改革時機與城鎮化模式：對四地村改居政策的研究*

管 兵

城鄉一體化和新型城鎮化是當前重要的政策目標。具體而言，城鎮化至少包含三個指標：經濟基礎由農業向工業和服務業轉型、基層治理從村莊治理向城市社區治理轉型、個體身份由農民向市民轉變。“村改居”改制是實現這一步至關重要的政策。通過將村委會改制成居委會、將農民改為市民，在制度上農民就可以享受到市民的福利和相應的社會保障，這是實現城鎮化的關鍵一步。本文以村改居政策為研究對象。在市場經濟演變了40年之后，研究對象所在的區域已經高度工業化和第三產業化，形成規模龐大的城市群，城市之間甚至看不到農村地帶，農業和農村越發邊緣。然而，作為基層治理和農民身份轉型的主要政策，村改居在不同地區的實踐非常不同步。調查發現，A、B、C、D（以一區、二區為例）四地在村改居模式上表現出明顯差異。本研究的核心問題是為什么同一個省域范圍內的各地會在村改居這一城鎮化的核心過程中表現出如此明顯的差異，這差異背后的動力機制又為何？

通過具體分析四地的村改居進程，研究發現這一區域從1992年就開始推行村改居政策，政策推出比較集中的年段是2002年前后，2010年之后仍有推進。梳理案例城市的政策變遷，發現共有7次重要的村改居政策出臺。這7次由不同地方政府分別出臺的村改居政策，政策內容和執行效果各有不同。論文討論在漸進式改革進程中，隨著時間推移，地方政府的激勵機制隨之變化，內生激勵逐步減弱，軟性激勵和外部激勵開始成為主要的激勵模式，由此帶來政策內容和績效的差異。

一、村改居政策變遷：多元視角下的解釋框架

村改居是城鎮化進程的政策內容之一，由地方政府根據實情具體落實。這為對地方政府差異化政策實踐進行社會科學的比較分析提供了一個難得機會。為什么地方政府在推行村改居這一具體政策過程中表現不同？其背后的影響變量為何？現有文獻總結了兩個方面的影響因素：經濟發展的自然后果、地方政府的理性行為選擇。由于研究資料來自四地的幾十年演變歷程，作者將會進一步討論改革時機和地方政府改革策略的關系。從此討論出發，提出漸進式改革模式下的地方政府政策變遷的邏輯。

（一）發展視角與城鎮化

經濟發展帶來一系列的預期和非預期后果，城市化是工業化、經濟現代化的可預期結果。現代化理論視角在政治發展理論、社會轉型理論中居于主導地位。折曉葉在上個世紀九十年代發表的一系列著作即是在這一視角下展開的研究。折曉葉等提出的相關概念“自然城鎮化”既是對1990年代城鎮化特征的經驗概括，也是對現代化理論和發展理論在中國適用性的一個回應。①折曉葉、陳嬰嬰：《村莊的“自然城鎮化”》，中國社會科學院社會學研究所編：《中國社會學年鑒（1995.7～1998）》，北京：社會科學文獻出版社，2000年，第119—128頁。她們界定：當一個人口聚居點發生如下兩個主要的變化時，即稱它出現了自然城鎮化的過程，一是人口聚集達到一定規模，二是社區的產業結構和居民職業以非農為主，相應地居民的生產方式和生活方式也發生了向城鎮的轉化。②折曉葉、陳嬰嬰：《村莊的“自然城鎮化”》，第120頁。在東部和南部地區，農村開始出現自然城鎮化的“超級村莊”。③折曉葉、陳嬰嬰：《超級村莊的基本特征及“中間”形態》，《社會學研究》1997年第6期。由于鄉村工業化，直接推動了城鎮化，這些超級村莊實際上已經處于“鎮”的位置或者強于鄉鎮乃至縣城的地位。這些超級村莊具有極強的經濟功能，村組織扮演政府的角色，形成“擬城聚落”的工業村，在城鄉之間，超級村莊有著既類似于建制小城鎮但又不同于小城鎮的地位和作用。在折曉葉、陳嬰嬰等學者的研究中，可以看到工業化與城鎮化的線性相關關系。在上個世紀八十年代、九十年代學界興起的關于“小城鎮”的研究熱潮，實際上就是對農村地區工業化帶動城鎮化的學術回應。④比如：費孝通1984年在《瞭望周刊》發表15篇文章討論小城鎮問題。另外可參考：費孝通：《論中國小城鎮的發展》，《中國農村經濟》1996年第3期；王思斌：《我國小城鎮發展的制度分析》，《社會學研究》1997年第5期；孔祥智：《當前農村小城鎮發展中存在的主要問題和對策建議》，《管理世界》2000年第6期。根據上述邏輯進一步推論，村改居作為一種反映城鎮化進程的政策安排，必然也與工業化和現代化發展線性相關。在發展視角之下，可以得出結論，隨著工業化和城市建設發展，村改居亦會同步進行；相對于中小城市，經濟更加發達的大城市的村改居的步伐應該更快。

