那些牽不動的“牛”

│文 本刊全媒體記者曾那迦

2021年下半年，海南省三亞市商務局作為牽頭單位聯合多部門對預付卡維權難問題開展了整治行動。然而行動并不順利。

2022年3月，當地媒體對此事進行了回訪，發現由于涉及多部門協作不利不暢等問題，許多維權案件遲遲未得到解決。該市商務局消費促進科相關負責人很無奈。即便市商務局在牽頭，但不少案件移送公安局、綜合執法局等部門。行動過程中，部門間的配合并不算密切。

體制內面臨急難險重工作或突發事件時，常常需要多方合作共事，并由牽頭方出面負責聯系、組織。在一些體制內受訪者看來，“牽頭”是打亂陣腳的臨時性事務，誰來“牽”、怎么“牽”有時涉及部門間、科室間的博弈。若不建立起常態化的牽頭機制，厘清牽頭部門與配合部門的權責，那么“牽頭”很可能比“牽?！备印盃坎粍印?。

統籌無力“踢皮球”

通常被指定牽頭的部門，是與專項工作關聯最緊密，或平常負責相關工作內容最多的部門。明明是綜合性的臨時工作，在具體落實過程中，一些配合部門卻常在“潛水”和“踢皮球”，讓幾乎所有工作都落到牽頭部門的身上。無力協調的牽頭部門則容易消極對付，倦作為、無作為。

2020年9月，武漢市《電視問政：每周面對面》節目曝光，在青山區“三供一業”改造、老舊小區改造、二次供水改造同步進行過程中，出現了“野蠻施工”，反復開挖。特別是在一些小區，施工隊進場前沒溝通、沒公示，進場后施工亂象頻生。

有街道每周開一次協調會，前后開了25次會，其中5次邀請了相關委辦局的領導來參與協調，都沒有推進問題改善。事實上，青山區政府召開過工作推進會，也成立了工作專班。但當相關街道找到牽頭單位區城建局反映問題時，卻被對方回應稱牽頭有點難。街道與施工單位也溝通無果。作為行業監管部門的水務局則回應無能為力。

對此，武漢大學政治與公共管理學院教授上官莉娜認為，這反映出區里部署工作不科學、不周密，具體經辦部門管理水平和能力存在短板。她說：“部門牽頭本來是公共政策執行過程中非常有特色的制度，但是在實際過程中我們看到它難以應對條塊分割，難以解決目前存在的層級性、復雜性的問題，于是牽頭部門難牽頭，行業主管不配合，各項施工難協調。”

本來牽頭、配合單位只需各司其職，完成分內事就好。但落實起來催辦不動比比皆是，問責的壓力更讓不少單位對牽頭產生“恐懼”。

2022年1月，河南省南陽市中心城區清潔城市美化家園“1050”專項攻堅行動指揮部督導組以無圍墻城市建設工作推進不力、數字化城管和網格化管理落實不到位對市城管局、市自然資源和規劃局、河南有線南陽分公司、中移鐵通南陽分公司、南陽車務段等五家單位進行工作約談。

其中，牽頭單位市城管局被指出在全市無圍墻城市建設工作中，存在統籌協調不力、系統謀劃研究不深入、指導推進不力的問題。督導組表示，如發現相關單位仍推進緩慢、質量不高、工作不力的，將依規對有關責任單位和人員作出進一步處理。

2022年8月，因公廁建設工作推進速度緩慢，該市城建交通暨文明城市衛生城市常態化創建領導小組督導組又對市城管局及中心城區四區相關負責人進行工作約談，點名上述單位存在重視程度不夠、工作職責不明、主動意識不強、統籌協調不力等問題，造成公廁建設工作推進緩慢，嚴重影響了年度任務完成落實。

西部某市一專項工作辦公室主任告訴廉政瞭望·官察室記者：“一般情況下，市委市政府辦公室、紀委監委，或目標績效辦等機構牽頭，工作相對容易推動，其他一些職能部門去牽頭，很容易流于形式，止于文件。”

誰都有“牽”不動的時候

“統籌型的單位和行政型的單位有很大不同。行政單位牽頭，在必要時可以采取行政措施辦法。一般主要領導在安排牽頭時都會充分考慮到權責和能力。但有些工作權責并不十分明確，交由相對‘弱勢’的部門牽頭，成了該部門的燙手山芋?！蔽鞑磕呈形ㄎ嚓P負責人告訴記者。

“在此希望省局盡快與生態環境委員會溝通協調，厘清部門職責，避免推諉扯皮，該基層負責的基層局一定負責好，但不屬于市場監管部門的職責也不要讓基層……”2021年11月，西部某省市場監管局局長信箱收到反映稱，省級環保責任清單中明確省市場監管局負責廣告業揮發性物質防治工作，給基層市場監管部門帶來了監管困難和許多煩惱。

該省市場監管局回應其也多次在生態環境廳的征求意見稿上提出不同意見，但生態環境廳不予采納。該局還表示會盡力完成好省級環保責任清單中的相關工作，不過后續會加強與生態環境廳的溝通協調，厘清相關工作職能職責。

分管領導間的關系有時也對牽頭工作成效有至關重要的影響。前不久，某地一機關就整治干部參與民間借貸工作進行重點宣傳，牽頭職責自然落在分管宣教的新晉分管領導頭上。由于具體業務是另外一名較強勢的分管領導主導的科室在負責，導致該新晉分管領導在協調他們整理提供材料時屢屢被“工作忙，沒時間”等理由推辭，工作進度被拖延。

