社區商業政策中民族地區政府面臨的挑戰
——以政策執行為視角

唐菁陽 王佃利

（山東大學 政治學與公共管理學院，山東·濟南 250100）

一、問題的提出與研究框架

（一）問題的提出

社區商業是一種屬地型商業，以居民小區為地理平臺，通過提供服務和商品來達到滿足、便利居民日常生活消費的目標，是商業活動在社區的直觀體現。隨著我國經濟的快速發展，城市化進程的加快和市民生活水平的提高，社區商業已成為關乎社會保障、環境宜居、穩定和諧的民生工程。但就目前政策效果來看，我國社區商業發展還存在著社區商業生存空間被擠壓、資源浪費嚴重、服務設施檔次不高、經營方式落后等問題[1]。

針對上述問題，學術界從不同角度研究了“社區商業”，普遍認為政府在社區商業發展中起著主導型、整體性和引導性的作用，并繼續從政府管理的角度闡釋社區商業的發展動因、作用以及發展對策。但從公共政策尤其是民族自治地區的角度分析社區商業的發展還少見報道。再次，我國學者主要基于民族自治地方的特殊性來考察政策執行的影響因素，正如麥爾科姆·L·戈金（M.L.Goggin） 指出，“影響政策執行關鍵變量的確認仍在繼續，雖然我們已經知道有許多變量[2]。”采用托馬斯·史密斯（Tomas B.Smith）政策執行過程模型，從政策執行的角度分析民族地區社區商業發展政策，以更完善民族地區公共政策問題。

（二）研究框架

史密斯政策執行過程模型（如圖1）有助于分析民族自治地方社區商業發展政策執行的復雜圖式，能透過紛繁的表象探視政策執行是如何遭遇挑戰的，進而為提高民族自治地方社區商業發展政策執行能力提供選擇。

二、社區商業發展政策：背景、變遷與現狀

政策執行研究的邏輯起點是政策，上世紀80年代末，城市社區商業進入了自由競爭、自由發展的時代，國營商業網點逐漸被各種簡易網點所替代，國家開始重新審視社區商業在整個城市規劃中的作用。1993年，國家發布《城市居住區規劃設計規范》，明確了社區商業的結構、布局和設置原則。2005年，社區商業在我國進入全面推進的新階段，商務部提出5年內在全國166個城市（人口過百萬）中，確定50個社區進行示范建設，形成社區服務網絡，初步完成社區商業建設和改造工作。

2005年到2011年，社區商業發展取得了一定成就，涉及社區商業建設的雙進工程、早餐工程、標準化菜市場示范工程等逐步鋪開，培育了500多個國家級示范社區。

“十二五”時期，社區商業示范工程被列為國內貿易發展的重點工程，目標是支持連鎖企業進社區、增加服務功能、完善社區商業網點以及培育1000家社區商業示范社區。同時，國家明確提出綜合服務設施和新建住房小區商業面積不低于10%，并從完善法律法規、財稅政策、土地政策等方面給予了多項強有力的支持措施。這一時期，社區商業發展政策重點在于提倡建設社區綜合服務中心，特別是建設家政服務網絡中心，把再生資源回收、老年人生活、家政服務、社區農貿市場等基礎設施用地提到優先保障的位置。

隨著IT、信息技術的發展，電子商務帶動著社區治理和社區商業模式快速轉變，我國社區商業發展政策開始注重與互聯網相融合，明顯提升運用電子商務的水平，在“一刻鐘”社區商圈內基本滿足居民生活消費需求，形成一批具有引領作用的示范社區。

三、民族自治地方執行社區商業發展政策面臨的挑戰

公共政策必需通過政策制定或政策的具體化，才能在地方層面得以落實，并達到政策目標，從而形成中央統一性和地方多樣性的政策執行局面[4]。根據史密斯模型，國家社區商業發展政策在民族自治地方執行面臨著政策本身、執行機構、執行目標群體和執行環境四個方面的挑戰。

（一）民族自治地方社區商業發展政策本身配置不足

政策執行模型中影響政策執行的首要因素是“理想化的政策”，它包括政策的合法性、可行性和合理性等[3]。隨著民族自治地方公共決策民主化、科學化水平的不斷提高，民族自治地方社區商業發展政策決策失誤可能性大大降低，但政策制定中仍然存在一些內在因素限制了理想化政策的充分實現。