（二）科層制與地方政府行為視角

如果僅僅通過經濟發展的單一變量去解釋城鎮化，顯然過于簡化。經濟發展本身也是政府的政策目標，政府在城鎮化過程中有重要作用。自然城鎮化是經濟發展的后果，而經濟發展及其相關的社會后果，必然受到政府政策的規制與影響。直接影響城鎮化政策的地方政府，其行為受到科層體制的激勵與約束。在人事制度、權力分配、資源分配等諸多方面，上下級政府權力結構塑造了地方政府的行為取向。①周黎安：《中國地方官員的晉升錦標賽模式研究》，《經濟研究》2007年第7期；周雪光、練宏：《中國政府的治理模式：一個“控制權”理論》，《社會學研究》2012年第5期。在制度激勵之下，最近一些年地方政府大力經營城市，以獲得土地財政和房地產行業發展相關的收益。學者在這一視角下探討了城鎮化的多元模式和不同動力。②李強、陳宇琳、劉精明：《中國城鎮化“推進模式”研究》，《中國社會科學》2012年第7期。分稅制改革之后，地方政府傾向于通過開發土地獲取相對可以自主利用的地方財政資源。③孫秀林、周飛舟：《土地財政與分稅制：一個實證解釋》，《中國社會科學》2013年第4期。這一過程帶來的直接后果有兩個方面，一方面大批農村土地資源被征用，另一方面，城鎮化和城市建設加速。④周飛舟：《大興土木：土地開發與地方政府行為》，《經濟社會體制比較》2010年第3期；賈康、梁季，《中國市場化、城鎮化歷史進程中的“土地財政”與土地制度變革》，《中國發展觀察》2015年第7期。更有學者估計基于目前財政分稅制的現實，在推進新型城鎮化建設上，仍然主要依賴于土地財政。⑤薛翠翠、馮廣京、張冰松：《城鎮化建設資金規模及土地財政改革——新型城鎮化背景下土地財政代償機制研究評述》，《中國土地科學》2013年第11期。在關于土地研究的文獻中，地方政府通過土地市場和房地產產業發展，可以獲得大量的地方財政資源。⑥黃少安、陳斌開、劉姿彤：《租稅替代、財政收入與政府的房地產政策》，《經濟研究》2012年第8期。在這樣的邏輯下，土地與地方財政高度相關，并帶來一系列后果。⑦中國金融40人論壇課題組：《加快推進新型城鎮化：對若干重大體制改革問題的認識與政策建議》，《中國社會科學》2013年第7期；中國金融40人論壇課題組：《土地制度改革與新型城鎮化》，《金融研究》2013年第5期。學者們注意到各種以城鎮化為名獲取和利用土地的地方做法，比如資本下鄉與農民上樓的關系、⑧周飛舟、王紹琛：《農民上樓與資本下鄉：城鎮化的社會學研究》，《中國社會科學》2015年第1期。增減掛鉤政策在地方的具體實踐等。⑨譚明智：《嚴控與激勵并存：土地增減掛鉤的政策脈絡及地方實施》，《中國社會科學》2014年第7期。這些最近的研究聚焦在中西部地區。研究主題重點關注地方政府獲得土地的策略性應對。這些研究非常有助于我們理解地方政府在制度激勵下的行為取向，但由于過于重視自上而下的制度激勵視角，總體上缺乏本地化的研究，尤其缺乏對地方多元化政策體系歷史演變的關注。本研究重點關注的村改居政策，相關文獻對這一方面的研究比較單薄。這一領域，已有研究較多關注具體村莊改制的過程，討論具體改制后的社區治理的現狀與問題，⑩吳曉燕：《從文化建設到社區認同：村改居社區的治理》，《華中師范大學學報(人文社會科學版)》2011年第5期；吳瑩：《空間變革下的治理策略——“村改居”社區基層治理轉型研究》，《社會學研究》2017年第6期。對于村改居政策在城市間執行的差異和不同模式的研究則略有不足。

（三）漸進式改革背景下的時間節點與政策變遷

改革開放已有四十多年，這一時期具有非常鮮明的時代特征，中國在各個領域都經歷了巨變。中國的改革如何會發生？政策如何變遷？學者們從宏觀方面做出了一些經典研究。作為社會主義國家，中國的改革模式與蘇聯不同。蘇聯改革選擇了休克療法，中國選擇了漸進式改革策略。兩種改革背后的邏輯都關乎相同的一點：如何處理存量和增量的關系。休克療法認為，增量改革無法在強大的既定存量中存活，存量改革是增量改革應有之義，應同步進行。漸進式改革認為，增量改革才能在改革力量仍很弱小的時候，不至于遭到反對，從而能夠積累支持改革的力量，推進存量的改革。①［匈］科爾奈：《社會主義體制》，張安譯，北京：中央編譯出版社，2007年。在蘇聯和東歐社會主義國家，休克療法之前，也進行過漸進式改革，后來都證明是失敗的。為什么中國可以進行成功的漸進式改革？學者認為主要的原因在于歷史路徑和改革的背景不同。②Steven M.Goldstein,“China in Transition:The Political Foundations of Incremental Reform,”China Quarterly,vol.144,(December 1995),pp.1105-1131.蘇聯和中國雖然都是社會主義國家，但兩者在改革時候所面臨的國情背景并不相同。在計劃經濟實施的廣度和深度上、地方政府自主權、保留的地方市場等很多方面，中國存在著進行漸進式改革的基礎。