牽頭不是包攬，即使牽頭單位有心包辦，缺乏相應的權力、手段，推動工作就缺乏抓手，常常事與愿違，受到配合單位冷遇。一些部門會尋求與有執法權、行政權的部門聯合牽頭。

一些地方把校園周邊環境的專項整治牽頭任務直接壓給教育部門或屬地街道。但學校周邊的占道經營問題需要行政執法部門解決，交通秩序問題需要交警部門組織管理。

例如安徽省某地開展校園周邊環境專項整治活動，由該縣開發區市場監督管理所和教育部門聯合牽頭。任務下到鄉鎮，由鎮綜治辦牽頭，聯合鎮安監辦、派出所、司法所、衛生院和計生辦等部門成立專項小組，以確保各項安全防范措施落實得力、到位。

還有部分地方把急難險重的專項行動安排給紀檢監察機關牽頭，寄望于其權威性能讓牽頭工作快速獲得進展。

近日，安徽省某地級市一區紀委監委機關牽頭，對該區某大道文明創建情況開展集中整治，重點對路段上是否存在出店經營、亂搭亂建、車輛違規停放，以及店鋪門前三包是否到位等問題進行檢查，并對發現的問題現場督促進行整改。事實上，相關工作的監督主責部門本應是該區城管執法局、區環衛處、區市場監管局、區文明辦、交警大隊等，區紀委監委卻被“挺”在前面。

近年來，類似這樣的“路徑依賴”在個別地方仍在延續。有的地方黨委已習慣于把一些難“啃”的工作整體打包交給紀檢監察機關，導致紀委監委“協調變牽頭、牽頭變主抓、主抓變負責”。一些評論認為，這些專項工作應該交由政府相關職能部門各負其責。紀檢監察機關不應越位牽頭組織。

“不管是推動地方經濟發展，還是維護老百姓的基本權利，紀委監委都應該擔當起一定的職責，但是不能事事把紀檢監察機關推到前頭。這樣濫用過后，會讓一些部門和領導干部對此產生依賴性，實際上削弱了主責主業部門的職責、作風?！蹦呈屑o委監委相關負責人說。

牽頭也要防“甩鍋”

牽頭工作的執行中，權責清晰與否、配合積極與否，決定了相關部門是相向而行，還是一盤散沙。權責不清的情況下，牽頭部門不僅容易“牽不動”，甚至容易被“甩鍋”?！案鞑块T都知道牽頭工作不是‘急難險重’就是那些一直推不動的工作?！畷薜暮⒆佑心坛浴?，有的部門率先‘甩鍋’，主要領導受影響讓不合適的單位來牽頭。這就讓牽頭單位有苦說不出?！蹦晨h縣委副書記告訴記者。

近日，西部某縣剛履新不久的農業農村局局長遇到牽頭煩心事。該縣應急管理局將茶葉加工型企業的安全生產管理牽頭工作推給農業農村局。事實上，茶葉加工企業屬于工貿企業，并不歸屬農業農村局管理。

“對方在會上先向主要領導進行了匯報，而領導卻沒有綜合研判，征求其他部門的意見，就點名讓我局來牽頭。當著主要領導的面我不好馬上拒絕。等下來后先跟應急管理局領導溝通，之后還去函說明農業農村局只負責哪些職能。”該農業農村局局長告訴記者，幾次溝通無效，“我就跟對方講，這是行政亂作為。如果你們執意這樣，我們就只有請律師搞定了！”

“拖拉機這些只要上了村道、鄉道后就屬于機動車了。對于不懂的政策法規我都要仔細拿來看看，要依法行政嘛。”前段時間，該縣道交委提出讓該農業農村局對上路行駛的農業機械進行牽頭管理。該局長再次據理力爭，避免部門“背鍋”。

原來，按照《道路交通安全法》規定，拖拉機、聯合收割機以及其他自走式農業機械上路行駛時的交通安全由公安機關交通管理部門進行管理，即農業（農業機械）主管部門只是對以上機械進行靜態管理，無權動態管理。而且，這些農機在道路行駛過程中的違章、發生交通事故等都由公安機關交通管理部門統一處理，農業（農業機械）主管部門無權上路對農機進行檢查、處罰。

西部某市紀委監委與鄰省縣市區紀委監委展開跨省際合作時，為了防止雙方委機關在推進工作的過程中出現推諉扯皮的情況，事前就簽署合作備忘錄，并建立起由雙方紀委書記、監委主任以及相關分管領導組成的領導小組。

之后，研討會等工作兩邊輪流牽頭籌辦。該市紀委監委相關合作對接的日常事務由委機關宣傳部負責牽頭對接，過程中該市紀委監委宣傳部相關負責人發現，牽頭與鄰省兄弟機關協調工作時有不暢，“他們事事都必須要報主要領導同意才能落實，有些事情拖的時間太久，我們還必須請自己的主要領導直接與對方主要領導聯系溝通推動?！痹撌屑o委監委宣傳部相關負責人說。

在現行的黨委政府運行狀態下，臨時性工作多、任務重是常態，以牽頭等方式按照部門職責分解相關工作是難以避免的方法和措施。專家認為，既然“牽頭”是必須的，那么逗硬的牽頭機制也是必須的。只有細化職能分工，明確時間表與任務表，并嚴格追責問責，才能讓牽頭部門與配合部門之間各司其職，團結協作。