克集團所屬的付費電視臺。意大利天空衛(wèi)視(Sky Italia)購買了之前由意大利國家電視臺RAI擁有的電視轉(zhuǎn)播權(quán)，土耳其福克斯電視臺則取代了土耳其國家電視臺TRT。2015年，國際奧委會宣布將2018—2024年間兩屆冬奧會和兩屆夏奧會的歐洲全媒體版權(quán)以14.4億美元賣給了美國Discovery傳播公司。值得注意的是，在此類轉(zhuǎn)播協(xié)議中，國際奧委會一般會規(guī)定，私人電視臺必須保證通過免費電視頻道，播放相當時長(一般最少200小時)的奧運賽事。

早在1992年巴塞羅那奧運會時，美國NBC就嘗試提供付費轉(zhuǎn)播收視服務(wù)。NBC和有線電視運營商Cablevision合資成立一家名為TripleCast的公司。TripleCast開通三個頻道24小時循環(huán)播放奧運。為了購買這項業(yè)務(wù)，觀眾需要支付每天29.95美元，或整個奧運時段125美元的打包價，但訂購者的數(shù)量卻僅僅有25萬，遠低于預期達到盈虧平衡的250萬。這項業(yè)務(wù)推廣的失敗導致NBC和Cablevision一起損失了將近1.5億美元。一些觀察者指出，TripleCast的設(shè)備相對于有線電視公司的傳統(tǒng)頻道太復雜了，且提供的節(jié)目包也讓人不好選擇。事實上，在大部分人看來這項業(yè)務(wù)的價格偏高。[3]時隔30年后，NBC借助東京奧運會推廣新打造的流媒體平臺“孔雀”(Peacock)，帶來了超過2000萬的月活躍用戶。[4]其中，5美元/月的帶廣告視頻會員價格比其他主要流視頻服務(wù)提供商如Netflix和亞馬遜視頻(8.99美元/月)、Hulu(5.99美元/月)都要低。

二、國外對重大體育賽事轉(zhuǎn)播權(quán)的規(guī)制

重大體育賽事轉(zhuǎn)播從免費開路電視向付費電視轉(zhuǎn)移的趨向，是引入重大體育賽事立法的合理性基礎(chǔ)。

(一)歐盟：重大體育賽事立法

作為1997年更新的《歐洲電視無國界指令》(TelevisionWithoutFrontiersDirective，TVWF)的一部分，歐盟于20世紀90年代末首次引入了旨在確保在免費開路電視上轉(zhuǎn)播重大體育(或國家)賽事的措施。隨后，這些措施納入2007年及隨后2010年的《視聽媒體服務(wù)指令》(AVMS)(第14條)。根據(jù)該條款，當一個成員國將自己的清單報告給歐盟委員會，歐盟委員會經(jīng)過核實后，認為清單與共同體法相符并在歐盟公報上公布結(jié)果后，各成員國有義務(wù)確保其管轄范圍內(nèi)的電視臺在行使賽事轉(zhuǎn)播權(quán)時不會規(guī)避其他成員國制定的清單。一個成員國不論其本身是否制定了重大賽事清單都必須尊重另一個成員國的重大賽事清單，也就是說報告了清單的成員國其清單受到所有成員國的尊重，而沒有制定清單的成員國必須認可其他成員國的清單，并采取相應的措施。[5]

