中國開發區模式與區域經濟高質量發展
——以若干國家級開發區發展演變分析為例

李耀堯，白玉芹

（1.廣州開發區政策研究室 廣東 廣州 510000；2.河北省社會科學院 河北 石家莊 050051）

中國開發區建設發展是中國改革開放戰略與全球化互動的重大成果，自1984年中國創辦開發區以來，國家級開發區至今已經走過整整38年。繼經濟特區之后，作為中國改革開放第二梯隊和試驗田，國家級開發區大膽探索、勇于擔當，在體制改革、對外開放、經濟發展模式中創造了可貴的中國經驗，這已構成中國改革開放及經濟發展理論與實踐的重要組成部分。本文系統總結中國開發區改革開放與經濟成長經驗，為新時代開發區經濟高質量發展提供探索。

一、開發區模式：一個改革創新的探索框架

從區域發展的視角觀察，中國經濟體制改革大體區分為農村改革和城市改革，其中城市改革涉及城市區域的體制機制、發展途徑、增長模式等多方面，這包括了以開發區為重點的制度變遷過程。中國開發區在經濟體制、區域治理、政策創新、機制創新方面開展了前所未有的改革創新。

（一）開發區的成功模式

所謂開發區，是一種特定產業發展區，即具有綜合性功能的區域（industrial development zone）。在這一區域，一個國家或地區為了實現一定的經濟社會發展目標，在政府主導或市場主導下，通過市場機制、政府調控及各個經濟主體行為，在所劃定的區域范圍內，實行有別于其他行政區的特殊經濟政策和相應的特殊管理，發展具有前沿領域的先進產業、特殊產業及創新產業，并輻射、帶動或促進本國或本地區經濟社會發展[1]。開發區之所以成功，就在于開發區的空間集聚特性，因為空間集聚使得大量優勢資源得以整合運用，從而產生高度集約集群效應[2][3]。正因為如此，世界許多發達國家充分運用開發區模式[4]，中國改革開放以來就突出用好開發區這個政策工具。到目前為止，中國國家級經濟技術開發區達到218家、國家級高新技術產業開發區達到169家，再加上各類國家級功能區，總數達到近千家，在改革開放及創新發展中發揮了關鍵性作用。

（二）開發區制度性框架

開發區模式成功的關鍵在于開發區優越的體制機制框架創新。制度是建立在一定社會生產力發展水平基礎上并反映該社會的價值判斷和價值取向、由行為主體所建立的調整交往活動主體之間以及社會關系的具有正式形式和強制性的規范體系。開發區制度性框架一般包括管理體制和管理機制兩方面。從管理體制上看，絕大多數開發區自主創新、勇于探索，實行“小政府、大社會”模式，即按照社會主義市場經濟體制改革取向，率先與國際接軌，探索實行不同于計劃體制、以管理委員會為主的準政府型管理體制，不僅為自身發展提供了強大的制度動力，而且也推動了母城的經濟管理體制改革和對外開放。從管理機制上看，開發區積極用好用足中央賦予的經濟管理權限與扶持政策導向，通過先行先試，在各自權限范圍內制定出臺一批符合市場經濟體制要求的親商、招商、營商政策，構建起具有較強競爭力的政策環境優勢。開發區許多體制機制不僅首開先河，而且復制推廣到所在城市體制改革中，成為中國經濟體制重要變革之源。

（三）開發區的運行機制

因為有了國家的政策支持，加上開發區先進的制度框架，使得開發區的運行機制更具活力。首先在開發建設模式上，國家級開發區創造與一般行政區不同的途徑與辦法，從土地規劃與開發、產業布局與實施、城市規劃與治理上予以創新，區域治理從單一產業功能區到產城融合發展，再到新時代創新城區的功能提升。例如在融資上，開發區探索出負債開發、引進外資開發商、項目融資、土地批租等路徑，在投資建設上探索出按照招商需求分期分批開發的路徑，實現開發一片、建成一片、收益一片，最終達到資本大循環和綜合收益最大化的目標[5]。首批14個開發區在這一階段完成近30平方公里的土地開發，建成500多萬平方米的工業廠房，并完成相應的配套生產、生活服務設施，形成了新的生產經營條件，交通較為便利，水電通信也有保障。其次在產業建設模式上，開發區把集聚發展范式運用得非常成功，先后經歷比較優勢集聚階段、競爭優勢集聚階段[6]，目前正由競爭優勢階段向創新優勢集聚階段轉化，未來方向是由創新優勢集聚階段邁向財富優勢集聚階段（李耀堯，2013）[7]。開發區產業運行機制的階段性變化參見圖1。

