政府采購需求管理助推鄉村產業振興的實踐與思考*

姜愛華 袁 月 高錦琦

為更好地鞏固拓展減貧成果、支持鄉村振興戰略的實施，2021年國家出臺《關于運用政府采購政策支持鄉村產業振興的通知》，明確提出要調整優化政府采購政策，通過穩定的采購需求持續激發脫貧地區發展生產的內生動力，促進鄉村產業振興。政府采購需求是政府采購政策的重要載體，通過加強采購需求管理，從源頭引導采購政策，使其與鄉村振興戰略同步發力，對促進鄉村產業振興有著關鍵意義。本文在梳理政府采購需求管理與鄉村產業振興相關政策背景的基礎上，從理論基礎、發展現狀、存在問題和建議對策等方面對我國政府采購需求管理助推鄉村產業振興的相關情況進行分析，揭示其中的特點與規律，以便更好地發揮政府采購需求管理的職能作用。

一、文獻綜述

目前研究政府采購需求管理助推鄉村產業振興發展的文獻較少，研究時間多集中在《政府采購需求管理辦法》頒布以后，研究內容多集中于采購需求管理如何實現自身制度完善、采購需求如何促進政策的實施，以及采購需求政策如何推動脫貧攻堅和鄉村振興的落實等方面，而研究鄉村振興領域的學者也少有從政府采購需求管理的角度切入。已有研究主要集中在以下幾個方面。

一是政府采購需求管理制度的發展與完善。采購需求管理是政府采購的關鍵(岳小川，2021)，采購人是采購需求管理的主要當事人，發揮采購人主體責任有利于落實落細需求管理工作，理清理順采購需求各個環節(樊樂樂，2021；舒雪飛，2022)。在實踐工作中，政府采購需求管理仍面臨實質公平實現難、采購價格虛高、采購效率較低和“低價中標”等挑戰(黃江玉，2019；孟千，2021)。需從解決專業人才問題(劉慧，2021)、加強需求管理內控制度建設(姜愛華和常延婕，2021)、剔除采購需求多余功能(徐煥東和劉磊，2021)等方面著手，加快采購需求管理改革進程。

二是采購需求管理促進多項政策的實施和推行。需求管理制度的建立和實施，是完善公開招標等競爭締約方式，提高采購政策可預期性和理性程度的重要抓手(于安，2021)。現階段，我國政府采購政策目標可歸納為節能環保、促進中小企業發展等(涂小冬，2022)，科技創新、制造業綠色發展是穩步實現碳達峰碳中和目標的關鍵舉措，將支持采購政策功能的實現嵌入采購需求管理，推動需求管理在引導產業發展方向、降低創新風險等方面添油加力，有利于促進新時代政府采購高質量發展(劉亞利，2021；李文倩等，2021)。我國政府采購需求管理在促進各項政策落地方面成效顯著，但在工作細節上仍需改進。政府采購需求管理的各個流程都應對可能存在的風險進行防控(崔衛衛，2021)，強調采購需求功能分析、梳理需求管理程序風險點，從精細編制、審查落實等多方面對采購需求進行改進，是提高政府購買公共服務效率和促進政府采購公平競爭的重要方式(楊燕英，2021；姜愛華和張晨，2021)。

三是采購需求政策推動脫貧攻堅和鄉村振興戰略的落實。積極運用政府采購政策是決戰決勝脫貧攻堅戰的具體舉措(黃鋼平，2021)，政府采購支持消費扶貧是落實扶貧政策、創新扶貧方式、健全扶貧工作機制的重要措施，是發揮政府采購政策功能的有益探索(張全旺和李錦云，2021)。多省通過采購政策支持脫貧攻堅工作取得顯著成效，部分地區鼓勵采購人積極使用扶貧平臺采購農副產品(舒心，2020)；部分地區建立政府采購相關部門聯席會議制度，通過加強部門間協同聯動，高效推進采購工作(陜西省財政廳政府采購管理處，2021)；還有地區通過開展專題調研、座談會等形式，加強供需雙方溝通聯系，提高采購項目對接效率。

采購政策促進鄉村產業振興力度應進一步加大。采購扶貧重點需不斷向鄉村產業優化升級靠攏，通過創新采購方式，提高涉農中小微企業對政府采購的參與度，激發鄉村產業振興內生動力(程玉，2021)。部分學者認為精準化采購需求有利于推動鄉村振興。宋軍(2018)提出政府采購農副產品應對產品類型、價格制定和人員錄用制定需求偏好，更多地惠及農民。加強對鄉村地區產業發展的幫扶力度、擴大采購需求數量、精準化采購需求幫扶政策，可增強脫貧地區生產動力，全面助推鄉村振興(柏玲，2021；黃順，2022；財政部國庫司，2022)。充分發揮扶貧平臺價值是需求管理促進鄉村振興的重要方式。加大對“832 平臺”的宣傳和使用力度，通過大數據和網絡銷售的快捷方式，精準識別采購人需求，進一步實現產銷對接(齊玄江，2021)，落實好政策引導和采購份額的預留工作，是借助扶貧平臺建設促進采購需求實現的重要舉措(張明柳，2021；樂偉兵，2021；溫朝文等，2021)。

