我國城市行政區劃調整面臨的現實困境與優化思路

陳 龍

（貴州省農業信貸融資擔保股份有限公司，貴州 銅仁 554300）

我國現行城市行政體制具有雙面效應，既給城市帶來發展空間，自身又受到行政區劃的限制，特別是在功能布局設計上，暴露出一些缺陷及問題。城市行政區劃屬于城市治理和國家治理的重要內容，若是推進城市行政區劃過程中調整不合理、處理不及時，在一定程度上會與城市發展預期目標相背離，無法充分發揮出城市治理效能。因此，應結合實踐情況，理論聯系實際，因地制宜、科學治理，化解城市治理困境，拓寬城市發展邊界及空間。

一、我國城市行政區域調整的重要性和必要性

（一）提升城市經濟地位的需要

在貴州省總體城鎮布局架構中，省會城市處在“開”字形腹地，地理位置十分優越，在近些年的發展中，很容易受到用地條件的影響，制約了進一步的發展。由于省會城市中心城區的關鍵作用未曾有效發揮，導致其經濟體量小、帶動水平低，阻礙了區域經濟快速發展。該城市中心度較低，無法充分發揮城市集聚規模效益，尤其是在多元化市場經濟體制下，在融入區域經濟競爭方面有所限制，隨時會出現腹地被分割的狀況。因此，應科學規劃城市區域調整，優化集聚式發展方式，切實提高城市功能和地位。

（二）中心城區空間拓展的需要

我國城市區劃調整符合城市快速發展背景，為緩解經濟利益與空間約束矛盾的主要手段，不僅跳脫出行政區劃的體制，擴充和拓寬發展空間，而且能夠有效處理城鄉及周圍的關系，優化資源配置，不斷滿足中心城區空間拓展的需要，促進城市發展進程。貴州省省會城市中心城區面積小，用地情況十分緊張，需要根據實際情況，集中處理城市用地問題，科學規劃相關土地政策，為打破現階段的發展瓶頸，需要積極學習國內外先進的城市行政區劃理念及經驗，堅持“走出去、引進來”的工作方針，運用行政區劃組合及調整手段，擴大中心城區規模，增加生態環境容量，提升環境自凈能力，以更好地處理和解決生態環境問題，為城市發展爭取更多的契機。

（三）縮小區域城鄉差距的需要

在城鎮化建設進程中，需要重點解決城市與鄉村發展問題，優先發展工業和城市，擴大城區規模范圍，使一部分農民轉化為市民，增加市區經濟體量，這是減小區域城鄉發展差距的現實途徑。《中華人民共和國城市規劃法》中明確指出了全面縮小城鄉差距的重要意義，尤其是地形條件復雜的地方，在實現城市化進程中困難重重，更應在保障農業生產率的基礎上，進一步優化城市行政區劃調整措施，改變城鄉結構，集中緩解就業安置壓力。該方案具有可行性、合理性。

（四）減輕行政區經濟制約社會發展的需要

在行政區劃的剛性約束下，行政區經濟和經濟區經濟是兩個相對應的概念。結合我國國情，各級行政區將發展經濟作為硬性指標，過度追求利益最大化，必要時采取強有力的干預措施，有著顯著的區域經濟控制性特征。行政區劃有了政府更多的監管和干預，阻隔經濟橫向聯系，嚴重妨礙和制約整個區域經濟發展。因此，應從行政區劃調整入手，真正打破行政壁壘。同時，城市行政區劃調整能消除地方保護色彩和形式主義，協調和簡化地方政府的經濟干預行為，這是降低行政管理成本的需要，也是為區域經濟一體化構建良好環境的有效舉措。最后，《關于發展壯大中心城市的若干意見》明確規定城市區劃調整應賦予更多政治效能，彰顯承東啟西的通道作用，基于整個交通主軸線，極大地推進城市連片發展，所以區域發展定位，應滿足行政區域的需要，結合擴大發展空間、提升經濟總量等相應舉措，促使貴州省在區域競爭中占據優勢地位，其間結合實際情況，及時糾正和調整行政區劃，使城市行政區劃調整更具科學性和可靠性。