在圖1中，橫坐標（T）：代表開發區發展時間和階段；縱坐標（A）：代表開發區發展的優勢Advantage；發展軌跡曲線（L）：表示開發區發展的階段標記。其中，區域0a：代表比較優勢階段，其經濟發展目標是實現發展成本最小化；區域ab：代表競爭優勢階段，其目標是市場占有擴大化；區域bc：代表創新優勢階段，其發展目標是規模報酬最大化；區域cd：代表財富優勢階段，其目標是科學發展內生化，絕大多數國家級開發區目前面臨的任務是加速向創新優勢集聚階段轉化。

圖1 開發區四個產業集聚階段變化圖

二、開發區模式：一條對外開放的邏輯主線

從區域發展的視角觀察，中國對外開放很大程度上取決于開放型區域的改革探索，即取決于經濟特區、經濟技術開發區等功能性發展區域探索。對外開放從沿海沿江的特殊區域摸索，積累經驗后再擴大到內陸地區，市場準入與機制不斷放松，最后形成全方位的對外開放格局[7]。可以說，開發區是中國對外開放起步最早的區域之一，擔負對外開放試驗田作用，演繹著中國對外開放的邏輯主線。

（一）開發區對外開放的內涵闡釋

開發區創建之初，明確提出“三為主一致力”的辦區方針，即“以工業為主、以吸收外資為主、以拓展出口為主、致力于發展高新技術產業”。圍繞這一辦區方針，開發區大力吸引外資發展工業，試圖切入全球價值鏈，以此探索對外開放的基本模式。在對外開放的過程中，開發區以低層次的“三來一補”（來料加工、來樣加工、來件裝配及補償貿易）起步，之后以產業高度化與生態化為追求目標，用外源集聚、內源集聚和混合集聚構筑創新型產業集聚，不斷提高開發區的全球分工與價值份額地位，這就是從切入全球價值鏈、到融入全球價值鏈、再到引領全球價值鏈的開放過程。開發區“三為主一致力”方針既是國家興辦開發區戰略意圖的核心體現，又為開發區擴大外貿、吸引外資、引進技術、創新管理等方面指明了方向，開發區以后提出的“三為主二致力一促進”和“三并重二致力一促進”方針，都是指引開發區對外開放發展內涵提升的坐標，這實際上成了中國對外開放理論與實踐重要組成部分，如果沒有開發區探索則難以有更大的開放成效。

（二）開發區對外開放的路徑指向

自20世紀80年代起，二戰后的第三輪國際產業轉移開始啟動，逐步形成前所未有的生產全球化、服務業全球化新格局，為我國承接產業轉移提供了千載難逢的機遇。國家級開發區搶抓機遇，充分利用國家賦予的優惠政策，發揮資源稟賦優勢，率先構建國際產業轉移承接平臺，積極主動參與國際產業分工體系，在國際競爭的大環境下,不斷提升開發區產業的國際競爭力。自1986年開發區明確提出了“三為主一致力”辦區方針，2004年又提出了“三為主二致力一促進”，即以提高吸收外資質量為主，以發展現代制造業為主，以優化出口結構為主，致力于發展高新技術產業，致力于發展高附加值服務業，促進開發區向多功能綜合性產業區發展。2012年新提出了“三并重二致力一促進”，即先進制造業與現代服務業并重，利用境外投資與境內投資并重，經濟發展與社會和諧并重，致力于提高發展質量和水平，致力于增強體制機制活力，促進國家級經開區向以產業為主導的多功能綜合性區域轉變，最近兩年來加入自貿區并提出構建開放型經濟新體制，率先實現全方位對外開放，開發區實際上在對外開放的路徑完成了轉型，即從初期的積極融入全球化，到中期的參與全球化，到目前的推動全球化，再到未來的引領全球化。可以說，開發區對外開放的路子越走越寬，也為中國對外開放理論和實踐提供了良好的樣本。

