大數據審計視域下社會保障基金績效審計路徑探析

張軼妹

（西北大學公共管理學院，陜西 西安 710127）

社會保障基金的安全、保值和增值，直接關系著人民美好生活需要的滿足，乃至國家與社會的穩定。社會保障基金績效審計是破解社會保障基金征收和管理現實困境的關鍵，對助力健全多層次社會保障體系、促進提升社會保障治理效能具有深遠意義。我國當前社會保障基金可持續性有待增強，社會保障基金績效審計的制度保證缺失、審計方式落后、人才力量不足、監督效率較低。伴隨著數字中國建設和社會保障事業高質量發展新階段的新要求，大數據審計以其新思維、新技術和新方法為新時代社會保障基金績效審計帶來新思路。現有關于社會保障基金審計研究，多數集中于單一的大數據審計或績效審計視角，關注其制度困境、路徑優化及指標體系構建，但在大數據技術和績效審計方式的結合運用上，有待進一步研究。鑒于此，本文將大數據審計理念引入社會保障基金績效審計，并提出相應的實現路徑，切實提高社會保障審計能力、質量和效率。

一、大數據與社會保障基金績效審計的基本內涵和時代要求

（一）基本內涵

社會保障基金績效審計，既是我國社會保障基金審計的重要目標，也是針對社會保障基金的一種審計方式，借助績效方法和評價標準，重點評估社會保障部門及其下屬機構對社會保障項目執行的經濟性、效益性和效率性。主要內容涉及社會保障基金征收、內部控制制度及使用管理的績效審計。大數據審計，是將數據化理念和大數據分析技術等用于國家審計的一種實踐，通過數據還原現象、行為和規律，描述問題、分析原因進而開展審計工作，實現審計目標。大數據審計具有速度更快、結果準確、覆蓋范圍廣、及時反饋等特點。大數據審計以其規范化的數據統計方式和專業化的數據挖掘、存儲、處理和分析技術等優勢，為社會保障基金績效的審計工作，提供質量和效率支撐。社會保障基金績效審計的迅速發展也亟需大數據審計模式的助力，二者的有效結合，將有利于更好地發揮審計在黨和國家監督體系中的重要作用，共同促進社會保障審計全覆蓋。

（二）時代要求

新發展階段的治理需求為大數據審計發展提供新機遇，隨著步入全面建設社會主義現代化國家新征程，“十四五”規劃提出，“加快建設數字政府”“以數字化轉型整體驅動……治理方式變革”“優化做強社會保障戰略儲備基金”。《‘十四五’國家信息化規劃》確立了建設數字中國的總目標，明確了“建立健全規范有序的數字化發展治理體系”等，均為大數據審計的迅速發展提供機遇，為推進國家治理體系和治理能力現代化貢獻力量。新時代審計和社會保障工作的要求賦予大數據審計新使命。中央審計委員會第一次會議提出，“努力構建集中統一、全面覆蓋、權威高效的審計監督體系”“要堅持科技強審，加強審計信息化建設”。《‘十四五’國家審計工作發展規劃》要求，“不斷提升審計管理的制度化、規范化、信息化水平”。審計署關于提升社會保障審計監督效能的指導意見進一步指出，“系統構建社會保障大數據審計工作模式”的目標。《人力資源和社會保障事業發展“十四五”規劃》強調，“加強社會保險基金監管”“探索開展智慧監督，提升風險識別、監測、防控能力”。新時代審計和社會保障的一系列新要求，為社保保障績效審計工作向大數據審計模式的轉變指明方向。“十四五”時期，新一輪科技革命深入發展，經濟轉向高質量發展階段，社會主要矛盾轉化，隨著全球經濟一體化的深入，人員流動日益頻繁，共享經濟發展成果成為社會保障制度面臨的重要挑戰。加之，全民參保計劃的深入實施和人員利益訴求的多元化，使得社會保障審計的范圍擴大、審計難度增加，改革社會保障審計方式尤為重要，推動社會保障基金審計質量和效率的提升。在“金審工程”的不斷深化下，大數據、互聯網、物聯網等技術在社會保障基金審計領域的深度應用，使得社會保障審計的監督效能不斷提升，因此，社會保障基金審計亟需向績效審計與大數據審計轉變。