歐盟主要成員國如英國、法國、德國、意大利、奧地利、比利時、芬蘭、愛爾蘭等，已依照該指令的條款向歐盟委員會提交了賽事清單。不過，各成員國提交的清單所列賽事的數(shù)量和類型都存在相當大的差異。一些成員國的清單上列出了約20個不同的賽事(如比利時、法國、意大利和英國)，而其他國家可能只列出不到10個(芬蘭、德國、愛爾蘭)。此外，盡管所有成員國都將(夏季)奧林匹克運動會和FIFA足球世界杯列入清單，但大多數(shù)選定的賽事都反映了相關(guān)國家?guī)в形幕滋N的優(yōu)勢運動項目。(國家和國際)足球賽事在所有國家提交的清單中占據(jù)顯著位置，但也存在許多只被一個國家列入其中的體育賽事，例如，世界高山滑雪錦標賽(奧地利)、世界越野錦標賽(比利時)、全愛爾蘭足球俱樂部和曲棍球錦標賽總決賽(愛爾蘭)。最后，值得注意的是，保留在免費開路電視的清單賽事轉(zhuǎn)播層次在成員國提交的清單之間和清單內(nèi)部也有所不同(即全部/部分直播或全部/部分延播)。尤其特別的是，英國的賽事清單分為兩組，A組必須在免費開路電視上直播，而B組賽事只要在免費開路電視頻道上提供了足夠的二次覆蓋，則可以在付費電視頻道上獨家直播。

表1 英國的賽事清單

值得注意的是，歐盟重大賽事立法目前仍有不少模糊界定。AVMS指令沒有提供如何合理地理解“對社會至關(guān)重要的賽事”(event of major importance for society)的指引。但是，由于歐洲初審法院(2005年)拒絕批準英國賽事清單，歐盟委員會隨后采用了更系統(tǒng)的方式來評估成員國提出的賽事清單。要得到歐盟委員會的正式同意，擬議清單中包含的賽事必須滿足以下至少兩項，才能被認為符合“對社會重要的賽事”的可靠標準：其一，(能引起)成員國內(nèi)全體國民非同尋常的一致共鳴(special general resonance)，而不僅僅對于那些日常就關(guān)注體育或相關(guān)活動的人來說重要；其二，成員國人民普遍認可的，具備獨特的文化重要性，特別是作為文化認同的催化劑；其三，有國家隊參與的重要國際性比賽或錦標賽和在免費電視上轉(zhuǎn)播已經(jīng)成為傳統(tǒng)，并且已經(jīng)獲得了大量觀眾的賽事。

(二)澳大利亞：反虹吸規(guī)則

在歐洲以外地區(qū)，澳大利亞擁有最全面的旨在阻止體育賽事從免費開路電視向付費電視轉(zhuǎn)移的法律法規(guī)。1992年，澳大利亞頒布的《廣播服務(wù)法》(BroadcastingServicesAct，BSA)第115款賦予相關(guān)部門(寬帶、通信和數(shù)字經(jīng)濟部)“指定一個或多個免費向公眾轉(zhuǎn)播的賽事”的權(quán)利，通常被稱為反虹吸規(guī)則。所有付費電視廣播公司要取得(轉(zhuǎn)播清單賽事的)許可都必須接受以下條件，即除非另一家全國性的或商營的免費開路電視廣播公司(超過50%的人口可收看)也擁有對該賽事進行電視轉(zhuǎn)播的權(quán)利。此外，2012年，對付費電視廣播公司獲得清單賽事權(quán)利的限制也擴展到IPTV或其他在線視頻服務(wù)提供商(針對在澳大利亞舉行的賽事)。

第一版賽事清單于1994年正式公布，其中包括各種單項體育賽事，如賽馬、澳式橄欖球、橄欖球聯(lián)盟、橄欖球聯(lián)賽、板球、足球、網(wǎng)球、籃網(wǎng)球、籃球、高爾夫和賽車運動。此后，清單中包含的賽事有若干小的改動。更重要的是，2012年政府又提出了一個新的清單，將賽事分為兩個不同的層級：A級和B級。根據(jù)新的名單，A級包括“全國標志性賽事”，如墨爾本杯和全國橄欖球聯(lián)賽(NRL)、澳式足球聯(lián)盟(AFL)等澳大利亞主要聯(lián)賽的決賽。免費開路廣播公司必須充分地直播這些賽事，但有限的少數(shù)賽事(如奧運會)除外。B級包括更多“常規(guī)”賽事，例如，AFL常規(guī)賽和NRL超級聯(lián)賽以及澳網(wǎng)公開賽的非決賽比賽。免費開路廣播公司可以機動地在數(shù)字多頻道電視上轉(zhuǎn)播這些賽事。