（三）開發區對外開放的模式特征

中國開發區對外開放首先從外源集聚起步，由政府主導構筑國際投資環境，形成外向型經濟發展動力；之后推動本土內源性自主創新，形成高端內源產業集聚；然后是促進外源與內源雙向嵌入，以外源性產業與內源性產業相互融合與競合，構筑開發區產業發展的集成動力，推動開發區產業價值鏈提升，形成具備可持續發展能力的創新型與生態型產業經濟。其中，開發區外源集聚是一種由跨國公司主導推動的產業集聚發展模式，以跨國公司外來資本、技術和管理等高素質產業要素集聚為核心。外源集聚的核心主體是外國直接投資FDI，其作用機理如下：開發區提供創新性條件（筑巢引鳳）→FDI產業集聚→要素驅動作用→產業效應作用（前向效應、后向效應、旁側效應、協同效應）→產業創新發展（上游產業、下游產業、關聯產業）→產業結構優化→產業整體升級[8]。具體分析這四種效應，其一，通過FDI產業集聚的前向效應，發揮競爭、合作與示范作用，對下游產業產生誘導作用，如市場營銷、物流等；其二，通過后向效應，對集聚區內及周邊上游產業提出要求，如在技術、標準和質量等方面提出要求，促使技術改進、效率提升，并對產業自身的業務關聯起到促進作用；其三，通過旁側效應、協同效應，對集聚區內相關產業產生推動作用，如支持性、輔助性和配套性產業等。在開發區產業發展系統中，FDI要素集聚是核心源泉、核心環節，由此形成要素密集驅動型產業。FDI與開發區緊密結合，使得開發區能夠通過制造、貿易、服務等產業形態促進開發區產業結構優化與升級，開發區對外開放具有先發優勢，通過對外開放反過來促進內源集聚和混合集聚式發展變革（李耀堯，2019）[9]。以外源集聚推動開發區產業升級模型參見圖2。

圖2 外源集聚驅動開發區產業升級圖

在開放型經濟牽引下，中國開發區加速推進技術創新，實現內生型經濟增長，完成開發區經濟高質量發展形態，整個開發區經濟系統呈現。這也與開發區的產業升級直接相關，即產業升級呈現由弱到強的過程[9]。有關中國開發區四個階段、三類集聚與產業升級的關系模型見圖3。

圖3 三類集聚與四個階段聯系

根據圖3提供的模型，中國開發區四個階段與三類集聚的演變存在內在聯系，而且三類集聚處于不同發展階段對于產業升級有影響。從橫坐標考察，這代表了經濟發展的程度大小或者強弱，經濟發展的階段由較低層次向較高層次演進，同時產業集聚的方式也是由升級層次較低發展為較高層次。從產業發展過程看，開發區產業發展系統被外源集聚開啟，開發區產業發展形成了較為明顯的比較優勢與競爭優勢，產業升級有較好的基礎，但升級根植性并不強；而內源集聚進一步強化了競爭優勢，并且促使開發區向創新優勢階段轉化，產業升級有更加強大的動力，并且具備良好的自主發展機制；混合集聚雖然沒有進展了財富優勢階段，但是強化了創新優勢、促進了產業升級。在開發區三類集聚、四個階段發展中，產業創新與產業升級變化呈現出由弱到強的動態過程之中。

三、開發區模式：展示開放型經濟發展績效

作為中國改革開放重要的區域，國家級開發區進行了全方位的探索創新，已經成為所在城市改革創新的排頭兵、對外開放的重要基地、外向及創新經濟增長極，制度及經濟總量貢獻都比較大。根據有關方面的分析研究，2019年全國219個國家級開發區，用地規模僅占全國2%，創造的生產總值卻占全國約11%、出口總額和稅收分別占全國19%、9%。