當漸進式改革、尤其是以增量為主的改革進行四十年之后，存量仍在，很多漸進式改革的領域逐步轉變為新增的歷史存量。不同的歷史時期，改革有不同的任務，并顯示出不同的特征。以村改居為例，我們收集的案例材料時間跨度近30年。較長的時段有助于了解中國漸進式改革的核心特點，并從中進行政策分析。對村改居改革的研究可以幫助我們回答這樣的問題：隨著時間推移，不同階段的村改居改革的動力來自何處？其政策的內涵和實踐效果會有什么不同？本研究努力超越靜態的和科層制內部的視角，通過對不同時間點上的同一項改革的比較，分析時間因素對政策變遷的具體作用。現有文獻實際上對這一問題以及對時間因素的關注是缺乏的。本研究力圖在這一方面做一些探索性研究。

在漸進式改革的視角下，時間節點（時機）非常重要，并由此形成了不同的激勵機制，從而塑造了政策變遷的具體表現。結合論文收集的四地七次改革案例，作者討論時間節點意味著一項政策在漸進式改革中所處的增存量位置不同，意味著制度環境的不同，意味著地方治理情境的不同。

第一，漸進式改革的基本經驗是先做增量改革，先在邊緣區域改革，先在個別區域試點。這意味著越早進行的改革往往是比較容易的改革，因為改革的相關方都是受益者，越晚進行的改革往往會涉及利益格局調整。村改居在這個大背景之下，毫無疑問受其影響。

第二，作為對改革進程的回應，宏觀上國家政策和治理體系在不斷演進，這些宏觀層面的變遷在不同時間節點塑造了不同的制度情境，將同一項政策放置于不同的制度框架中，并激勵和約束了政策相關當事方的行為。

第三，由于實踐和政策的變遷，同一項工作在不同時間節點面臨著差異化的政策環境和政策工具選項。不同時間節點意味著政策實施的背景不同，從而產生差異化的路徑依賴問題。在改革開放最初期，本文的案例中只有A市算是大城市，城市化達到一定水平，另外三地基本上是縣，以農業為主，以鄉鎮為主。隨著經濟、社會、政策演變，四地情況迅速變化，每一個節點都與之前有所不同。在這種情況下，同一項政策內容，在不同的時機去推行，都遭遇不同的地方化的政策環境，位于當地不同的政策時序之中。

本研究解釋的邏輯是：在不同時機推出的同一項政策改革，盡管其由不同地方政府推行，但由于同一項政策的本質內容和政策目標是一致的，政策結果是可比的。由于這七次改革橫跨了20多年的時段，這可以幫助我們充分觀察時機對政策效果差異的影響。盡管這一項定性案例研究無法控制更多的影響因素，但作為一次探索性嘗試，本研究試圖以客觀資料展示時機與政策變遷的邏輯關聯。

本文所使用的資料主要來自政策文本和二手資料，部分資料來自田野調查。政策文本主要來自政府信息公開網站。二手資料則是四地的統計年鑒和年鑒、調研中收集到的資料匯編等。通過政策文本和資料匯編作者梳理出村改居政策的具體內容，借助二手資料可以看出四地村委會和居委會數量變遷趨勢。

二、村改居政策的差異性：時間與內容的維度

村改居政策實踐主要由地方政府負責實施，中央政府并無統一要求的時間表，存在著地方差異性。本研究關注的四個城市在改革開放之初存在顯著差異，B、C兩地屬于縣級單位，改革開放之后升級為市級，D市之下的一區和二區也是縣級，屬于農村和農業為主的地方，縣城規模非常有限，僅有A市是區域內大城市。我們系統收集了四城的村改居政策變遷歷史。如表1所示，在過去三十多年間，四城共發生7次村改居政策實踐。B市首次在1992年推動村改居，一次性地將特定范圍內的村委會改為居委會，村民改為居民，農村集體土地改為城市國有土地。約十年之后，B市又繼續推動全市范圍的整體性的村改居工程，A市、C市中心鎮街、D市一區也開始推動一波村改居。再約七八年之后，在C市兩個鎮和D市二區又各自推出新一輪村改居改革。此后基本再無系統性村改居政策出臺。

總體上，村改居涉及一些基本的政策內容。通過下述五個方面可以比較7次村改居政策內容上的差異：第一，顧名思義，村委會改居委會是此項改革的題中之義。第二，村民轉為居民，這也是村改居的核心政策內容，亦是村改居的題中之義。第三，農村集體土地轉為城市國有土地。第四，農民社會保障居民化。第五，公共服務供給城市化。這些公共服務包括多個方面：教育供給、市政設施、環衛保潔、公共治安、綠化和公共空間等等諸多方面。

表1 四地村改居政策時間與內容一覽表（1992年—2018年）

根據這五項政策內容，可以對這7次村改居政策進行類型化區分。具備前三項政策內容的村改居可以定義為激進型村改居，一攬子解決農村、農民、土地等關鍵問題。B市第一次村改居就是此種模式，之后第二次村改居也是同種模式，而其他城市不曾見。第二種是漸變型村改居，以C市第一次中心鎮街村改居、D市一區村改居、A市村改居為代表，在工業迅速發展的背景，大批農村地區成為城區，需要城市化建設，與城市級別提升和經濟發展適應，三地在2002年左右推進村改居進程，聚焦“城中村”改制和改造。第三種為2009年和2011年分別在C市兩鎮和D市二區推進的村改居模式，這兩次村改居政策變遷實質性內容較之前顯著減縮，可以稱之為名實分離型村改居。