首先，民族自治地方社區商業發展政策體系不配套、政策目標不明確限制了政策的可行性。民族自治地方社區商業發展政策的情況可以從其出臺專門政策的數量和相關政策的支持情況反映出來。一方面，相比先進地區，民族自治地方出臺的有關社區商業發展的相關政策文件較少，其中新疆12件，寧夏8件，廣西5件，內蒙古3件，西藏2件，說明民族自治地方政府對社區商業工作進展緩慢或者說對社區商業不夠重視。另一方面，民族自治地方扶持社區商業發展、規范商業經營的相關政策也比較缺乏，這對民族自治地方招商引資、公共服務配套設施的完善造成一定拖累。另外，民族自治地方社區商業發展政策的明確程度決定了政策執行的可操作程度，民族自治地方社區商業發展政策的制定是始于民族自治地方社區商業問題，又指向民族自治地方社區商業問題的解決。馬特蘭德認為：“基于民主理論，當一個政策目標不清晰時，選擇標準會變得困難，一些一般的社會規范和價值就會起作用。”民族自治地方社區商業發展政策大多只指出了社區商業建設的總體思路，總體規模、扶持重點，卻沒有進一步明確政策目標。

其次，民族自治地方社區商業發展政策因缺乏對本地、本民族現實規律的客觀反映而削弱了政策的合理性。國家社區商業發展政策到了民族自治地方，自治機關可以運用自治權，結合本地，本民族實際情況制定細化政策。但實際上民族自治地方只是按照上級要求制定相關政策，其基本精神、原則、方式和方法等都只是轉述甚至基本照搬國家政策，忽略了本地區實際情況的調整適應，尤其是沒有體現當地實際發展需要、當地民族文化、生態等特色。

（二）民族自治地方社區商業發展政策執行執行機構內在限制

首先，民族自治地方社區商業發展政策在實施過程中存在執行主體模糊、權責不相配、執行主體自治意識淡薄等問題。由于商務部沒在民族自治地方城市社區層面設置直接執行機構，在規劃、監管方面未明確界定，因此，民族自治地方社區商業發展政策執行主體模糊；且地方商務部門因沒有商業配套設施、行政許可、土地建設、財政、政策等執行資源和執行職能，責權不相配。另外，民族自治地方政策執行主體自治意識淡薄，不會運用自治權，在執行社區商業發展政策遇到實際特殊狀況時，常以“上級制定了政策”為托辭，繼續推行一般社區商業發展政策。

其次，民族自治地方社區商業發展政策執行機制不順暢。民族自治地方政府機構的層級組織形式仍是“條條”和“塊塊”。社區商業發展政策是一個多層次的組織體系，國家政策層面的制定者往往考慮如何實現整個社會利益的最大化，而民族自治地方基層的政策執行者們只會考慮所屬地區局部利益，所以政策在層層落實的過程中就因不同層面的利益差異而被“解讀”了，也就是說民族地區的政策執行者對那些能夠理解并采取接受態度的政策將會較好執行，對那些不被認知而采取中立或拒絕態度的政策將會低效執行甚至象征性執行。另外，民族自治地方社區商業發展政策執行缺乏部門間溝通和協調，多元參與缺乏合作機制是導致“政策孤島”[4]的重要原因。民族自治地方社區商業發展政策執行中，各部門難以對政策目標分工、政策資源與成本承擔達成共識，政策信息無法在各部門間優化組合、隨需流通。

（三）民族自治地方政策執行環境的特殊與復雜

史密斯認為，文化、社會經濟與政策環境的不同是政策執行過程中影響其成敗所需要考慮和認定的因素[3]。民族自治地方所處的地緣、所擁有的民族宗教文化、民族關系、宗教因素突顯了社區商業發展政策執行環境的特殊性與復雜性，這使得民族自治地方政府在執行社區商業發展政策時遭遇獨特的境況。

首先。地緣因素通過制約地區經濟發展對社區商業發展政策執行產生影響。民族自治地方大部分處于邊疆或內陸比較偏遠的地區，惡劣的地理條件導致了這些地區的交通比較困難，地理區域相對閉塞，這就制約了民族自治地方經濟的發展，進而難以提供政策有效執行所必需的財政和物質資源，社區商業發展政策執行就會變得捉襟見肘。