表2 澳大利亞A級：反虹吸賽事

表3 澳大利亞B級：反虹吸賽事

相比歐盟的重大賽事立法，澳大利亞的反虹吸規(guī)則清單所涵蓋的體育項目的范圍和體育賽事的數(shù)量要比歐洲的大。除了歐盟清單的“重大賽事”以外，澳大利亞的清單涵蓋了更多“常規(guī)”體育比賽(如AFL和NRL比賽)，其主要目的是“保護體育迷免于在電視上觀看他們最喜愛的俱樂部比賽時付費”[6]。

三、重大體育賽事轉(zhuǎn)播權(quán)規(guī)制立法的法理依據(jù)

(一)維護文化公民權(quán)

英國著名社會學家馬歇爾(Thomas Humphrey Marshall)在1950年的經(jīng)典研究《公民權(quán)與社會階級》(CitizenshipandSocialClass)中提出，公民權(quán)等同于共同體的成員身份(membership of a community)。英國牛津大學社會和政治理論教授戴維·米勒(David Miller)和英國學者彼得·達爾格倫(Peter Dahlgren)進一步區(qū)分了文化公民權(quán)(知情權(quán))、政治公民權(quán)(定居和投票權(quán))和經(jīng)濟公民權(quán)(工作權(quán))。重大賽事立法的實踐以維護和促進文化公民權(quán)的普遍訴求——“知情權(quán)”為基礎(chǔ)。在所有已經(jīng)引入重大賽事立法的國家，以及許多尚未引入該立法的國家，人們普遍認為公民有“權(quán)利”在免費開路電視上觀看某些體育賽事。例如，英國一項關(guān)于電視體育“公眾態(tài)度”的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，超過80%的公眾“相信他們有權(quán)通過免費電視觀看一些重要活動”。

通過確保向所有人提供大型體育賽事的免費開路電視轉(zhuǎn)播，可以發(fā)現(xiàn)，重大賽事立法以兩種相互關(guān)聯(lián)的方式促進了文化公民權(quán)。首先，重大賽事立法以公平為合法性基礎(chǔ)，例如，作為政府委托的對英國賽事清單政策進行的第三方審查報告發(fā)現(xiàn)，雖然付費電視服務(wù)業(yè)發(fā)展迅速，但不同社會群體的接受情況有所不同，老年人(65歲以上)和低收入群體(年收入低于11500英鎊)訂購付費電視的比率遠遠低于其他社會群體。其次，確保大型體育賽事在免費電視上轉(zhuǎn)播的主要好處之一是經(jīng)濟學家稱之為“正向網(wǎng)絡(luò)外部性”的生成。簡單來說，外部性是一種給他人帶來附帶收益或成本的活動，但對生產(chǎn)者不產(chǎn)生相應的成本或收益。就體育轉(zhuǎn)播而言，學者安東尼·博德曼(Anthony E.Boardman)和肖恩·哈格里夫斯·希普(Shaun P. Hargreaves Heap)指出，人們不僅喜歡觀看大型體育賽事，還喜歡談?wù)撍鼈儯P(guān)于比賽的對話其價值部分取決于收看了該比賽的觀眾數(shù)量。結(jié)果就是，觀看行為產(chǎn)生了外部性：個人不僅從觀看賽事和通過觀看的交流中獲得了享受，他們的參與也為網(wǎng)絡(luò)中的其他人增加了網(wǎng)絡(luò)價值——一種正向網(wǎng)絡(luò)外部性。網(wǎng)絡(luò)外部性的概念對于重大賽事立法的爭論具有重要意義，因為人們發(fā)現(xiàn)它可以被用來解釋難以量化但事實上存在的通過普及免費開路電視轉(zhuǎn)播體育賽事而產(chǎn)生的共享收益。例如，由于2012年倫敦奧運會的成功舉辦及英國代表團令人印象深刻的包攬諸多獎牌，在2012之夏英國人民收獲了滿滿的自豪感，而這在很大程度上只有通過開路電視免費轉(zhuǎn)播奧運會才有可能。總體而言，公平和外部性之爭表明，重大賽事立法有助于培養(yǎng)共同文化和共同體意識(sense of common culture and community)，繼而促進文化公民權(quán)。

