國家級都市圈再擴容：求解大城市病

孫曉波

重慶城市夜景一角。把重慶都市圈做大做強，對成渝地區雙城經濟圈發展具有十分重要的作用。圖/視覺中國

國家級都市圈再次擴容。

8月22日，重慶與四川聯合印發了國家發改委批復的《重慶都市圈發展規劃》（下稱《規劃》）。根據《規劃》，重慶21個區與四川省廣安市同時“入圈”。

重慶也由此成為繼南京、福州、成都、長株潭、西安之后，第6個獲得批復的國家級都市圈。

隨著新型城鎮化進程不斷推進，我國的區域中心城市開始進入都市圈發展新階段，多座城市紛紛提出加速培育都市圈。

業內普遍認為，除了上述獲批的6個國家級都市圈外，還有一些都市圈將在可預見的未來陸續出爐。

比如，在去年中共中央和國務院聯合發布的《關于推動中部地區高質量發展的意見》中就提到，支持武漢、鄭州、合肥等都市圈及山西中部城市群建設，培育發展南昌都市圈。

都市圈正在成為中國新一輪城鎮化的重點發展方向。有分析認為，中國城市發展已進入“都市圈時代”，都市圈建設正成為中國型城鎮化的最優選擇。

作為目前已經獲批的第一個直轄市都市圈，重慶都市圈由重慶主城都市區中心城區和緊密聯系的周邊城市共同組成，包括重慶市21個主城區和四川省廣安市，總面積3.5萬平方公里，常住人口約2440萬人。

重慶都市圈規劃一個顯著特點，是將四川省廣安市納入進來。以至于消息公布后，有輿論認為重慶都市圈的范圍是重慶全域和廣安全域，其中不乏“重慶變大了”“重慶擴容了”的聲音。

事實上，重慶都市圈并不包括重慶全域，它也不是第一個獲批的跨省都市圈。中國城市經濟學會副會長、長江經濟帶智庫聯盟秘書長秦尊文告訴《中國新聞周刊》，都市圈并非行政區劃概念，而是一個經濟概念，“突破行政區劃很正常”。

他說，第一個獲批的國家級都市圈——南京都市圈就已突破行政區劃，成員城市除了南京、鎮江、揚州、淮安4個江蘇城市外，還包括安徽的馬鞍山、滁州、蕪湖、宣城4個城市，城市數占比達50%，甚至“安徽城市面積還要大一些”。

國家發改委國土開發與地區經濟研究所綜合研究室主任賈若祥對《中國新聞周刊》說，廣安雖然是四川的地級市，但它與重慶的距離很近，僅150公里，經濟聯系也很密切。

他表示，將廣安納入重慶都市圈，有利于更好地推動當地的經濟發展。

跨省都市圈的建設，被認為有助于消除行政壁壘，推動經濟要素無障礙地流動，促進區域經濟的聯動發展。

以南京都市圈為例，在南京的輻射和帶動下，滁州市、馬鞍山市都受益良多，特別是滁州市受到來自南京的交通、醫療、教育、工業等全方位輻射，經濟發展迅速超過省內其他城市，成為安徽GDP排名第三的經濟大市。

具體到重慶都市圈，賈若祥認為，重慶本身就是國家中心城市，通過都市圈的建設，能夠強化其對周邊區域的輻射帶動作用，同時也是建設成渝雙城經濟圈一個很重要的舉措。

在他看來，將廣安納入重慶都市圈一個重要目的就是推動川渝合作。他說，在成渝“雙城記”中，重慶是重要的一核，把重慶都市圈做大做強，對成渝地區雙城經濟圈發展具有十分重要的作用。

中共中央、國務院2021年10月印發的《成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要》明確提出，圍繞重慶主城和成都培育現代化都市圈，帶動中心城市周邊市地和區縣加快發展。