綜上所述，現有研究多關注具體的政府采購需求管理制度的完善和采購政策如何推動脫貧攻堅和鄉村振興工作的落實，而對通過政府采購需求管理助推鄉村產業振興的分析和研究較少，有必要進行深入研究。從制度落實上看，《中華人民共和國政府采購法實施條例》明確規定，要通過采購需求促進實現政府采購政策功能；《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》對采購需求的具體內容進行了闡明；《政府采購需求管理辦法》則將采購需求管理同績效管理相聯系，從整個采購需求管理流程方面加以規定。從理論機制上看，采購需求是整個政府采購過程的前端環節，通過在這一環節注入政策引導因素，有利于實現政府采購政策功能的前置，更好地發揮政府采購的政策引導功能，包括促進不發達地區和少數民族地區發展等。從國際經驗上看，加強采購需求管理、促進不發達地區發展是共同做法。本文的創新之處在于：一是深入分析了采購需求管理助推鄉村產業振興的理論基礎，包括乘數效應、示范效應和協同效應；二是按照“頂層設計—實現機制—保障體系”的思路系統分析了當前采購需求管理助推鄉村振興中仍存在的薄弱環節并提出對策建議。

二、采購需求管理助推鄉村產業振興的理論基礎

當前，發揮好政府采購需求管理政策功能助推鄉村產業振興，是貫徹落實黨中央、國務院關于調整優化政府采購政策支持脫貧地區產業發展工作部署的重要舉措。采購需求管理主要通過乘數效應、示范效應和協同效應撬動鄉村產業振興，推動脫貧地區實現更寬領域、更高層次的發展。

(一)乘數效應

根據凱恩斯的乘數概念，政府采購乘數效應是指政府采購作為政府購買支出的重要組成部分，會對國民收入產生成倍的拉動作用，進而撬動經濟增長。政府采購乘數是指政府采購支出所引起的國民收入變動額與政府采購支出相應變動額之比。在三部門經濟市場中，一國的社會總需求由居民消費、投資和政府購買需求三部分構成。在封閉經濟內，三部門凱恩斯國民收入決定方程為：

Y=C+I+G

(1)

C=a+bYd

(2)

Yd=Y-T+TR

(3)

式(1)中，Y、C、I、G分別代表國民收入、居民消費、投資和政府采購支出；式(2)中，a、b為消費函數中的常數，其含義分別是自發性消費和邊際消費傾向，且0

(4)

因此政府采購支出乘數為：

(5)

由上述推導可知，KG恒大于1，說明政府通過擴大采購規模可直接帶動有效需求增加，從而推動國民收入的成倍增長。當前我國脫貧地區和鄉村振興重點幫扶地區發展相對滯后，政府采購的需求引導作用尤顯重要。適當擴大政府對脫貧地區和重點幫扶地區農副產品、農機設備及其他項目的采購，能夠有效刺激社會對其產業的投資和產品的消費，進而促進這些地區乃至全國經濟向上向好。

(二)示范效應

示范效應是指消費者的消費行為受身邊其他人消費行為的影響。本文中提及的示范效應是指政府采購活動對消費者產生的示范效應和采購人對鄉村振興產品供應商產生的示范效應。一方面，政府對脫貧地區農副產品的采購活動，通過示范作用引起全社會的關注，帶動消費者積極效仿政府行為，對整個農副產品市場消費方向產生引導示范作用。由此看來，政府可以發揮采購功能，購買脫貧地區和鄉村振興重點幫扶地區的農副產品，通過示范作用帶動私人消費，支持欠發達地區產業發展。

另一方面，采購人的反饋也會產生示范效應。當采購人在脫貧地區農副產品網絡銷售平臺(以下簡稱“‘832平臺’”)上采購產品后，及時將購買體驗、產品質量評價等發布出來，收到優質評價較多的供應商將獲得更多采購人的青睞，其銷量與盈利的增加就會對平臺上其他供應商產生示范效應。在優質供應商的示范下，其他同類產品的供應商更有動力提升產品和服務質量、進行技術創新和規模化生產，為廣大消費者提供質優價廉的農副產品。

(三)協同效應

德國學者哈肯于1977年創立了協同理論，其本意是反映復雜系統與子系統以及子系統之間相互影響且彼此合作的協調關系。協同效應是指在整個大系統中，各子系統發揮其應有的功能，產生大于各子系統功能簡單疊加的整體效能。從本文研究視角來看，政府采購需求管理在助推鄉村產業振興過程中產生的協同效應體現為以下四個方面。