二、我國城市行政區劃調整的現實困境

（一）責任功能定位弱化，城市居民身份認同錯誤

我國的城市行政區劃調整，旨在空間定位和責任劃分，其責任體系包括轄區內的空間管理權力及責任，也含有對轄區居民的服務責任及義務。如果行政區劃調整后，城市未能及時為市民轉換屬地及身份，會直接影響到后續的責任功能定位。值得注意的是，若是對城市行政區劃采取一系列優化措施，會出現“族裔飛地”效應，即在固定的行政區域內，存在著與其他居民不同的一小塊區域，表現為不同的風俗民情、飲食習慣及文化背景等，其形成因素是多方面的，如歷史、社會、經濟、地域等，也是經濟發展催生的產物。比如，在貴州省區域內，還有一些少數民族至今仍然保留著與現代化都市不同的身份認同，這會為管理帶來諸多不便，不利于區域團結和政令統一。也就是說，在城市行政區劃調整中，很容易產生“地域鴻溝”，除了社會、地域、語言、經濟等因素外，發展不均衡、城市不合理擴張，也會加劇“地域鴻溝”。一些城市的發展管理部門為擴大城市規模，往往會將城市周邊縣（市）納入城市中，此舉雖然提升了整體經濟實力，擴大了規模，但從居民角度而言，會產生很多不適應性，更多的則是擔憂今后的生活規劃。

（二）組織載體功能受阻，城市管理缺位

從國家發展大環境上考慮，城市行政區劃調整是推進行政管理，在實際調整和處理過程中極易引發一些矛盾和問題，甚至制約城市管理及發展。“體制摩擦”問題產生的主要原因是城市行政區劃管理缺陷，多為“市”與“市轄區”兩者之間的體制摩擦。《中華人民共和國憲法》中確立了市轄區的概念及內涵，實施和執行一級行政建制也是我國城市的重要組成部分，在城市管理方面，負責城市部分工作。需要注意的是，市轄區與縣和縣級市的權力上，前者完整性不足，缺乏獨立的管理系統，無法直接管轄和治理轄區范圍內的各項事務，當前的縣（市）改區工作，表明縣和縣級市不再具有管理職能和決策權力，而是上升到市一級，市轄區也是如此。這樣一來，很容易出現職責同構的現象，市轄區的重大事項需要經過市一級審批，實際執行卻是區一級主體，難免會產生“爭利讓責”的尷尬局面，使得城市區劃無法提高城市管理效率，無法充分發揮政治效能，反而進一步掣肘城市管理。比如，“插花地”類型是特殊時期形成的經界不正或者是縱橫交錯的現象，主要有“飛地”和“犬牙”兩種形式，這對城市管理帶來滯后性影響，會浪費大量的人力物力，加劇城市管理難度升級。

（三）產權界定功能突出，城市發展受限

在城市發展過程中，行政區劃是一種邊界標志，也代表責任及權力邊界，需要合理規劃邊界，注重轄區內資源的公平分配利用，實際行政區劃中，無法優化所有資源，凝聚發展合力，使得城市產權界定問題尤為突出。其間受土地因素的影響，距離主城區較近的區域會優先發展，反之與主城區較遠的區域發展緩慢，為追求更多的經濟效益，城市發展部門會將污染系數大的產業轉移或安置在偏遠區域，在一定程度上進一步擴大了城鄉差距。“假性城市化”現象在城市區劃調整中比較常見，即為將規模的農村土地納入城市體系中，大部分農村人口直接轉為城鎮人口，表面上城市化程度大幅度提高，但從本質上來說，未能給城市化發展及廣大農民帶來好處。尤其是當地農民，失去原有農民身份的優惠政策，若是市級財政補貼不及時，會引發一系列人口矛盾及問題。

（四）跨界公共事務治理面臨困境，“行政區經濟”現象突出

在我國區域經濟一體化下，城市群不斷發展壯大，城市群的形成與擴張，在一定程度上加大了跨界事務治理難度，各個城市之間的經濟往來非常頻繁和密切，期間會產生諸多跨界公共問題，如生態環境、土地資源浪費、水污染等，且這些問題在貴州省治理發展中比較突出。區域基礎設施的統籌規劃方面，若是公共服務落差較大，會加劇人力及資源成本，且會涉及多個行政主體的城市管理。而且“行政區經濟”現象尤為突出，地方之間的競爭，除了市場機制外，還存在很多非市場因素，加劇異質性，逐漸演變為行政區域經濟區的特殊耦合體，表現為地方政府的職能落后、行政手段不創新，政府部門過度干預經濟活動，使其在發展中產生負面效應。