（一）激進型村改居

圖1 B市村委會和居委會數量變遷（1990年—2016年）

B市在土地開發和利用方面走在全國前面，直接影響了法律。B市在1987年采取公開拍賣的方式出讓土地，最終促進了1988年《憲法》相關條款的修訂。由于快速的經濟發展和工業化，B市對土地的需求程度可以說是全國之最。1992年出臺了《關于B市農村城市化的暫行規定》。這次改革不僅僅將特定區域內的村民委員會改制為居民委員會，村民轉變為居民，還將該區域內的農村土地一次性轉為國有用地。①本部分資料來自B市政府官方網站的政府公報欄目。

十一年之后，B市又對本市剩余農村區域實施“統轉”，把全部其余農民轉為城鎮居民，以此實現B市全域的城市化，全市農村集體土地轉化為城市國有土地。2003年10月，發布《中共B市委、B市人民政府關于加快BA、LG兩區城市化進程的意見》，該意見在兩個區推行，與1992年推行的政策相同。在意見中，政府計劃把本市剩余390萬畝耕地全部轉為市政府發展儲備用地，每畝平均補償最高為2.4萬元。經過這兩輪改革，在政策和制度層面，B市已無農村和農民。②本部分資料來自B市政府官方網站的政府公報欄目。在2011年所在省舉辦全省農民運動會時，B市回應：沒有農業人口，無參賽資格，故全市缺席運動會。③參見《**回應缺席本省農運會：沒有農業人口無參賽資格》（**為B市名稱），2011年10月26日，鳳凰網資訊。

（二）漸變型村改居

漸變型村改居是指在2000年之后在幾個城市開始的村改居政策。與B市在2003年開展的村改居幾乎同步。這一波村改居跟省政策的號召有一定的相關性。在2002年2月21日省政府頒發了《**省城市基層管理體制改革工作實施方案》，提出對條件成熟的“城中村”進行改造，撤村設立社區居委會。在具體做法上，C市和D市一區的做法比較接近。A市則選擇特定的城中村進行個別化的改制。

1.C市2002年啟動的12個中心鎮街村改居

圖2 C市村居數量變化趨勢（1990年—2016年）

1985年C市撤縣設市，經國務院批準成為經濟開放區。C市成為不設區的行政體制，市級之下的行政級別為鎮街。到2002年，C市的產業結構已經發生了根本改變，第二和第三產業成為經濟主體。2002年8月7日，C市村委會改社區居委會工作座談會召開。2002年9月6日，C市制定了《C市改革城市基層管理體制加強社區建設實施方案》，提出“城市發展到哪里，城市社區就建到哪里”，“有條件的鎮區要積極推進‘城中村’改制工作”，開啟了C市村改居的歷程。①本部分資料來自C市的政策匯編。

2002年10月，DC街道辦事處成為C市村改居首個試點，分兩批對19個村進行行政體制改革，將村委會改社區居委會，村黨支部改為社區黨支部，實行社區管理，與此同時還進行農村集體經濟股份制改革。2003年完成村改居工作，并制定了社區干部工資報酬方案等一系列規章制度。緊隨其后，GC、WJ、NC等市區街道辦也在2003年8月完成村改居工作。②C市調研資料，調研時間：2012年5月。

2004年7月，村改居及農村股份合作制改革工作在全市鋪開，采取試點先行、分批實施的辦法推進改革。按照《C市“村改居”工作實施方案》的指導，選擇8個中心鎮為試點。改革內容依舊是圍繞集體資產處理和社區管理制度轉變兩方面，集體資產股份合作制改革與村改居同時進行。③本部分資料來自C市的政策匯編。

在農村集體土地方面，《C市關于“村改居”工作若干問題的指導意見》將農民集體所有土地按現狀分為建設用地、農用地、未利用地。在村改居過程中，政策意圖是將集體土地通過轉變用途或征收轉為國有。在統一轉為國有之后，歸屬農村集體的建設用地仍由股份合作經濟組織使用，農用地和未利用地尊重土地承包合同，未利用土地進入各地政府土地儲備。在轉制之后，停批宅基地，統一建設高層住宅小區，并可根據城市發展需要，逐步收回原有宅基地。①本部分資料來自C市的政策匯編。

2.D市一區在2001年啟動的村改居

圖3 D市一區村委會、居委會數量變遷（1992年—2014年）

D市一區一直處于改革開放的前沿地區，經濟發展迅速，時至今日，已經高度工業化和城鎮化。在區縣一級的經濟發展排名中，一區長期處于第一位。一區在1992年推進了根本性的市場化改革、企業改制、行政體制改革。十年之后，一區又進行了第二輪的改革。這一輪改革的重心就在于城鎮化及其相關政策。