（一）探索體制機制創新

作為改革創新的試驗田，國家級開發區始終走在體制機制創新探索的最前列，成為中國體制機制與國際慣例接軌的引領者。在管理體制方面，開發區打破了以往的機構設置模式，不再按行業、“條條”和“上下對口”進行設置，而是堅持責權一致、職能統一原則，合并職能相近的部門，實行“一個部門多塊牌子”“一套管理人馬”，通過減少機構數量，理順職能關系，逐漸形成了精簡高效、務實創新的行政管理體制。開發區普遍實行大部門制，在招商引資、財政稅收、市政建設、環境保護、區域管理等領域與母城政府建立起互惠互利且不失高效特色的緊密協作關系。在管理模式方面，國家級開發區開創了并廣泛采用“機構精簡高效、上級充分授權、財政管理獨立”的管委會模式，這一模式被后來興建的其他類型特殊經濟區（如保稅區、出口加工區、高新技術產業開發區等）所普遍借鑒。在運行機制方面，國家級開發區開創了“一個窗口”對外、“一站式”辦公、“一條龍”服務等多種投資服務模式，建立起市場經濟體制下的新型政企關系，按國際規則營造投資環境，重商、親商、安商。面對全國綜合配套改革試驗區、省級綜合配套改革試點區加快建設的形勢，部分國家級開發區緊抓機遇，在很多領域成為綜合體制改革的探路者，如行政管理、城鄉統籌、擴大開放、區域合作和生態環保等領域。例如，廣州開發區在全國率先推動經濟功能區“多區合一”、經濟功能區與行政區融合發展，引領國家級開發區進行管理模式創新。廣州開發區實行“五區合一”的新型管理模式，“五區”即：廣州經濟技術開發區、廣州高新技術產業開發區、廣州保稅區、廣州出口加工區和中新廣州知識城。南沙開發區由中國（廣東）自由貿易試驗區廣州南沙新區片區、廣州南沙經濟技術開發區和廣州南沙保稅港區三個功能區疊加而成。這些開發區通過多功能區疊加，實現了“五個統一”，即區域資源統一調配、空間規劃統一有序、基礎設施統一推進、產業發展統一安排和招商引資統一行動，形成了在政策結構上優勢互補、體制機制上優勢聚合、城市功能上優勢疊加的一體化改革發展新格局。廣州開發區、南沙開發區、增城開發區均與相應的行政區實行不同程度的“區政合一”，實現了功能區與行政區的優勢互補、相互促進。

（二）探索對外經貿聯系

作為對外開放的試驗地，國家級開發區始終大膽探索對外經貿聯系，在推動中國開放型經濟體制建設中發揮了重要作用。開發區代表國家參與國際經濟貿易，從當初的賺取外匯，到后來的產業建設，再到未來的引領價值創新，國家級開發區率先參與國際貿易分工體系，在我國對外開放戰略中的先鋒角色持續強化、作用巨大[10]。例如，國家級開發區對外貿易占比近1/5，2012年開發區實現進出口總額7411.16億美元，占全國進出口總額比重為19.2%。其中，出口額占全國出口總額的比重為18.9%，進口額占全國的比重為19.5%。高新技術產品貿易占主導地位。2012年1～6月，國家級開發區高新技術產品出口額達859.8億美元，在國家級經開區出口總額中占比高達55.2%，在全國高新技術產品出口總額中占比31.6%；高新技術產品進口額達639.6億美元，在國家級開發區進口總額中占比41.9%，在全國高新技術產品進口總額中占比28.5%。這說明，國家級開發區利用外資質量得到顯著提升。2012年，國家級開發區實際利用外資506.56億美元，在全國利用外資總額中占比高達45.34%，現有超過300家世界500強公司在開發區內投資，占實際利用外資比重達到30%以上。2007年廣州開發區實現地區GDP947.66億元，同比增長20.18%；完成財政總收入228.91億元，同比增長21.51%；合同利用外資22.47億美元，同比增長23.06%；實際使用外資9.27億美元，同比增長17%。全年新批準外資項目143個，引進世界500強企業投資，項目累計達100家。10年之后，2017年廣州開發區GDP達到3210億元，財稅總收入突破1000億大關，實際利用外資23億美元，進出口總值接近2700億元，占廣州市比重均超過1/3，工業總產值達到7459億元，接近廣州市總量一半。廣州開發區不僅外經外貿數字耀眼，而且國際合作亮點紛呈，從吸引外資、增強外貿到實施開放式創新，全面打響了中新廣州知識城（目前已上升為中國新加坡兩國雙邊合作項目）、中歐合作政策試點區、中英、中德、中以等一大批開發區的中外合資合作項目和創新發展品牌。