三、我國城市行政區劃調整的優化思路及建議

（一）創新區域協調發展機制

區域協調機制是一種以市場公平競爭將城市行政區劃調整為兩端的有效方式，使之成為一個連續統一體，區域協調機制的基本類型如下頁圖1所示。貴州省應根據我國各種形勢及政策，從實際情況出發，準確定位行政區劃調整助推區域協同的切入點，堅定支持貴州省省會城市做優做強，依托其改革發展路徑，致力于創建一套長久高效的區域協調機制，推動城市群發展，著力解決區域經濟分化和發展不均衡的矛盾及問題。根據不同區域的發展實際情況，堅持因地制宜和分類指導，及時總結和分析各區域發展面臨的現實難題，采取更具針對性的改進策略，注重系統思維和區域視角。對于市轄區面積較大、中心城區強度大的城市，應進一步優化空間結構，逐漸推動規模收縮，以結構設計優化方式，深化行政區劃和行政體制的創新改革。針對中小城市應制定科學合理的措施，突出并強調空間與體制的結合，切忌打造“單一城”，應朝著“城市群”方向邁進，從“單一層級改革”朝著“結構體系優化”的方向轉變。此外，還要兼顧我國城市的兩端，在保持梯級格局的基礎上，在城市群系統中充分發揮良性互補聯動優勢，進而推進形成城市行政區域劃中的區域協調發展新格局。

圖1 區域協調機制的基本類型

（二）以城市行政區劃調整和分區治理為調控手段

貴州省省會城市發展過程中，應結合實際情況，將行政區劃作為一種調控手段應用，結合分區治理措施，協調人口集聚和經濟產出問題。也就是說，應根據本地城市的基本條件，以及自然、人文及社會等因素，推進城市空間治理結構的優化，豐富并提升相應的內涵功能，進而發揮城市自然資源的優勢，集成人力資本積累和基礎設施升級，最大化地優化配置，賦予更多功能定位及效用，保障城市整體效率不斷提升。由于城市市轄區競爭激烈，切忌一味地注重經濟發展和就業增長，而是應兼顧城市發展短期利益和長遠利益，通過政策調整的方式，使轄區競爭保持在合理程度。

（三）整合產業體系、基礎設施和公共服務設施

我國城市行政區劃調整是一把“雙刃劍”，在貴州省省會城市中體現得較為明顯，因該市競爭力總體不強，從同城化視角來看，需要擺脫對行政區劃的限制，充分認知其積極作用，整合當地的自然條件及地理優勢，根據其歷史文化淵源，為區域合作創造有利條件，最大化地提升經濟聯系程度。貴州省在原有的發展基礎上，將產業體系、基礎設施及公共服務設施等進行充分的整合，徹底打破行政區域邊界的沖擊和影響，利用該地大環境因素，切實體現各地優勢。例如，貴州省省會城市在城市區劃工作中，實施的調整措施具體為撤銷若干縣設區，其間推進同城化，定位市區發展軸線，逐步建立起一套豐富完善的網絡化城鎮體系。經過長期的推廣實施，經過數據分析和調研，表明貴州省省會城市的整體競爭力大幅提升，通過采取安置就業、擴大社會崗位等一系列舉措，很好地解決了城鄉矛盾及問題，也為今后的發展奠定了扎實基礎。因此，應科學劃定城市發展邊界，在對城市空間的處理上，并不是城市規模越大越好，而是綜合分析轄區面積、人口數量等要素，在滿足經濟發展基礎上逐步提升擴張性，使有限資源不再拘泥于城市中心，而是轉移到中小城市和鄉村地區，實現區域協調發展的目標。

總之，我國城市區劃調整在積極推進地方社會經濟發展的過程中，也會引發一些負面效應，對此應立足于當地實際情況，探索新的發展策略和管理布局，積極發揮區域優勢，形成區域協調發展的良好格局。