2001年7月，一區做出了《關于進一步深化農村體制改革的決定》，開啟對全區農村的綜合改革。②本部分資料來自《2000年至2009年大事記》，一區地情網。在這個改革過程中，村改居是重要內容。在村改居方面出臺了《關于合并村和村委會改居委會的實施細則》，通過合并和調整，村委會由原來191個減為109個，居委會增加為88個，27.05萬農民轉為城鎮居民。③同上。在村改居的同時，一區進一步加強了中心城區的城市化建設。2002年2月5日，RG和LG撤鎮建區，加上此前的DL區，組成中心城區。

在集體土地產權方面，政策規定原村委會所轄的集體土地性質調整為國有性質，除此之外，土地的實際使用情況維持不變。同時按照《關于固化農村股份合作社股權量化股份合作社資產的實施細則》的規定，實施股份固化。④同上。

3.A市的村改居改革

A市是區域內過去最重要的大城市，區域內其他地方基本上仍處于農業和農村為主的狀態。但過去40年間，A市實際上也經歷非常大的變化，昔日的村莊已處于城市中心，留下了大量的城中村。在這種情況下，A市在2002年啟動的138個城中村改制計劃，開啟A市的村改居改革。A市居委會與村委會數量變化見圖4。

圖4 A市居委會與村委會數量變化（1990年—2017年）

2000年12月27日，中共A市委、A市人民政府出臺了《關于加快村鎮建設步伐，推進城市化進程的若干意見》，文件的主要目標是推動中心城區內城中村的改制工作，將村委會轉變為居委會，村民轉為居民，同時將村集體經濟組織轉制為股份制公司。文件要求到2005年，A市城市化水平達到80%以上。①本部分政策資料來自A市行政規范性文件統一發布平臺。

2002年5月，A市出臺了《關于“城中村”改制工作的若干意見》，規定了十個方面的內容：“城中村”改制涉及的村民戶口農轉非、改制中集體土地及其房屋權屬的處置、撤銷村委會并建立居委會、農村集體資產、規劃和市政設施管理、學校、環衛、計生、村民轉為居民后的就業、改制后居民的社會保障。②同上。將138個“城中村”改制，村民轉變為居民，農轉居。計劃用10年完成。③同上。到2005年，A市基本完成了村委會變為居委會，村民變為居民的改革任務。圖4可以看到村委會數量在2002年有所下降。但在其他方面進展異常緩慢，村改居的多數政策目標基本都在不斷延后，村改居的數量也未見擴大，村委會數量一直維持在穩定水平。

（三）名實分離型村改居

案例城市中最晚的兩次比較大規模的村改居主要是C市在2009年啟動的兩鎮村改居政策和D市二區的村改居政策。這兩次村改居跟此前的歷次相比，都有非常大的不同，實質性內容減弱。

1.C市在2009年啟動的兩鎮村改居政策

2009年，C市選取HJ和HJZ作為村級體制改革試點，探索行政、自治和農村經濟經營“三分離”。這次改革主要針對的問題是：村（居）委負擔過重，承擔了多重職能，并且導致公共服務供給差異大。這一次的村改居改革則側重于理順村改居之后各職能組織的關系。此次試點改革中，HJ將20個村撤并改制為7個社區，HJZ則撤銷125個村民小組建制，成立24個社區。在政經分離之外，設立社區政務服務中心，逐步承接上級交辦的行政和公共管理任務，剝離村（社區）承擔的行政和公共管理職能，運作經費逐步從市、鎮、村三級共同承擔過渡到市、鎮兩級分擔。與此相匹配的政策是加強區域、政務、綜合服務、環衛、治安、土地開發、集體經濟等方面的統籌。①管兵：《農村集體產權的脫嵌治理與雙重嵌入——以珠三角地區40年的經驗為例》，《社會學研究》2019第6期。

這一次村改居的力度相對于此前來說要弱一些。比如在統籌方面，此前在GC等鎮街成立的政務服務中心，其工資福利待遇等經費和辦公經費納入GC區財政預算，所需費用由區財政統籌撥款全額供給，而在這一次在各社區成立的政務服務中心，政務服務中心的運作經費村級組織負擔40%，剩余部分由鎮負擔。在其他方面，2006年，GC街道按各集體經濟組織2003—2005年年均行政開支的7倍一次性向經聯社、經濟社分別收繳社區公共開支管理費后，全額統籌轄區內市政、環衛、治安等“大市政”管理開支，之后有政府承擔基層治理相關費用。②管兵：《農村集體產權的脫嵌治理與雙重嵌入——以珠三角地區40年的經驗為例》。在HJ鎮和HJZ鎮的改革中，村集體資產仍需承擔主要的公共財政支出，鎮和市財政的統籌力度較低。并且在這一波的改革中，完全不涉及土地問題，集體土地和宅基地不動。

2.D市二區在2010年啟動的村改居政策

圖5 D市二區村居數量變化趨勢（1999年—2015年）

二區在1987年被國務院確定為全國農村改革試驗區，探索在市場經濟高速發展的情況下農村發展和應對問題。1992年，二區進行了土地股份制改革。③鄧偉根、向德平：《捍衛基層——二區“政經分離”體制下的村居自治》，武漢：華中科技大學出版社，2012年，第37頁。1996年之后，二區圍繞農村集體經濟進行固化股權改革。

