“三舊”改造問題及對策研究

葉銀芳 佛山市樂美居房地產(chǎn)有限公司

一、“三舊”改造概述

（一）“三舊”改造的概念

1.“三舊”改造的內(nèi)涵。“三舊”改造是我國獨有的一個特色名詞，最早出現(xiàn)于2007年的廣東佛山，主要體現(xiàn)為舊城鎮(zhèn)、舊廠房和舊村居的改造，后廣東多市聯(lián)合對“三舊”改造開展了微調(diào)節(jié)，明確定義為舊城鎮(zhèn)、舊工業(yè)廠房和舊村子。“三舊”改造是原國土資源部給予廣東的一項特殊規(guī)定，是原國土資源部與廣東進行部省協(xié)作、推動節(jié)約集約用地示范點試點省的重要舉措。“三舊”改造新項目需要合乎城市土地資源利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)總體規(guī)劃，納入“三舊”改造總體規(guī)劃和年度工作計劃，并已納入省部級“三舊”改造管控數(shù)據(jù)庫查詢。重建方案也需經(jīng)市(縣)人民政府制定和批準才能實施。

2.三舊改造的基本內(nèi)容。①舊城鎮(zhèn)改造。關鍵指各個區(qū)、鎮(zhèn)（街道社區(qū)）、城區(qū)國有土地上的老房子、舊鋪位、舊廠房的改造。包括：1）結(jié)構(gòu)簡單、外觀環(huán)境差的危舊房，如棚戶區(qū)、單層磚混結(jié)構(gòu)的簡易房等；2）因產(chǎn)業(yè)調(diào)整而搬遷或停產(chǎn)的行業(yè)遺留的舊廠房和倉庫；3）房地產(chǎn)價值小于土地資源價值的老店等。改造新項目最少面積的確認應反映總體改造效益，最少面積由各地區(qū)因時制宜明確。比如佛山的東華里舊城鎮(zhèn)改造項目，改造規(guī)模過百萬平方米，其結(jié)合原環(huán)境風貌修復一部分古鎮(zhèn)歷史園林景觀與歷史建筑，并拆卸影響歷史風貌的舊房屋建筑，改進基礎設施建設，辟出一部分商業(yè)街作原生態(tài)維護和展現(xiàn)，最終發(fā)展成為佛山嶺南廣府文化展示的精品示范項目。

②舊廠房改造。關鍵就是指城鎮(zhèn)（街道社區(qū)）、村子、工業(yè)區(qū)的舊廠房，及其嚴重影響市容市貌臨時性廠房工程建筑的更新改造。包含：1）20世紀90年代及之前完工的臨時建筑和老舊單面簡單構(gòu)造廠房；2）違法建設不符合土地利用規(guī)劃和城市總體規(guī)劃性質(zhì)的舊廠房；3）國家禁止和淘汰行業(yè)的舊廠房；4）容積率低于0.6的舊廠房；5）能耗、用水量高于國家和省要求的商品能耗、用水量預算定額規(guī)范或污染物排出不達標的舊工業(yè)廠房；6）平均產(chǎn)量低于100萬元/畝的低效工業(yè)場地。

③舊村莊改造。主要是指：1）城市規(guī)劃控制區(qū)內(nèi)的城中村；2）不再合適居住，務必逐漸遷出或整體搬遷的村民建成“空心村”；3）園區(qū)內(nèi)大量村莊被城市工業(yè)園區(qū)、物流園區(qū)等工業(yè)園區(qū)占用，不符合國家規(guī)范和地方技術(shù)標準各項指標的園中村；違章建筑、單戶舊村莊；水、電等基礎設施，體育文化、衛(wèi)生等公共服務設施，交通出行、消防安全、生態(tài)環(huán)境等比較嚴重滯后的村居。舊村莊改造以整治村容村貌為主要改造目的。

（二）“三舊”改造的意義

進一步推進“三舊”改造是落實先行先試、深化改革土地管理制度、實現(xiàn)城市跨越發(fā)展的重要表現(xiàn)。落實跨越發(fā)展以及科學發(fā)展的要求，必須持續(xù)對關鍵環(huán)節(jié)和重要領域進行深化改革，落實“三舊”改造有利于優(yōu)化土地資源配置，進一步推動土地市場化發(fā)展，是保障新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進社會經(jīng)濟發(fā)展的一種有效手段。如圖1所示。