（三）創新開發建設模式

作為經濟開發的先行者，國家級開發區大膽創新開發建設模式，形成了良好的園區建設標桿。國家級開發區緊緊抓住建設社會主義市場經濟體制的時代機遇，積極開展土地使用、金融、投資準入等領域制度改革，在國家原始資金投入極少的背景下，搭建起開發區多渠道、多路徑的融資平臺，從根本上解決了開發區起步建設與發展的投資來源。當前，國家級經開區已探索出一套“資本大循環”的成功開發模式，即按照“統一規劃、分步實施、滾動發展”的原則，由管委會下屬園區開發公司取得土地開發權后，通過綜合運用信貸、引進外資開發商、項目融資、土地使用權轉讓、財政留成、資本市場上市等多種融資方式[11]，籌集資金開展基礎設施建設，再將獲得的土地出讓收入和稅收收入投入新地塊的滾動開發與持續發展。這一開發模式已成為國內其他產業園區廣泛借鑒的成功樣板。

（四）創建國際水平的特色營商環境

作為投資環境的領先者，國家級開發區大膽創建具有仿真國際營商環境的特色環境，構筑了改革開放良好的發展環境。在三十多年的投資環境建設中，國家級開發區逐步積累起投資環境的國際品牌與聲譽，為打造現代產業集聚基地提供了優越的平臺保障。從投資硬環境看，國家級開發區堅持高起點規劃、高標準建設，基礎設施建設從“三通一平”“七通一平”發展至“九通一平”，部分開發區的產業入駐條件和信息化水平居于國內一流和國際先進水平。從投資軟環境看，國家級開發區通過“一站式”服務平臺為投資方提供涵蓋項目投資洽談、前期籌建、投產運營等環節的全程跟蹤式服務，“小政府、大社會，小機構、大服務”已經成為國家級開發區廣受認可的投資環境優質品牌。建設國際一流投資環境是國家級開發區探索構建社會主義市場經濟體制的重要內容，也是打造吸引資本集聚地的關鍵環節。國家級開發區通過牢固樹立優質服務理念，建立起符合市場經濟體制要求的開發模式與精簡高效的管委會管理模式，在很多領域建立健全了親商務實的市場化運行機制，如規劃引導、依法行政、土地開發、基礎設施建設、經濟管理、投融資和人才管理等領域，形成市場經濟條件下“小政府，大社會”的新型管理體制與運行機制，一步一步打動了國內外投資者，成為吸引國內外資本投資的熱土和集聚地。

四、開發區模式：促進區域經濟高質量發展

開發區模式是中國經濟成功模式，凡是重視開發區發展并且成功運用好的地區，這個地區具有生機與活力，毫無疑問成為改革開放熱點地區和發展迅速之地。以上海、江蘇、浙江、廣東省及東北地區為例，這些地方高度重視開發區模式運用，尤其是江蘇省成為國家級開發區集聚最多的省份，其改革開放及經濟成就最為顯著。新時代創新開發區模式，要推動改革開放再突圍，重點從內生機制、集聚發展、開放創新、營商環境、創新城區、引領發展等6個方面發力。