二、大數據視角下社會保障基金績效審計發展現狀

社會保障基金績效審計的具體內容包括社會保障基金的足額征繳、足額發放、收支平衡、開源節流、保值增值等以及相關社會保障基金政策執行機構的政策落實、控制制度、流程標準、協調狀況、工作效率等進行檢查和監督。2016年隨著全民參保登記工作的全面實施，各級社會保險經辦機構將參保登記工作作為重點，參保人數增長較快，基金收入相應提高較快。2020年全國基本養老、失業、工傷三項社會保險基金總收入50 666億元，較之2018和2019年有所下降。其中，城鎮職工基本養老保險基金收入44 376億元，城鄉居民基本養老保險基金收入4 853億元，失業保險基金收入951.5億元，工傷保險基金收入486.3億元。城鎮職工基本醫療保險、居民基本醫療保險基金收入分別為15 731.6億元、9 114.5億元。除享受工傷待遇人數外，其余各險種參保人數均較之2019年有所增加。

我國社會保障基金的受托管理資金由全國社會保障基金、個人賬戶中央補助資金、個別省份委托管理的部分企業職工基本養老保險資金、基本養老保險基金以及劃轉的部分國有資本組成。2016年《全國社會保障基金條例》出臺，明確市場化、多元化的社會保障基金投資，實現了社會保障基金保值增值。由表1分析得出，近年來，面對國內外錯綜復雜的形勢和加劇震蕩的資本市場，2016-2020年，我國社會保障基金資產總額由20 423.28億元增至29 226.61億元，數額持續增加；社會保障基金權益總額由19 488.07億元增至26 788.13億元，雖在2018年有所下降，但總體依然呈現上升趨勢；社會保障基金投資收益額由319.4億元增至3 786.6億元，投資收益率由1.73%增至15.84%，盡管在2018年投資收益額和投資收益率均為負值，但是總體表現出上升態勢；2016-2020年，自社會保障基金成立以來的年均投資收益率在8%上下浮動。可以看出，社會保障政策的落實、基金的運營狀況雖然取得一定成績，但社會保障基金的可持續增值保值仍然有待提高。提高基金投資運營能力、積極推進全流程風險管控、加強投資業務的合規監管等，均要求以社會保障基金績效審計推動社會保障事業的高質量、可持續發展。

表1 2016-2020年全國社會保障基金投資運營狀況表

事實上，隨著信息化進入加快數字化發展、建設數字中國的新階段，為深入貫徹科技強審，各地在實踐中已經將大數據運用于社會保障基金審計，并取得良好成效。如，有些部門通過相關單位外圍數據采集，對政策執行、基金安全、業務經辦、運營管理等方面進行內外部數據的關聯分析，發現疑點，揭露違規行為。在對社會保險基金預算執行審計過程中，通過社保的繳費基數與住房公積金的繳費基數的數據對比，公安部門服刑人員數據、民政部門死亡人員數據與社保部門待遇發放數據的比對，發現部分企業繳費基數不實、服刑及死亡人員仍享受待遇發放等現象，實現了良好的基金監督。有的采取“業務+數據”模式，通過組建數據團隊、建立數據模型、成立數據糾錯小組、共享數據資源四項措施，提高審計效率。

三、大數據視角下社會保障基金審計存在問題

（一）頂層制度缺位

近年來，我國經濟增長發生根本性轉變，人口老齡化帶來審計需求壓力，城鎮化進程增加社保審計需求，加之，社會保障管理體制的復雜混亂等，為基金審計帶來極大挑戰。當前的社會保障基金績效審計工作開展，一是缺乏統一的評價標準與行動指南。社會保障的社會服務本身難以通過成本效益的簡單分析予以評判，不同的審計人員可能對績效衡量給出不同的判斷，績效評價指標體系和評價流程方法是基礎。二是監督體系、審計程序等相關法律法規尚不完善，社會保障基金績效審計處于摸索階段，被審計單位資料的真實性、完整性、準確性等增加審計取證過程中的風險，建立健全相關法律法規是最有力的保障。

（二）信息溝通不暢

當前我國社會保險統籌層次尚待提高，統收統支的社保資金制度尚待完善，多數地方政府對資金收支過程完全把控，信息較為封閉，部分地區信息化建設滯后，未形成統一的社會保障信息系統，存在重復建設和資源浪費等現象，且不同管理部門的數據口徑不一，審計部門與社會保障基金管理部門也未能實現有效的信息溝通，進而增加數據對比分析難度。

（三）審計方式滯后

良好的技術支持能有效破解逐漸增加的社會保障基金信息量帶來的困境。盡管金審項目逐步完成，然而在當前的社會保障基金績效審計操作中，人員數據歸納工作仍然占據主導，與信息化發展需求存在差距。

（四）人才力量欠缺

我國社會保障基金的資金龐大、受眾廣泛、管理周期長。社會保障基金審計不僅需要會計資料查證，更需要其他統計資料或者二手資料的查詢與分析，需要大量且具有專業素養的人員。然而，我國審計資源有限，人員配備不足，并且，審計人員的知識結構較為單一，學歷層次也不夠全面，審計人員綜合素質與專業能力有待提升。