（三）“三舊”改造的模式

“三舊改造”作為一個存量土地改造升級的工程，其項目涉及主體包括政府部門、集體、土地權(quán)利人和開發(fā)商、村民、設計方等多個有著不同利益需求的主體，關系結(jié)構(gòu)比較復雜。“三舊改造”模式主要是政府主導模式、政府和市場方合作模式和市場主導模式。

二、“三舊”改造的現(xiàn)狀與發(fā)展

（一）“三舊”改造現(xiàn)狀及特點

自廣東省聯(lián)合原國土資源部推出“三舊”改造政策以后，得到黨中央的高度重視，各級政府也先后出臺了與“三舊”改造相關的配套政策和文件。以佛山市為例，其結(jié)合本市區(qū)域特點完善并實施一系列相關政策和指導辦法。2019年，佛山市在全市范圍內(nèi)統(tǒng)籌推進了135個新增“三舊”改造項目，截至2020年底已經(jīng)有125個新增“三舊”改造項目完善建設。禪城是佛山市著名的舊城鎮(zhèn)區(qū)，因此在佛山市大力推行“三舊”改造政策的過程中，將禪城作為重點改造對象。2019年，禪城促成了瀾石港和佛山新港關閉、地鐵2號線石灣廣場站交通樞紐一體化等重點建設項目，同時禪城還加大了對東平河北岸濱水核心區(qū)、舊城鎮(zhèn)片區(qū)、普君片區(qū)等三大區(qū)域的改造，累計完成大小項目158個，總投資超過600億元。這進一步說明了在城市進一步發(fā)展，城市建設用地持續(xù)擴張的過程中，以佛山市為代表的各大城市仍然重視“三舊”改造政策，并大力推行“三舊”改造政策。

（二）“三舊”改造相關規(guī)范

“三舊”改造結(jié)合社會經(jīng)濟發(fā)展的總體規(guī)劃要求，圍繞社會經(jīng)濟發(fā)展的綜合競爭力與承載力的需求，切實改變城市發(fā)展觀和城市用地觀。目的是盤活城市存量建設用地，節(jié)省土地資源利用。在落實“三舊”改造政策的過程中，需要切實遵循全面探索、封閉運作和結(jié)果可控的原則，努力實現(xiàn)“三舊”改造與鄉(xiāng)村土地整治中的有機結(jié)合，全面推進土地綜合性整治[1]。將“三舊”更新改造工作中作為關鍵載體，完成對城市、農(nóng)村建設用地的二次開發(fā)和利用，進一步實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，力求改善城市、農(nóng)村整體面貌，進一步優(yōu)化居住環(huán)境，全面提高人類社會的形象。

（三）“三舊”改造的主要優(yōu)勢

通過廣東省佛山市開展“三舊”改造工作的情況來看，在落實“三舊”改造工作的過程中能夠有效破解土地資源的發(fā)展瓶頸，可以有效解決土地供需矛盾的情況，對推動土地市場化有良好的效果。同時在“三舊”改造的過程中，會積極轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展的方式，進一步推動了地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，為城市經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展提供了新的動力，打造新的增長極，同時還可以提高城市的形象，可以給人們營造一個和諧、宜居的生活環(huán)境。

三、“三舊”改造存在的問題

（一）“三舊”改造結(jié)構(gòu)不合理

以首先實施“三舊”改造工作的佛山市為例，該市在發(fā)展的過程中土地開發(fā)的強度較大，主要集中于禪城區(qū)、南海區(qū)、順德區(qū)等地區(qū)，特別是中心城區(qū)與佛山的臨廣片區(qū)，這些地區(qū)共同組成佛山市先發(fā)區(qū)域。究其原因，主要是這三個區(qū)的地價上升快，地價高，改造利潤空間大，特別舊改是以時間換空間的操作，只有利潤空間發(fā)展大的區(qū)域，才能真正發(fā)展，因此會造成地區(qū)間舊改發(fā)展進度不平衡。