2010年末，開啟二區村改居改革。二區重點推進的是“政經分離”。政經分離改革的目標是推動農村集體經濟組織與村（居）組織分離，做到選民、組織、干部、議決事、賬目這幾個方面的分離。2011年1月，二區區委、區政府頒布《二區推進村改居工作實施方案》，還有《關于深化農村體制綜合改革的若干意見》與之相配套，確保政務與集體經濟的分離。①李棉管：《“村改居”：制度變遷與路徑依賴——某省D市N區的個案研究》，《中國農村觀察》2014年第1期。在上述文件中，政策界定政經分離改革的具體方面，涉及農村集體經濟與自治組織關系、農村集體經濟管理體制與分紅模式、村委會改制為居委會、公共服務、住宅、社會保障等。由于具體考慮，很多方面維持不變，這包括管轄范圍、職數、產權屬性、股東權益、計生政策和農民權益等。二區此次村改居共涉及123個村。從上圖可以看出，村改居政策的數量目標實現了。

三、政策實效的分析視角：改革時機與激勵機制

四城的村改居步伐并不一致，每一次村改居政策出臺都有其現實背景和激勵機制。我們可以總結四城七次村改居的幾點經驗：在時間序列上，較早期的村改居政策實質性內容比較多，較靠后的村改居政策實質性內容相對較少；在改革背景上，一線城市反而推動比較遲緩，從縣城發展而來的當前二線和一線城市動作相對迅速；在地方政府操作策略上，早期比較激進，后期比較保守；在政策實效上，早期政策執行較為到位，后期推進較為困難。

（一）政策時機與改革實效

在漸進式改革起步階段，從增量領域啟動，在這一過程中支持改革的力量積累，難改的存量部分不變或緩慢變化。當增量改革進行到一定階段之后，進入改革攻堅階段。此階段增量改革持續進行，但存量力量增加。這時候開始逐步面臨兩種存量力量：早期的增量改革轉變為新的存量、保持下來的舊存量。存量領域開始成為改革的核心區域，而此核心區域改革的成敗也將決定此前增量改革的成果能否存活并持續健康發展。在村改居這一改革領域，我們可以分析如下特征。

表2 四地村改居的動力與效果

1.村改居政策內容隨時間而削減

在這一過程中，改革時機有著非常重要的影響。出臺同樣的政策，在以增量為主的改革階段和在以存量為主的改革階段，實效會顯著不同。具體而言，對于村改居政策來說，在1992年進行村改居與2002年進行村改居、2012年進行村改居，雖然同名，但實質內容不同。

B市在1992年進行的村改居改革正處于市場經濟改革的發動階段，政策內容涉及全方面，每個維度上都一步到位。之后B市在2003年進行的市外的村改居改革，內容照搬了1992年的改革內容，差異主要表現在改革的效果方面。

A市、C市、D市在2002年前后進行村改居改革，在內容的廣度和深度上跟B市有著較大的差異。首先在政策適用的范圍上大大收縮，未能進行較大范圍的村改居改革。同時在內容上，也有較多保留，尤其表現在集體土地使用、村民個體福利、改制社區的公共服務方面，政策力度減弱。

在2009年、2011年開展的C市兩鎮和二區的村改居，我們從介紹中亦可以看出，這兩地政府在中央政府和上級政府的激勵下推動此項政策，實質性內容較之前大打折扣，實質性內容較少，名義上的內容較多，政府強力落實村改居政策內容的內部動力已經減弱。

2.村改居改革效果隨時間而打折

早期村改居一攬子改革實際上對于相關各方都體現出增量的特點。B市的改革在初期缺在資金，優在土地便宜。一方面以廉價土地吸引來自海內外的資金，另一方面，地方政府逐步走上土地投資的道路。B市在1987年進行全國首次的土地拍賣，從而開啟土地財政、土地融資和城市化進程。到1992年，市內土地日漸減少，土地約束顯現。這是B市1992年進行村改居改革的背景。在1992年B市進行村改居改革之時，土地價值已經顯現但房地產市場仍未發展，土地權利意識并未被激發出來，農民轉為居民并未有非常明顯的利潤損失或者農民并未意識到這點。同時，城市非農業戶口在就業和福利等方面仍有著明顯高于農村戶口的優勢。1992年村改居“統征”，市內的三個區的68個行政村、173個自然村和**華僑農場改建為100個居委會、66個集體股份公司和12家企業公司，完成核心城區農村城市化。

而在此之后的村改居改革，要么無法采納此種激進的制度措施，要么即使采納激進政策也無法取得預期效果。從1992年到2002年，這十年間，市場化迅猛發展，伴隨著房地產行業發展，大批土地進入市場，城市擴張。對比1992年和2003年B市兩次村改居改革，在政策內容上，兩者是相同的，然而實效卻大為不同。2003年推動的村改居政策完全無法取得1992年的政策效果。A市進行的138個城中村改制，遲遲未能達成效果，延續至今日仍在緩慢推進，政策目標一退再退。C市和D市一區在改革中定下的擴大中心城區規模的目標，在工業化和城鎮化已經有事實基礎的鎮街推進，尚算順利。較長時間內并未進一步推廣。到2009年、2011年之時，土地市場越發激進，房地產膨脹發展，土地價值飆升，土地愈加稀缺，發達城市中的土地價值飆升，農民反而具有優于城市居民的巨大優勢，城市戶籍對于農民來說構不成吸引力。地方政府也沒有像以往改革那樣強調“統籌”，推進政策落實。①李棉管：《“村改居”：制度變遷與路徑依賴——某省D市N區的個案研究》。