四、社會保障基金績效大數據審計路徑及實現

從大數據審計視角分析討論了我國社會保障基金績效審計的時代要求、發展現狀和存在問題，認為實施社會保障基金績效大數據審計，符合國家審計的發展理念和社會保障基金審計的發展需求。社會保障基金績效大數據審計，要以大數據技術為支撐，依托社會保障審計數據運行機制和社會保障審計大數據分析平臺，實現社會保障數據的集中分析與結果共享，系統評價、預判風險，其最終目標是提高社會保障基金績效審計能力、質量和效率。

（一）完善頂層制度設計

社會保障基金績效大數據審計的實現，需要各級政府相關部門的大力支持，堅持依法審計、客觀公正，從頂層制度設計統攬全局，進行總體規劃設計，形成制度保障。國家進一步出臺社會保障審計相關法律或條例，明晰社會保障績效審計各相關主體的責任和權限，明確審計目標、程序，為工作開展中各部門的協同高效掃清障礙。在此基礎上，審計署應加快出臺相關實施方案，如《社會保障基金績效大數據審計改革實施方案的通知》，各級審計部門出臺相應具體實施辦法，為重構審計模式提供指引。此外，由于不同社會保障項目的管理隸屬不同，業務管理涉及多個環節，人權、事權、財權存在交叉，審計部門需進一步出臺相關制度細則及業務流程，為社會保障基金績效大數據審計工作的開展提供依據。

（二）健全集中統一的管理體制

社會保障基金績效大數據審計的實現需要加強全國審計工作統籌，堅持黨中央對審計工作的集中統一領導，統籌兼顧審計現實和未來業務的發展趨勢，重新設計管理體制、監督管理方式等，充分形成社會保障基金審計工作“全國一盤棋”的格局。統籌各級審計力量，實施垂直管理模式，構成多層次、全方位的審計監督體系，為實現審計全覆蓋奠定基礎。

（三）優化運行機制與工作流程

一是統一審計流程規范與標準，建立常態化數據采集與報送機制，為數據的時效性、完整性提供保障。二是統一社會保障基金審計數據的分析機制，將數據歸集于署、省兩級，不同地區、不同層級的數據實現集中分析，合理部署數據結果共享機制，全流程提高數據的運用效率。并形成計劃、實施、復核、督促整改等各流程相互獨立但又相互制約的工作機制，規范化管理社會保障基金績效審計。

（四）健全績效評價體系

以保障資金運行“精準、安全、高效”為主線，堅持效益性、效率性、有效性，將增進民生福祉、促進社會公平正義作為目標，進而遵循以下原則進行社會保障基金績效審計的評價標準。一是著眼大局體現系統化評價，包括經濟性指標和公平性指標等，反映經濟和社會的和諧發展。二是注重社會保障基金績效審計特征，結合當前利益與長遠利益，從效率性指標、效果性指標和安全性指標，反映資金來源的穩定以及資金的保值增值。三是結合大數據審計特征，定量分析與定性分析相結合，從大數據技術指標考察社會保障基金效率、社會保障基金績效審計的信息完整及共享程度等，便于反饋社會保障基金運行和審計過程中的不足。

（五）搭建大數據分析平臺

充分利用大數據、人工智能等新技術，以信息化為引領，進一步實現信息數據在署級層次的集中。一是各級審計部門自上而下建立統一的信息數據庫，承擔數據收集、數據分析、數據存儲、數據安全等功能，構成全國社會保障基金審計信息化數據網絡，各子數據系統高效運轉，及時捕捉和挖掘信息，多維深度分析，防范數據風險，提高社會保障基金審計發現疑點和研判趨勢能力。二是開發建設社會保障基金審計數據模型庫，將技術方法在實踐中體系化、具體化，提高智能審計的可操作性，并形成被審計對象的動態化監督系統。三是構建統一的公共服務數據平臺，打破信息孤島，實現審計部門、社保部門、民政部門及其他相關部門之間的數據共享與交流，方便對比分析，查缺補漏，提升社會保障基金審計監督效能。

（六）加強人才隊伍建設

培養具備大數據審計能力的社會保障基金績效審計人才隊伍，形成覆蓋全國、上下貫通、執行有力的組織體系。一是引進專業人才，不僅局限于審計和財會人員，更要高度重視大數據、云計算等專業領域人才，進行當前審計機關人員隊伍知識和能力結構優化。二是培育審計人員大數據分析能力，包括加強關聯比對、聚類分類、構建數據分析模型等方法的培訓，以及提高對其風險感知能力和趨勢研判能力的培養。三是開展審計人員安全教育活動，進行應急演練，培養數據安全意識，防范審計數據使用過程中的安全風險。