相反，一些針對重大賽事立法的批評者認為，限制付費電視公司獲取或轉(zhuǎn)播某些體育賽事等于違背了媒體自由或言論自由。如果從絕對意義上看待媒體自由，情況就是如此。從這個意義上講，重大賽事立法以及旨在控制媒體內(nèi)容的任何其他法律或法規(guī)均可被視為對媒體自由的限制。但實際上，法律(如美國的憲法第一修正案或歐洲人權(quán)公約)保障的言論自由，只存在于特定的法律適用范圍以內(nèi)。因此，關(guān)鍵問題是，是否可以通過其他公共利益關(guān)切來正當化對電視廣播自由的法律限制。面對這個問題，美國和歐洲采取了截然相反的立場。在20世紀70年代后期的美國，美國聯(lián)邦通信委員會(FCC)阻止有線電視公司獲得“特定體育賽事”(如棒球世界系列賽、全美橄欖球職業(yè)聯(lián)盟“超級碗”和奧運會)轉(zhuǎn)播權(quán)的規(guī)定，在法庭上受到付費電視提供商HBO的挑戰(zhàn)，理由是他們侵犯了憲法第一修正案。法院裁定，F(xiàn)CC對體育轉(zhuǎn)播的限制并沒有增進政府的重要或重大利益，對言論自由的限制也超出了必要的范圍。也就是說，F(xiàn)CC沒有通過所謂的O’ Brien測試(“政府的管制必須在憲法賦予的權(quán)力范圍內(nèi)實施；或者是為了實現(xiàn)重要或重大的政府利益；或者實現(xiàn)政府利益并不會抑制言論自由；如果對言論自由的偶然管制不超過實現(xiàn)政府利益所必須的程度”)。顯然，第一修正案在美國意味著引入重大賽事立法的一大障礙，但也不是不可逾越，如果國會將某些體育賽事定義為“共享的國家盛事”(shared national events)，確保所有美國人能夠收看這些賽事就有可能被視為增進了一項政府的重要或重大利益。某種程度上，這正是歐盟所采用的方式。歐盟重大賽事立法對付費電視廣播公司施加的限制已明確證明，它的正當性正是基于公眾擁有了解某些重大賽事的基本權(quán)利。例如，1998年，歐盟教育和文化委員會理事會在其咨詢文件“歐洲體育模式”(TheEuropeanModelofSport)中明確表示，它認為在電視上免費收看重要體育賽事應列入“歐洲人權(quán)公約”第10條所陳述的“知情權(quán)”(the right to information)的范圍。此外，在2011年，歐盟教育和文化委員會的立場得到了歐洲普通法院(前原訟法庭)的裁決認可，該裁決駁回了國際足聯(lián)和歐足聯(lián)對比利時和英國政府提交給委員會的賽事清單的法律訴訟。具體而言，法院指出，限制(提供)服務(wù)自由和開業(yè)自由的合理性基于知情權(quán)和確保廣泛的公眾收看這些“重大”賽事的需要。考慮到美國和歐盟的經(jīng)驗，很明顯，以重大賽事立法的形式促進文化公民權(quán)的措施不一定破壞言論自由。相反，在歐洲人權(quán)公約的意義上，知情權(quán)是整體言論自由的重要組成部分，旨在確保通過免費開路電視收看重大賽事的立法，可以被視為既有助于言論自由也有助于文化公民權(quán)。[7]