（一）提升開發區模式創新內生機制

新時代要推動改革開放再出發，加強頂層設計和摸著石頭過河相結合，在深化改革、擴大開放和轉型發展中，開發區繼續先行先試，成為實施國家發展戰略的示范區。創建更加高效的體制機制，加強管理模式探索創新。立足開發區發展規律、現有模式，研究建立更高效的管理體制，包括法定機構等，使得服務效率得到提升，投資軟環境得到優化，以增強園區的吸引力。加快轉變政府職能。構建服務型政府，保持精簡機構，簡化工作程序，形成權責明晰、務實高效的運行機制。推動深化行政審批制度、財政體制改革，推進經開區管理體制、內設機構、干部人事制度、金融創新制度等配套制度改革，強化公共服務、市場監管、社會管理、環境保護等職責。加速提升公共服務水平。把改善民生福利做為發展目標，通過大力提升開發區公共服務資源的配給能力，包括社會保障、基礎教育、醫療衛生、社會治安、文化休閑等資源，嘗試利用政府購買服務的方式，將部分社會管理服務職能向社會組織外包，建立以人為本的投資環境，使社會發展、經濟增長的適應性不斷增強。

（二）提升開發區模式推動集聚發展

加強統籌規劃，把國家級開發區列為我國集聚發展戰略實施的核心載體，在區域或國家發展層面，進行宏觀協調，加快建立有效的協同集聚發展機制。確立主導產業集群發展體系。現階段，開發區仍然離不開高端制造業，建立各具特色的主導產業集聚平臺是關鍵，通過提升主導產業與配套、輔助性產業的關聯度，加快形成創新型產業集聚群[12]。按區域發展類別、行業發展特色，對國家級開發區主導產業集群進行規劃，明確各類開發區的產業集群特色。強化產業集群之間的產業關聯、區域協同，不斷提升開發區產業集群升級的效率。制定不同類型開發區發展策略。當前正處在新經濟時代，經濟全球化、信息化與知識化發展趨勢明顯，在產業經濟發展中，各類要素快速流動與集結，處于不同發展階段的開發區面臨這一發展機遇，關鍵要確立不同的集聚發展策略。集聚發展的產業升級策略，是加快推動OEM（貼牌生產）向ODM（原始設計生產）轉化，最終完成向OBM（自有品牌生產）的轉變。完善開發區內生發展的政策環境，在開發區由比較優勢向競爭優勢、競爭優勢向創新優勢轉化的過程中，針對每個發展階段建立相應的政策支撐體系。但推動中國開發區內生發展，并非完全取決于政策環境，關鍵是鼓勵自由市場發展的活力機制，目前具有市場機制作用的是硅谷模式，適當發揮政策作用的是政府主導模式，要將兩種模式結合起來，形成具有中國特色的開發區集聚發展路徑。

（三）提升開發區模式實施開放創新

開發區模式提升，關鍵是要以改革開放思維實施創新驅動發展戰略，使得開放式創新成為新常態、新機制。以實現科學發展和打破路徑依賴為目標，深入實施自主創新戰略，堅持“開放協作、創新引領、轉型升級、輻射帶動”的原則，以開放式創新為主線，以國家級開發區自身許多重大載體為平臺，以構建知識產業體系為主攻方向，以構建開放型區域創新體系為重要動力，以構建高端服務體系為重要支撐，通過機制創新、網絡構建，以及全球鏈接和資源整合，實現創新環境、創新主體、創新要素和創新應用開放，不斷提升區域自主創新能力、產業競爭能力和輻射帶動能力，將國家級開發區打造為推動中國創新發展與轉型升級的重要引擎，打造成為我國開放創新先行區、轉型升級核心區、知識經濟先鋒區、智慧城市樣板區和創新文化繁榮區。要使得開發區再成為深化改革的試驗田、擴大開放的排頭兵。積極適應經濟全球化新形勢，加快培育參與和引領國際經濟合作競爭新優勢，以開放促改革，選擇若干具備條件的開發區發展自有貿易園（港）區。推動內陸與沿邊地區開放，促進國內外兩個市場與兩個資源的有效對接，搭建企業“引進來、走出去”的重要橋梁。