改造類型包括舊廠房、舊城鎮(zhèn)與舊村莊改造。開發(fā)者的趨利導向，舊改現(xiàn)狀大多偏向于舊廠房改住宅用地，舊廠房的產(chǎn)業(yè)升級改造，舊城鎮(zhèn)、舊村改造進展非常緩慢，造成舊改項目完成后，反而容易形成城市產(chǎn)業(yè)空心化嚴重。

（二）“三舊”改造目標不明確

廣東省作為全國經(jīng)濟強省，在經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的過程中離不開土地資源的保障和國家政策的支持，但是廣東省以往在發(fā)展經(jīng)濟的過程中，還沒有建立明確關于“三舊”改造的目標，在這樣的情況下經(jīng)濟的發(fā)展消耗了大量土地資源，最終阻礙了廣東省土地市場的發(fā)展，土地市場內(nèi)部供需矛盾的現(xiàn)象愈發(fā)突出，逐漸已經(jīng)與新時期經(jīng)濟發(fā)展要求向脫離。

（三）準入門檻監(jiān)督有待提高

長期以來，廣東省在落實“三舊”改造工作的過程中，存在準入門檻低的現(xiàn)象，房地產(chǎn)企業(yè)很輕易就可以拿到改造項目，造成城市改造市場混亂。自2010年佛山市政府公布了《佛山市三舊改造項目規(guī)劃建設管理指導意見（試行）》之后，在“三舊”改造規(guī)模、配套規(guī)劃等方面進一步抬高了準入門檻[2]。近10年內(nèi)，“三舊”改造政策與時俱進，不斷更新。有業(yè)內(nèi)人士認為，房地產(chǎn)企業(yè)想要成功拿到“三舊”改造項目，特別是舊村居改造，初期投入成本至少超過10億。這一措施意味著“三舊”改造的成本將會逐漸增加，在開展“三舊”改造工作的過程中，將會在資金實力雄厚的房地產(chǎn)企業(yè)的帶領下進行發(fā)展。

（四）“三舊”改造提供相關金融政策扶持有待加強

自佛山市政府下達相關指導意見進一步提高“三舊”改造準入門檻之后，“三舊”改造項目的成本大幅提升。對于中小型房地產(chǎn)企業(yè)來說，參加“三舊”改造項目將面臨巨大的資金壓力；推動舊改最大的資金量是前期拆遷補償，但前期拆遷通常缺少抵押物支持，實操中是較難獲得銀行貸款，大多項目主要依賴企業(yè)自有資金投入，建議可針對舊改項目開發(fā)多些金融創(chuàng)新產(chǎn)品支持或政策扶持，提高社會資金運轉(zhuǎn)效率，以促進舊改規(guī)模化發(fā)展。面臨龐大的改造市場，龍頭房地產(chǎn)企業(yè)也無法獨立支撐市場，因此不能忽略中小房地產(chǎn)企業(yè)在“三舊”改造過程中的重要性，為了更好地緩解“三舊”改造過程中小型房地產(chǎn)企業(yè)的壓力，我們還需要面向中小房地產(chǎn)企業(yè)，以“三舊”改造為切入點，進一步加強相關金融政策扶持力度。

四、“三舊”改造的對策建議

（一）平衡區(qū)域空間發(fā)展，構(gòu)建完善合理的改造結(jié)構(gòu)

“三舊”改造策略多樣，但是每一種策略都有其不同的適用范圍，因此我們還需要在現(xiàn)有的“三舊”改造策略的基礎上，結(jié)合各地區(qū)“三舊”改造項目的實際情況，持續(xù)對“三舊”改造結(jié)構(gòu)進行完善和優(yōu)化。在“三舊”用地功能轉(zhuǎn)化、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和人口遷移的過程中，必定會影響土地權(quán)利人的利益，這就需要站在政策的角度，明確各方利益的分割，實現(xiàn)對利益結(jié)構(gòu)的調(diào)整[3]。同時，針對每個區(qū)域特性因地制宜作出改造指引，有些區(qū)域發(fā)展產(chǎn)業(yè)比發(fā)展居住用地更有前景的，應側(cè)重扶持引導。對于適合發(fā)展舊城鎮(zhèn)與舊村改造的區(qū)域，可作試點區(qū)域重點攻關，以形成區(qū)域適應的操作模式。