(二)對付費電視市場的影響

在大多數(shù)情況下，對重大賽事立法的反對源于對自由市場原則的深信不疑。美國就沒有類似的重大賽事立法。新西蘭本來計劃引入某種形式的重大賽事立法，卻在中間偏右的國家黨上臺執(zhí)政后迅速放棄。更有甚者，丹麥的保守黨政府撤銷了其前任提出并提交給歐盟委員會的賽事清單，理由是它認為該安排有問題,因其與自由市場競爭不相容。

倡導體育轉(zhuǎn)播自由市場和含蓄地反對重大賽事立法的阻力主要來自一些體育組織。2009年，澳大利亞政府審查反虹吸規(guī)制后發(fā)現(xiàn)：“大多數(shù)體育機構(gòu)都謀求從清單上全部或部分取消其體育項目。”包括國家橄欖球聯(lián)盟(NRL)、澳大利亞足球聯(lián)賽(AFL)和澳大利亞板球聯(lián)盟Cricket Australia。同樣，在英國也有對于將英國賽馬會(德比大賽和國家障礙賽馬大賽的所有者)和六國橄欖球錦標賽賽事全部列入清單的反對意見，國際奧委會、國際足聯(lián)和歐足聯(lián)也持同樣的態(tài)度。許多體育組織反對把他們的賽事列入清單，是基于清單破壞了他們自由談判并通過出售轉(zhuǎn)播權(quán)獲得公平的市場價值的能力，這反過來限制了他們進一步投資并發(fā)展其體育項目的能力。對于某些體育賽事，列入清單可能會限制他們通過出售其轉(zhuǎn)播權(quán)而獲得的收入，例如，英國板球測試賽部分退出清單導致英國板球委員會(ECB)的年度轉(zhuǎn)播權(quán)收入大幅增加。根據(jù)ECB的說法，出售電視轉(zhuǎn)播權(quán)帶來的收入增加，使其能夠為“場地設(shè)施和草根板球”進行額外投資。無論退出清單對特定體育電視轉(zhuǎn)播權(quán)的價值有何影響，毫無疑問，重大賽事立法本身就限制了體育組織經(jīng)營其轉(zhuǎn)播權(quán)最大化組織利益的自由。一些體育組織因為追求來自付費電視短期高收入而受到批評，因為其代價是免費開路電視更大范圍曝光帶來的長期利益。例如，針對英國板球委員會向BSkyB出售英格蘭板球測試賽獨家轉(zhuǎn)播權(quán)的決定，板球免費運動組織指責英國板球委員只顧眼前的利益，而喪失了讓板球運動得到更廣泛的曝光以吸引新一代群體的機會。盡管如此，體育組織可能會說，它自己最清楚怎樣做對增進其項目的利益更好，特別是如何平衡通過付費電視獲得的潛在收入，增加免費播放賽事獲得的大范圍曝光帶來的收益(尤其是通過增加贊助收入帶來的商業(yè)收益)，要對這個根本問題提出異議很難。但是，支持重大賽事立法的關(guān)鍵論據(jù)，并不是政策制定者和監(jiān)管機構(gòu)比體育組織更了解如何促進特定體育項目的最佳利益。更確切地說，正如上文所討論的那樣，通過免費電視轉(zhuǎn)播的特定體育賽事以文化公民權(quán)的形式提供了更廣泛的公共利益。至少對于那些受到免費播放規(guī)則影響的體育組織而言，重大賽事立法的存在可能令他們不快，但在西方社會中，某些產(chǎn)權(quán)受到以公共利益原則的國家監(jiān)管并不罕見。例如遺產(chǎn)所有權(quán)，法律意味著那些遺產(chǎn)所有權(quán)人無法完全按照自己的意愿行事。為了促進文化公民權(quán)，立法對體育組織和清單賽事也是如此。