（四）提升開發區模式優化營商環境

國家級開發區投資環境提升需要以國際化和專業化的視野，關鍵是以改革開放思維，結合區域自身的發展情況和資源稟賦，通過差異化的投資環境建設，實現國家級開發區整體平衡發展，繼續發揮自身的區域經濟和投資環境的帶動作用。以國際一流水準提升投資硬環境。加快建設配套基礎設施，建設開發區內生活配套設施且注重功能差異化，不斷增強城市功能載體建設。加快完善交通配套能力，構建開發區智能交通平臺，積極發展公共交通，推進先進交通技術的應用，不斷提升運作效率。加快構建通信網絡設施，做到設施功能配套完善、運行安全高效，全面提升信息化服務水平，建設智慧城市，將開發區打造成為重要載體。完善包括水、電的公用事業管理，積極開展節能項目，通過補貼、政策鼓勵等方式，加快發展新能源，不斷提高能源供應水平。在高標準、專業化科技創新產業載體的建設和運作中，鼓勵和引導民間資本參與。強化服務意識促進投資軟環境建設。強化“服務型政府”的目標定位，以投資者滿意度為中心，建立政企溝通平臺和機制，充分傾聽和了解投資者對于投資環境的需求和建議，形成規范透明、精簡高效的行政服務環境。

（五）提升開發區模式建設創新城區

作為引領發展的第一動力，創新是建設現代化經濟體系的戰略支撐，開發區模式大有可為，其關鍵在于創建開發區創新城區。無論是采取單一功能區還是采取區（開發區）政（行政區）合一模式，新時代開發區功能提升要加速創新城區建設。反思開發區時代轉型，開發區正面臨著從“大開發區時代”到“后開發區時代”，再到“新開發區時代”的大轉型。三個時代的區別在于，“大開發區時代”開發區是單一功能區，“后開發區時代”是產城融合型開發區，“新開發區時代”是創新城區型開發區。美國波士頓南岸區及北卡羅來納州創新三角區為代表的新型區域，以超越硅谷模式形成顛覆型創新城區，為中國開發區功能提升提供了借鑒。作為一種新興城市空間發展模式，創新城區具有諸多優勢，包括空間緊湊性、交通通達性、技術連接性、生活社區化、生態宜居性等，真正實現了工作、生活的互補共生，成為區域、城市創新發展的重要突破口。中國國家級開發區要根據各自實際，加快形成創新城區特色。加快創新城區規劃布局，加速推進開發區存量創新、增量創新，吸引一大批各類人才到創新城區創新發展，如海內外優秀人才、各類戰略科學家、領軍型創業家企業家等。推動開發區創新城區的試點試驗，創新空間模式，如“工業園區+新型城市”“科技園區+新型城市”，打造有中國特色的開發區創新城區品牌，這在當前極為緊迫和關鍵。

（六）提升開發區模式實施引領發展

新時代國家級開發區更要主動擔當國家使命，以改革開放和協同發展的思維，實現開發區自身及其周邊區域的發展。開發區在加快推進產業優化升級的同時，要加快實施新型工業化帶動新型城鎮化，推動城鄉統籌、區域協調和社會和諧發展。進一步優化調整產業結構，改造提升傳統產業，培育壯大戰略性新興產業，推動先進制造業和現代服務業協同發展，為推動地區產業轉型升級提供內生動力。加快實施以工業化和信息化帶動城鎮化，同步推進土地城鎮化與人口城鎮化，全面實現國家級開發區由工業園區向以產業為主導的綜合性城區轉變。強化國家級開發區與所在區域的合作，以開發區為龍頭，強化互動扶持，創新帶動機制，推動城鄉統籌發展、區域協調發展與社會和諧發展，推進新型城鎮化戰略的順利實施。充分發揮開發區在區域協調發展中的帶動作用，以開發區建設為抓手，以產業轉移為契機，立足東部開發區積累的品牌、規劃、開發、管理等經驗和優勢，深化區域合作機制與合作內容，強化區域統籌發展與分工協作，縮小東中西部區域發展差距。