（二）明確“三舊”改造目標，融合城市未來發(fā)展規(guī)劃

城市中的“三舊”改造問題，是城市化發(fā)展的重要產(chǎn)物，而“三舊”改造是城市化持續(xù)發(fā)展的一種手段。粗放型的經(jīng)濟發(fā)展方式引發(fā)了“三舊”改造問題，在城市化的過程中我們不能重新走上粗放型的老路，而是需要積極采取集約改造的方式。依據(jù)《廣東深入推進“三舊”更新改造三年行動方案（2019－2021年）》，“三舊改造”能推進土地資源供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革創(chuàng)新，提升土地資源因素補給，助推鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略執(zhí)行和粵港澳城市群基本建設，使低效存量用地再開發(fā)促進高質(zhì)量發(fā)展、偏遠農(nóng)村通過激活土地資源助力鄉(xiāng)村振興的新路子，整體工作要在2021年年底完成，而這種改造模式需要以城市總體規(guī)劃為切入點，用具有科學性和前瞻性的眼光來看到城市建設用地擴張的問題。通過發(fā)展土地市場、規(guī)范土地市場的方式，強化土地資源配置，進而提高城市土地的利用率，實現(xiàn)土地資源、資本、資產(chǎn)的一體化管理，最終實現(xiàn)土地效益最大化的目標。

（三）嚴格把關準入門檻

為了進一步避免改造市場紊亂的情況出現(xiàn)，在推行和完善“三舊”改造政策的過程中，需要進一步把控好“三舊”改造的準入門檻，強調(diào)龍頭房地產(chǎn)企業(yè)的帶頭領導作用，吸引可以承受較長資金回籠周期、資金實力雄厚的房地產(chǎn)企業(yè)進行“三舊”改造項目引資，并加強對“三舊”改造項目監(jiān)督，進一步整頓“三舊”改造行為[4]。政府需針對每類“三舊”改造項目特性作出相應的舊改指引，并嚴格執(zhí)行監(jiān)督，以提升社會穩(wěn)定秩序。例如2021年，佛山市發(fā)布的《佛山市城市更新局關于推動拆除重建類舊村居改造項目實施的指導意見》，就對舊村居改造類型的投資者提出劃時代的指引要求，分別對投資者的資金實力、開發(fā)經(jīng)驗以及企業(yè)誠信等都作出明確門檻要求，以改變目前社會上村居改造企業(yè)魚龍混雜的局面，以更好維護土地權(quán)屬人利益。

（四）加大對“三舊”改造提供相關金融政策扶持

百花齊放的市場才是健康穩(wěn)健的市場，在龍頭房地產(chǎn)企業(yè)的引導下，我們還需要認識到中小型房地產(chǎn)企業(yè)參與舊改工作的重要性。在落實“三舊”改造工作的過程中，多結(jié)合區(qū)域改造項目考慮金融產(chǎn)品創(chuàng)新，并逐漸加大對中小型房地產(chǎn)企業(yè)的金融政策扶持力度，在保障資金回籠的情況下大力推動中小型房地產(chǎn)企業(yè)的發(fā)展，為進一步落實“三舊”改造政策不斷夯實基礎，從而推動房地產(chǎn)行業(yè)發(fā)展，這對促進城市經(jīng)濟發(fā)展有著非常重要的意義。

五、結(jié)語

想要順利推進“三舊”改造工作，實現(xiàn)城市化的再發(fā)展，我們可以充足借鑒廣東的“三舊”改造工作經(jīng)驗，了解到現(xiàn)階段“三舊”改造工作中存有的一些問題，在合理對“三舊”改造結(jié)構(gòu)進行調(diào)整的基礎上，明確“三舊”改造的目標，嚴格把控好“三舊”改造的準入門檻，持續(xù)加強對中小房地產(chǎn)企業(yè)的金融扶持力度，為深入落實“三舊”改造工作不斷奠定扎實的基礎。“三舊”改造工作是一項系統(tǒng)性的工程，涉及社會生產(chǎn)的方方面面，如何推進“三舊”改造工作，仍然是各級政府當前工作的難點。