體育轉(zhuǎn)播自由市場的其他主要支持者是付費電視業(yè)。從他們的角度來看，重大賽事立法給了免費開路電視不公平的競爭優(yōu)勢，因其包括很多商業(yè)電視公司，從而破壞了付費電視行業(yè)成功的機會。例如，澳大利亞付費電視廣播公司抱怨說，反虹吸規(guī)則讓免費開路電視公司成為轉(zhuǎn)播大多數(shù)體育賽事的間接把關(guān)人。但至少從公共電視服務(wù)的角度來看，重大賽事立法是合理的，理由是大型體育賽事的轉(zhuǎn)播是實現(xiàn)其公共服務(wù)目標的必要前提。此外，重大賽事立法的存在并沒有必然破壞付費電視市場的增長，正如像歐洲的BSkyB和Canal +或澳大利亞的Foxtel的崛起。

付費電視公司還聲稱，重大賽事立法涵蓋的賽事太多，判斷一項賽事是否應該列入清單也缺乏可靠而明晰的標準。例如，澳大利亞最大的付費電視廣播公司Foxtel就提出，缺乏可靠明晰的標準導致了一串超長的賽事清單，且列入清單的賽事也不可能以“國家/民族意義”或“文化重要性”就證明其正當性。要求采用更明晰的賽事清單列入標準的呼吁不無道理。但是，這一點不應與Foxtel和其他付費電視公司要求大幅削減清單所列賽事數(shù)量的一般化訴求相混淆。歐盟能夠通過參考其關(guān)于賽事對于社會重要性的四個指標來反駁這種批評，并證明采用一套明晰的標準來評估賽事是否應當受到法律保護在免費電視上轉(zhuǎn)播，是有可能提供一份對來自付費電視業(yè)和/或體育組織法律挑戰(zhàn)有相當程度自我辯護能力的賽事清單的。最值得注意的是，2007年，國際足聯(lián)和歐足聯(lián)挑戰(zhàn)歐洲委員會批準比利時和英國重大賽事清單的決定。國際足聯(lián)和歐足聯(lián)的主要論點是，只有涉及各自國家的比賽以及半決賽和決賽(代表性的或慶典性的賽事)可以被視為具有社會顯著性的賽事，而不是整個國際足聯(lián)(世界杯賽)或歐足聯(lián)(歐洲冠軍杯)錦標賽。為了證明他們的觀點，國際足聯(lián)和歐足聯(lián)指出，包括德國和法國在內(nèi)的成員國正是這么做的。歐洲法院駁回了這些論點并宣稱，雖然一些成員國認為只有這些比賽對社會具有重要意義，但也有其他成員國認為“整個錦標賽”都應該包含在內(nèi)。此外，在作出判決時，歐洲法院明確提到了歐洲委員會對賽事清單所應用的標準，并強調(diào)在英國和比利時，歐足聯(lián)和國際足聯(lián)錦標賽的“非代表性”和/或“非慶典”比賽事實上吸引了大量觀眾，而其中很大一部分人平常對足球并不感興趣。從這個例子出發(fā)，其他國家(如澳大利亞)采用與歐盟類似的標準選擇進入免費轉(zhuǎn)播清單的賽事，可能被視為一種提升清單賽事合法性的手段，甚至可能作為一種基準列入更多其他的賽事。[8]