（二）政策時機與激勵機制

在漸進式改革的不同階段，地方政府的激勵機制發生變化。在以增量的市場經濟改革為主導內容的初期，中央政府和地方政府的中心工作高度一致，都是通過發展經濟改變貧窮落后的情況，增強執政合法性。地方政府在增量改革中動力十足，因為這些改革并不涉及存量的利益再分配，對包括地方政府在內的多方當事方均是利益的增長。再加上人事制度和錦標賽體制，地方政府之間圍繞GDP進行競爭，從而極大地激發增量改革的積極性。而當增量改革轉變到存量改革階段，利益共同點發生變化，存量改革很難由地方政府直接發起，因為這涉及利益格局調整和重新分配利益，勢必要遭遇到增量改革所不存在的反對聲音和力量。所以這時的激勵機制往往來自外生。外生激勵主要有兩種：中央政府或上級政府的改革要求，地方治理的難題和困境倒逼。

1.激勵從內生到外生

在早期階段，我們可以把村改居看作是地方政府圍繞發展這個主題而進行的增量改革的一部分。激勵是內生的，為了經濟發展這一硬指標。到了第二階段，即2002年之后展開的一波村改居政策的實踐，激勵機制已經發生了變化。除了B市之外，這一階段處理的重點是圍繞著已經發展起來的城鎮地區，進行確認，提升城市化，A市重點處理138個城中村改制，C市和D市一區經歷了前一階段快速的工業化發展，原有的縣城體制下的城市規模有限，開始城市化。到了第三階段，D市二區和C市兩鎮的村改居政策的用意已經轉為落實中央政府提出來的綜合體制改革創新的號召與政策要求了。

內生激勵給予地方政府極大的積極性，表現出來非常一致的政策和實踐取向，政策易于落到實處，并不需中央政府過多的號召、激勵和監督。這些改革領域往往位于促進發展的增量改革領域，地方政府和中央政府有著較大的共同點。外生激勵對于調動地方政府積極性明顯弱于內生激勵。對于并不影響地方政府切身利益的改革，地方政府可以按照中央政府的號召去推動。對于本地政府需要承擔較大代價的改革，地方政府未必會有積極性去落實，即使采納政策，實效性往往存疑。在這種情況下，如果此項政策在中央政府的政策議程中位列重要位置，則需要中央政府使用較大的成本去號召、動員和監督地方政府施政，促使地方政府貫徹中央精神。由此帶來的相應問題是政策成本高昂。如果此項政策在中央政府的政策議程上并不顯著，中央政府則不會投入較大的成本去號召、動員和監督地方政府，從而導致此項政策在地方政府那里停留在名義之上，或者被變通、被有選擇執行。

2.激勵從硬到軟

在村改居的三個階段，我們看到激勵的核心動力從謀求地方經濟發展到確認經濟發展帶來的城市化再到為了回應中央政府和上級政府的體制創新的要求，既是從內生過渡到外生，對地方政府來說，也是從硬性的激勵過渡到軟性的激勵。早期村改居對地方政府來說，目的在于獲得實實在在的土地資源，中期則是為了城市升級，進一步服務于經濟發展，近期較大目的則是為了滿足體制和政策創新的需要。

硬性激勵之下政府重視政策執行的實效性。B市的村改居包括村委會改制、農民轉變身份、土地轉變用途，目標非常明確。對于政府來說，重心在于獲得土地以供發展。1992年村改居獲得預期效果，2002之后進行的村改居則恰逢房地產市場高歌猛進的時代，效果有限。但無論怎么樣，地方政府追求將政策落地的意圖是堅決和明確的。這從當地政府仍在進行的城市更新計劃就能看出不懈的努力。其他城市在2000年之后進行的村改居進程，主要目的是回應經濟發展之后帶來的城鎮化現狀，大批的城中村出現，他們的土地大部分已經被征收用盡。對于地方政府來說，這一點并不是施政的中心工作，因此在A市，村改居推進滯緩。D市一區和C市之后也長期停滯并無推廣。

軟性激勵之下地方政府更看重名義和制度設計本身。第三波的村改居實踐則表現得更為軟性，出發點是為回應中央政府的地方治理創新的要求。我們可以看到兩地進行的種種政策設計，但基本內核并未超出之前的村改居，并且與之前的村改居內容相比大打折扣，實質性內容缺乏。主要原因在于，地方政府進行村改居的內在動力已經不夠，農民也無積極性去要求村改居和轉變身份。這讓此次村改居的實踐更多地表現為政策概念創新。

3.地方財政激勵由正轉負

在早期的村改居政策中，由于地方政府可以將農村集體土地轉為城市國有土地，從而在村改居的政策設計和落實中，政府可以獲得土地權益，這為地方政府創造財政收入提供了依托。在B市之外的其他城市，農村集體土地已經無法一次性轉為國有城市土地。與此同時，在A市、D市一區、C市三地進行的村改居，集中在“城中村”，其中農村集體土地已經所剩無幾。對于這些有限土地的再開發，必須首先要最大化保障農民的利益，否則必將破壞穩定，并留下難以解決的歷史遺留問題。在這中間，政府已經不能夠像B市在1992年那樣，獲得優良的土地資源和相關收益。同時，將村委會改組為居委會，將村民轉為居民，政府將會承擔顯著高于此前的公共福利責任和公共財政支出。而在近期，地方政府財政支出責任越來越大，財政高度依賴土地資源和融資，地方政府不愿或無力承擔村改居所需的新增財政支出。