其次，少數民族自治地方獨特的民族文化與風俗習慣對政策執行的方式提出特殊要求。民族自治地方無論政策執行主體抑或是政策客體都受民族文化的影響；同時，民族風俗習慣也會潛移默化地影響政策執行的路徑和方式。

再者，民族自治地方多民族政治關系增加了社區商業發展政策執行的復雜程度。民族自治地方大多是多民族成分雜居，民族之間的交往不可避免地出現錯綜復雜的矛盾，政府執行社區商業發展政策過程中，如何面對復雜的民族關系和民族矛盾是亟需解決的重要問題，這就導致在社區商業發展政策執行時，有些不利于此民族群眾的行動，會因民族政治問題受阻。

（四）民族自治地方目標群體的行動策略

首先，目標群體的利益取向決定著目標群體的態度與行為邏輯。在民族自治地方，住宅新區公共服務設施業務常被政府歸屬為“商業項目”有關，這誘發了房地產項目承擔人對房產市場利益的追求，而主管商務部門又無力進行社區商業網點的規制，所以任由綜合超市（GMS） 發展，導致了城市公共用地被擠壓，周圍交通堵塞，大氣、聲等污染，小區居民在這種環境下，無法進行正常生活，激化了與開發商之間的矛盾，催生了鄰避問題。民族自治地方政府往往未能在房產開發前期就規劃介入，在統籌規劃社區商業中，尤其是社區商業網點、設施等項目上與開發商存在分歧，這導致社區商業項目規劃雖好，但由于受到來自開發商的阻力而不能嚴格執行。反之，若政府是基于科學的市場狀況調查，掌握該社區居民的消費心理與習慣，理解商戶的利益訴求后，依此來決定社區商業網點的數量、規模、位置和運作模式，則會有比較準確的市場營銷定位。

其次，目標群體的認知能力限定了目標群體的政策參與程度。目標群體的知識水平結構和受教育程度制約著他們對政策的認知、理解和支持程度。人們受教育程度越高，往往越容易和主動與政策執行者進行溝通協調，表達自己需求，關心、監督政策執行，也能夠更加理性地看待一項政策，不僅能夠考慮當前和直接收益，也會考慮長遠和間接收益，從而減少政策執行的壓力。民族自治地方社區居民總體素質相對偏低，從而導致社區居民參與意識滯后、參與途徑有限、參與程度低，社區自治還未形成民主協商的機制，黨委和政府是絕對的主導力量，社區居民總處在被動地位。

四、結語

結合史密斯政策執行過程模型，從政策本身、執行機構、執行目標群體及執行環境這四個方面分析民族自治地方社區商業發展政策執行面臨的挑戰。民族自治地方社區商業發展政策本身存在著的體系不完整、內容不適應、政策目標不明確的情況；政策執行機構存在著的主體權責脫節、執行機制乏力等問題；目標群體的利益取向、認知能力和參政水平；民族自治地方地緣、民族文化、風俗習慣、民族關系等問題都是民族自治地方政府需要認真考慮并應對的挑戰。史密斯認為，公共政策發布以后在社會上產生一種“張力”，這種張力正是源于上述四個因素的互動，而這種張力可能會引起激烈的抗議或抗爭，因此，對于張力的反饋與處理則會促進建構。在這一意義上，可進一步研究這些制約因素如何發揮正向功能或消解其負向影響，分析這些因素之間相互纏繞的圖式，進而提出對民族自治地方社區商業發展政策的制度重構，這將對民族自治地方社區商業的發展做出積極貢獻。

參考文獻：

[1]徐印州,林梨奎.論社區商業的新發展[J].商業經濟研究，2016，(18).

[2]Goggin，Malcolm L.The“Too Few Cases Too Many Variables” Problem in Implementation Research[J].Western Political Quarterly，1986，38.

[3]Tomas B.Smith. The policy implementation process[J].Policy Sci，1973，4(2).

[4]賀東航，孔繁斌.公共政策執行的中國經驗[J].中國社會科學，2011，(6).