四、國外重大體育賽事規(guī)制立法對我國的啟示

針對20世紀90年代以后付費電視的增長，許多國家都引入立法以確保在免費電視上繼續(xù)轉(zhuǎn)播某些備受矚目的體育賽事。事實表明，大型體育賽事轉(zhuǎn)播從免費電視向付費電視轉(zhuǎn)移，已經(jīng)成為數(shù)字媒體時代的全球性現(xiàn)象。歐盟《視聽媒體服務(wù)指令》第14條和澳大利亞的反虹吸規(guī)則中采用的法律和監(jiān)管方案表明了利用重大賽事立法來防止被選擇的體育賽事從免費電視轉(zhuǎn)播轉(zhuǎn)移到付費電視是可行的。通過考察國外關(guān)于重大賽事立法的爭論發(fā)現(xiàn)：第一，重大賽事立法的實踐與促進文化公民權(quán)有關(guān)，并且還有觀點認為知情權(quán)是整體言論自由的重要組成部分；第二，有人聲稱限制體育組織將其電視轉(zhuǎn)播權(quán)出售給付費電視業(yè)者的商業(yè)自由，可以從公共利益(促進文化公民權(quán))的角度辯護。總的來說，這些為運用重大賽事立法或轉(zhuǎn)播權(quán)規(guī)制來提高文化公民權(quán)提供了有力的事實論據(jù)。

2019年10月，黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》提到，我國國家制度和國家治理體系具有多方面的顯著優(yōu)勢，如在文化構(gòu)造方面促進全體人民在思想上精神上緊緊團結(jié)在一起，文化建設(shè)方面健全人民文化權(quán)益保障制度的舉措如堅持以人民為中心的工作導向，完善公共文化服務(wù)體系，鼓勵社會力量參與公共文化服務(wù)體系建設(shè)等。《決定》正式提出，尊重和保障人民的文化權(quán)益是中國人權(quán)狀況發(fā)展的一個重要標識，[9]也是一個具有與國外文化公民權(quán)展開對話潛力的理論和實踐范疇。

具體到我國的重大體育賽事轉(zhuǎn)播及其規(guī)制實踐而言，國家廣電總局在2000年頒布(2015年更新)的《關(guān)于加強體育比賽電視報道和轉(zhuǎn)播管理工作的通知》(以下簡稱《通知》)規(guī)定：“包括奧運會、亞運會和世界杯足球賽，在我國境內(nèi)的電視轉(zhuǎn)播權(quán)統(tǒng)一由中央電視臺負責談判與購買，其他電臺電視臺不得直接購買。”《通知》強調(diào)：“體育報道和體育轉(zhuǎn)播要把社會效益放在首位，將社會效益與經(jīng)濟效益相統(tǒng)一。”事實上，結(jié)合以上國外對重大賽事規(guī)制立法的討論，重大體育賽事如奧運會不單單是一個競技選手之間身體能力的較量或展現(xiàn)，更是一種儀式化的活動，承載了豐富而多樣的社會功能。其一方面具有儀式象征意義，如勇氣、比賽精神、正直誠實等，另一方面又有社會整合、建構(gòu)國家認同和國家自豪感等社會功能。[10]

從當代中國的體育與社會的關(guān)系看，改革開放以來，中國女排五連冠、“鏗鏘玫瑰”、2008北京奧運會等始終是人們難以磨滅的體育印記。作為后發(fā)的現(xiàn)代化國家，通過體育及其傳播推動中華民族的囯族一體化和國民現(xiàn)代化，包括以體育促進中華民族的國族認同及培養(yǎng)國民的現(xiàn)代意識尤其重要。[11]2016 年 8 月 25 日，習近平總書記在會見第 31 屆奧運會中國體育代表團全體成員時強調(diào)，中國體育健兒在里約奧運會上的表現(xiàn)展示了強大正能量，展示了“人生能有幾回搏”的奮斗精神，實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標、實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢，就需要這樣的精神。習近平總書記高度重視體育的精神價值，強調(diào)全社會要大力弘揚和發(fā)揮體育蘊含的“拼搏奮斗、團結(jié)協(xié)作、祖國至上”等精神的激勵作用，為實現(xiàn)中華民族偉大復興提供強大精神力量。參與和觀賞體育比賽可以使人獲得精神的滿足與無窮的樂趣，在這個意義上也是滿足人民群眾日益增長的精神文化需要以及對美好生活向往的重要手段。[12]