四、漸進式改革之下的政策變遷

當我們用歷史的維度去觀察中國改革開放的歷程，漸進式改革策略的邏輯必須要考慮進來，否則就不能很好地理解很多方面發展的現實與問題。從村改居的案例可以看出，隨著漸進式改革的推進，地方政府行為方式和激勵機制不斷變化。在近期的村改居改革中，由于此類改革處于整個改革議程的非重要位置，并且帶有明顯的存量特點，我們可以看出不同于以往增量改革的邏輯。這些存量領域不是縱向的官員人事任命和考察的核心指標，不構成主要的地方政績，地方政府之間在此領域不存在錦標賽般的競爭關系。在歷史背景下，政策時機變得重要。在不同時期，由于其所處的結構性情境的不同和激勵機制的變化，同一項改革在實質性內容和實際效果方面都存在顯著差異。

（一）漸進式改革的時間維度

在漸進式改革初期以增量改革為主的階段，政策變遷主要體現為地方政府踴躍積極的創新實踐，在證明合理有用的情況下，中央政府通過法律和政策加以確認，在全國推廣。在本文的案例中，早期的村改居政策的推動力量主要以地方政府為主。地方政府由于本地發展的現實需要，主動推動改革。又由于改革的時機是在早期，政策自主性空間極大，所以我們才能看到B市進行的全方位改革。在漸進式改革深入發展之后以存量改革為主的階段，政策變遷中的設計和實施將會需要更多的中央政府的頂層設計，從而在基礎性的重要領域由中央政府推動兜底性的基準政策與法律，要求地方政府貫徹執行，帶動政策變遷。這一點在本文中也可以看出，較晚進行的村改居改革的推動動力主要來自中央政府。地方政府的角色是作為中央政策的試點。地方政府的內生動力大為減弱。在這一階段，中央政府的治理能力和政策制定能力比此前更需提升，通過高度的專業性知識和行政能力，制定推動國家治理體系存量改革的頂層方案，并通過有效的監督手段在全國實施。由于地方差異性和治理內容復雜性的存在，中央政府設計和推動頂層設計必須要限定在基礎性和關鍵領域。

在存量改革為主的階段，仍需激發地方政府的回應性。只有地方政府有動力，才能真正確保政策的實效性。在這方面，社會結構的分化帶來利益分化，民眾有著表達訴求的客觀需要，民意表達將會越來越廣泛和強烈。一方面，在國家頂層設計上健全制度化的民意表達渠道，讓民意成為提升政府治理能力和完善治理體系的系統性動力；另一方面，這將會對地方政府解決存量問題和進行存量改革產生非常有益的壓力，成為此一階段推動改革的自下而上的動力。

（二）政策變遷的時機因素

時機對漸進式改革有著特別重要的意義。漸進式改革依賴“過去”，依賴推動政策變革的“時機”。改革是在路徑依賴的基礎上進行調適。前一階段的狀態和問題推動下一步改革，下一步改革進一步影響未來政策走向。如果缺乏時機維度，我們將無法充分地理解中國的改革經驗。

在具體的時間節點上，影響政策變遷的結構性要素的內涵和組成也是具體特殊的。結構性要素的內涵隨時間演化，政策變遷無法刻舟求劍，特定的政策變遷只能在特定的時機產生和發揮作用。本文所介紹的村改居改革正是如此。同一項改革，由于時機不同，其內容和實效均有所不同，甚至差異顯著。

時機代表著具體節點上的政策環境。政策環境包含的內容復雜多元，涵蓋各種可能影響到政策過程的政治、經濟、社會、規范等方面，以及由此塑造而成的利益格局。政策環境構成了促進或者抑制政策變遷的力量。文中七次城鎮化政策有著不同的時間節點，在或先或后的時間節點上，固然這些政策的應有之義是相同的，但由于不同時點的政策體系的差異，帶來了每一次城鎮化的具體政策內容和實施效果的差異。

時機塑造著政策變遷的次序，而次序本身即意味著政策的延續性或變遷性。路徑依賴對于政策變遷有著重要的影響力，任何政策藍圖都無法無中生有，已有的政策必然影響著后續的政策。文中七次城鎮化由于實施的時機不同，在城鎮化整個政策變遷過程的次序不同，在不同地方的政策體系演變過程中所處的次序不同，這必然帶來了改革本身的不同。

同理，當在一個時間截面上考察一項中央政策在不同區域執行的差異時，我們可以得出很多結論，比如“有選擇執行”、“變通性執行”等關于執行偏差的結論。這些結論固然合理，但卻忽略了同一項政策是在不同的區域性政策體系中實施。對地方政府來說，他們是在同一個時間落實政策，但這一項政策對他們來說卻是不一樣的時機。這一點需要從本地化政策體系演變的視角去觀察和研究。