去年11月，《成都都市圈發展規劃》已經獲得國家發改委批復。

值得注意的是，此次批復的《重慶都市圈發展規劃》中“點名”支持廣安的事項達56項。

《規劃》還提出，以跨省市區域合作功能平臺為重點，率先探索經濟區與行政區適度分離改革，推動在規劃統籌、政策協調、協同創新、共建共享等方面取得實質性突破。

所謂都市圈，學界普遍認可的概念是：以一個或多個中心城市為核心，以發達的聯系通道為依托，由核心城市及外圍社會經濟聯系密切的地區所構成的城市功能地域。

都市圈也被認為是城市地域空間形態演化的高級形式，大城市發展到一定階段所出現的一種空間現象。

事實上，都市圈并不是一個新概念。國內學者對都市圈的理論研究，可以追溯到20世紀80年代初。

雖然不同學者對于都市圈的表述各不相同，但都包含三個基本要素：強大的核心城市，受中心影響的外圍地區以及兩者之間有密切的聯系。

2019年，國家發改委出臺的《關于培育發展現代化都市圈的指導意見》（下稱《指導意見》），對都市圈的概念做了界定，即城市群內部以超大特大城市或輻射帶動功能強的大城市為中心、以1小時通勤圈為基本范圍的城鎮化空間形態。

這也是中央層面首次出臺專門文件謀劃都市圈發展。

《指導意見》提出培育發展一批現代化都市圈，形成區域競爭新優勢，為城市群高質量發展、經濟轉型升級提供重要支撐，同時設定了“到2035年，現代化都市圈格局更加成熟，形成若干具有全球影響力的都市圈”的目標。

由此開始，國內都市圈建設進入了政策與實踐相互促進、快速發展的新階段。

2021年3月，“十四五”規劃綱要明確，依托輻射帶動能力較強的中心城市，提高1小時通勤圈協同發展水平，培育發展一批同城化程度高的現代化都市圈。

各地陸續公布的“十四五”規劃中，有23個省、自治區、直轄市明確提出都市圈建設相關內容。

2021年4月，國家發改委發布《2021年新型城鎮化和城鄉融合發展重點任務》提出，培育發展現代化都市圈，支持福州、成都、西安等都市圈編制實施發展規劃，支持其他有條件的中心城市在省級政府指導下牽頭編制都市圈發展規劃。

此后，都市圈的規劃建設進入快車道。去年以來，南京、福州、成都、長株潭、西安相繼獲批。

另外，還有一些都市圈正在規劃編制中。業內普遍相信，未來會有更多的都市圈陸續獲批，包括前面提到的武漢都市圈、鄭州都市圈、合肥都市圈等。

在賈若祥看來，推進都市圈建設是中國新型城鎮化發展到一定階段的產物。他說，中國城鎮化已經進入到提高質量的重要階段，之后一個很重要的任務就是要解決農業轉移人口，通過推進都市圈建設，提高中國新型城鎮化的質量，惠及到更多的農業轉移人口。

秦尊文也認為，都市圈建設是中國城鎮化發展的一個必然走向，也是區域經濟發展的必然。

他說，國家在多個文件中明確，“要把城市群作為推進城鎮化的主體形態”，現在又明確，城市群是以都市圈為核心，今后會越來越重視都市圈的發展，特別是在“雙循環”的格局下。

清華大學中國新型城鎮化研究院發布的《中國都市圈發展報告2021》數據表明，全國可識別的34個都市圈總面積約為134.66萬平方公里，占全國面積的14.02%，集聚了全國50.37%的人口，創造了65.57%的GDP，“在我國國民經濟中的地位作用日益突出”。

種種跡象表明，中國城鎮化建設和城市發展已經進入“都市圈時代”。用賈若祥的話說，中國新型城鎮化建設已經進入到都市圈引領城市群建設的重要發展階段。

都市圈的背后則是多年來國家力促城市群發展的政策部署。

城市群的發展路徑，被認為是國家促進區域發展的重要戰略部署之一，而作為城市群的核心，范圍相對較小的都市圈，則被視為推動城市群發展的重要抓手和增長極。

《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》提出“以人的城鎮化為核心”“以城市群為主體形態，推動大中小城市和小城鎮協調發展”，并規劃建設19個城市群。