憑借我國的政策保護，央視似乎能統(tǒng)籌像奧運會、世界杯這樣的頂級賽事版權(quán)資源并進行免費直播，但事實上，樂視體育此前經(jīng)亞足聯(lián)授權(quán)已經(jīng)擁有了2018年國際足聯(lián)世界杯亞洲區(qū)預選賽十二強賽的獨家全媒體權(quán)利，央視只是從樂視體育拿到了分銷的10場國足場次比賽的電視轉(zhuǎn)播權(quán)，十二強賽全部賽事的新媒體轉(zhuǎn)播僅在樂視體育、樂視視頻、章魚TV以及樂視終端呈現(xiàn)，互聯(lián)網(wǎng)公司在體育版權(quán)資源的競爭中已經(jīng)悄悄突破了政策壁壘。考慮到奧運會、世界杯等重大的國際體育比賽畢竟四年一屆，在洲際賽事和職業(yè)體育領(lǐng)域，付費電視運營商和互聯(lián)網(wǎng)公司已經(jīng)對央視的地位構(gòu)成直接的挑戰(zhàn)。2015年10月，樂視體育宣布買下包括下屆亞洲杯及2017年至2020年四年內(nèi)亞冠等亞足聯(lián)旗下所有賽事在中國大陸地區(qū)的全媒體版權(quán)。更引人矚目的是，正是從 2017 年亞冠首輪開始，一直力推付費收視的樂視體育決定不分銷亞冠版權(quán)，結(jié)果包括央視體育頻道和亞冠球隊所在省份地方電視臺體育頻道都無法轉(zhuǎn)播亞冠比賽。近些年，隨著騰訊體育/視頻、中國移動咪咕等互聯(lián)網(wǎng)和傳統(tǒng)電信公司在體育版權(quán)市場的發(fā)力，可以預見，以網(wǎng)絡(luò)視頻和OTT TV、移動終端等數(shù)字媒體平臺為載體的付費體育電視經(jīng)營模式在中國將逐漸主流化。事實上，網(wǎng)絡(luò)視頻體育平臺愛奇藝體育的母公司當代明誠已經(jīng)持有2021—2028年亞足聯(lián)所有相關(guān)賽事(包括2023年和2027年兩屆亞洲杯、2022年和2026年兩屆世界杯亞洲區(qū)預選賽及期間的全部8屆亞冠聯(lián)賽、2022年和2026年兩屆女足亞洲杯等重大賽事)的獨家商業(yè)權(quán)益(包含贊助權(quán)和版權(quán))。

2017年正式出臺的《中華人民共和國公共文化服務(wù)保障法》明確了我國廣播電視公共服務(wù)均等化、標準化的實施原則以及“堅持以人民為中心的發(fā)展思想”。中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心(CNNIC)最新發(fā)布的第47次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》顯示，截至2020年12月，我國網(wǎng)絡(luò)視頻(含短視頻)用戶規(guī)模達9.27億，其中排名靠前的網(wǎng)絡(luò)視頻平臺如騰訊視頻訂購會員數(shù)約1.2億人。落實到體育傳播層面，不能不考慮的現(xiàn)實就是，在互聯(lián)網(wǎng)體育媒體崛起和付費制會員經(jīng)營模式抬頭的背景下，要平衡中國體育新媒體商業(yè)發(fā)展和體育電視轉(zhuǎn)播的公共性，如保證央視免費轉(zhuǎn)播的賽事是否需要結(jié)合國情實際，列入其他有特殊意義的中國運動員或運動隊參加的國際賽事如足球世界杯亞洲區(qū)預選賽、亞洲杯(含女足)，主流網(wǎng)絡(luò)視頻平臺需保證關(guān)鍵賽事的免費或部分免費轉(zhuǎn)播、會員價格或廣告干擾度不高于商業(yè)網(wǎng)絡(luò)視頻平均水平等，這些無疑都亟需站在維護人民群眾基本文化權(quán)益的理論高度，在政策規(guī)制層面廣泛借鑒他國經(jīng)驗，回應社會輿論關(guān)切，作更多前瞻性思考。