早在 “十三五”規劃綱要中，就提出以19個城市群為主導的中國城鎮化空間發展格局。這19個城市群承載了全國四分之三的城鎮人口，八成以上的 GDP，由于其地域覆蓋廣泛，成為我國實現區域均衡化發展的主要載體。

此后中共中央、國務院發布的《關于建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》更是明確指出，以京津冀城市群、長三角城市群、粵港澳大灣區、成渝城市群、長江中游城市群、中原城市群、關中平原城市群等城市群推動國家重大區域戰略融合發展，建立以中心城市引領城市群發展、城市群帶動區域發展新模式。

然而，在不少專家看來，“距離太遠、范圍太大”是早前全國多個城市群規劃的缺陷，導致大部分區域規劃僅僅停留在規劃層面。

中國城市和小城鎮改革發展中心研究員馮奎指出，從近年來發展情況看，部分城市群規劃面積較大，缺乏都市圈層面的必要支撐。

相關部門也逐漸意識到問題所在。2019年國家發改委出臺的《指導意見》，就將都市圈定義為“我國城市群高質量發展的重要抓手”。2021年國家 “十四五”綱要進一步明確，城市群內部中心城市將承擔輻射周邊中小城鎮，帶動城市群高質量發展，經濟轉型升級的重要使命。

近年來，作為城市群發展的重要抓手，都市圈所扮演的角色越來越突出。秦尊文表示，都市圈已經成為推進城鎮化的突破口，也是國家落實區域發展新模式的一個重要手段。

他解釋說，區域發展新模式是指以中心城市帶動城市群，進而帶動區域發展。都市圈是中心城市帶動城市群的中間環節，因此，中心城市帶動整個城市群首先要形成都市圈，然后才能帶動城市群，乃至整個區域發展。

在賈若祥看來，中心城市是都市圈建設的基礎，都市圈是城市群的核心，城市群則是區域發展的關鍵支撐。

事實上，一些規劃已經將“都市圈”等作為“城市群”的次一層級，放到關鍵的位置。

例如2016年的《長江三角洲城市群發展規劃》提出了“一核五圈四帶”，其中“五圈”是指“推動南京都市圈、杭州都市圈、合肥都市圈、蘇錫常都市圈、寧波都市圈的同城化發展”。

有分析指出，以中心城市為核心，周邊城市協同發展的都市圈模式，已經成為現階段新型城鎮化發展的最優選擇。

不過，城市規劃專家認為，無論是城市群還是都市圈，都不能無限擴張和蔓延，“攤大餅”式的發展只會重蹈“大城市病”的覆轍。

中國社會科學院城市與競爭力研究中心主任倪鵬飛表示，城市的集聚不是無限制的。“很多人滿為患的地區，中心城市之所以一城獨大，就是因為中心城區功能疊加，包括基礎設施和公共服務等在內的建設滯后于人口和產業的變化趨勢，所以導致大城市難以疏解。”他說。

在秦尊文看來，都市圈的推出就是為了遏制城市群建設過程中“攤大餅”的現象，遏制城市群建設當中貪大求快、“囫圇吞棗”的情況。他說：“城市群動輒二三十萬平方公里甚至更大，需要以范圍相對較小都市圈為支撐和抓手。”

秦尊文告訴《中國新聞周刊》，目前獲批的國家級都市圈，除最早獲批的南京都市圈外，面積基本保持在兩三萬平方公里，通勤半徑1小時左右，“不會超過太多”。

那么，在都市圈規劃建設過程中，有哪些誤區呢？賈若祥對《中國新聞周刊》說，首先是范圍要把握好。因為都市圈的核心是實現同城化，所以范圍不宜過大，要圍繞中心城市一小時通勤圈來劃定。

其次，要抓住同城化這一關鍵性的抓手。比如可以先從基礎設施、生態保護、環境治理、產業發展、社會管理、體制機制等推進，實現都市圈內重要生產要素的同城化。

秦尊文也表示，都市圈是城市化的一種主體形態，要跟周邊實現同城化，“是不是一個都市圈，關鍵就看能不能實現同城化”。