第一，在政府采購需求管理的推動作用下，脫貧地區與鄉村振興重點幫扶地區在農副產品生產、農機設備升級、農業提質增效與農民發家致富等多個領域具有較高的協同效應。在促進鄉村產業振興過程中，政府通過擴大農副產品采購范圍、增加農副產品采購量等方式，幫助脫貧地區提高產品銷售量，促進農民增收。農副產品銷售量的上升，對脫貧地區購進與使用新型農機設備、發展現代農業技術具有推動作用。新設備新技術的推廣可以實現規模化生產，進一步加快產品產出速度，提高農民生產效率，增加農民收入，形成良性循環。此外，政府還通過對農機服務、科研教學等多領域的采購活動，推動農業農村農民協同發展。

第二，政府采購需求管理中與鄉村產業振興相關的采購需求政策，與其他采購需求政策(如綠色采購、科技創新、中小企業等)之間具有協同效應。采購需求管理包括扶持欠發達地區和少數民族地區、鼓勵中小企業發展、支持采購本國貨物等具體的政策方向，這些政策之間并非相互孤立，而是可以融會貫通，形成促進鄉村產業振興的合力，達到“1+1>2”的效果。例如，脫貧地區和鄉村振興重點幫扶地區距城區較遠，第二、第三產業發展較慢，生態環境較優，其提供的產品更加“綠色”。而且，這部分地區的企業多為中小微企業。所以，在通過采購需求管理促進鄉村產業振興的同時，可以與綠色采購、助力中小企業發展、支持創新等政策相結合，充分發揮政府采購需求管理政策內部的協同效應。

第三，政府采購政策與其他財政政策之間具有協同效應。政府采購需求管理是政府采購的關鍵環節，政府采購政策是財政政策的重要內容之一，財政獎補、稅收優惠、轉移支付等其他財政政策工具在助推鄉村產業振興方面也大有作為。《中共中央 國務院關于做好2022年全面推進鄉村振興重點工作的意見》中指出，“逐步提高中央財政銜接推進鄉村振興補助資金用于產業發展的比重”，足以體現財政政策協同在促進鄉村產業振興中的關鍵作用。政府采購政策主要作用于鄉村產業發展，而其他財政政策主要從基礎設施建設、社會公共服務投入等方面發力。政府采購通過穩定的采購需求持續激發脫貧地區發展生產的內生動力，帶動鄉村產業發展，促進脫貧地區農民收入增加；而產業發展依賴財政基礎設施投資，農民美好生活需要除了增收還需要教育、醫療等社會公共服務水平的改善。政府采購政策與其他財政政策協同合作，才能形成財政政策間的最大合力(姜愛華，2021)。

第四，各項政策工具之間具有協同效應。除財政政策外，涉農資金、專項債、農村金融等諸多宏觀政策工具都為鄉村地區產業發展添火加薪，僅依賴一種工具推動鄉村振興產業發展是低效的、不現實的。通過“財政+金融”“財政+社會資本”“政銀擔”等聯合投入模式，鼓勵財稅與金融機構為脫貧地區產業提供資金支持，能夠拓寬鄉村產業的范圍和功能，延伸產業鏈條和價值，推動鄉村產業融合發展。

三、采購需求管理助推鄉村產業振興的現狀分析

產業振興是鄉村振興的有機組成部分，實現鄉村產業振興需要強有力的政策導向，建立省心放心、完整協調的鄉村產業體系需要源源不斷的財政支持。近年來，通過加強采購需求管理以助推鄉村產業振興逐漸受到重視，從各級政府出臺采購需求管理政策、明確采購需求確定機制、借助銷售平臺促進需求實現、需求管理撬動多領域形成合力以及建立監督評價機制確保政策效果五個方面得以體現。

(一)出臺采購需求管理政策

采購需求管理的相關政策文件主要集中在2021年之后，其中有部分文件關注了對鄉村產業振興的推動。如中央層面，《關于運用政府采購政策支持鄉村產業振興的通知》中對鄉村農副產品的貨源組織、供應方式以及銷售渠道進行了相應規定；《關于深入開展政府采購脫貧地區農副產品工作推進鄉村產業振興的實施意見》中提到，政府和市場協同合作，擴大政府采購需求管理政策作用范圍，幫助鄉村企業解決產品生產銷售難題。地方層面涉及采購需求管理助推鄉村產業振興的政策文件較多，部分總結如表1所示。

表1 地方采購需求管理助推鄉村產業振興政策文件

續表

綜合來看，這些文件主要通過優先采購貧困地區產品、擴大脫貧地區農副產品銷售和預留份額的需求管理措施來促進鄉村產業振興，為推進鞏固脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接提供重要的政策手段。

(二)明確采購需求確定機制

在確定鄉村產業振興相關采購項目需求前，需要對采購對象的技術、商務等進行需求調查，具體可通過咨詢、論證、問卷調查等方式進行。之后，再根據采購需求調查結果，確定采購需求，并編制包括采購項目、標的、預算等內容的合法、合規、合理的采購計劃。大部分鄉村產業振興相關采購活動的采購需求編制計劃都較為完善，這從采購成功率中窺見一斑。例如，2021年，“農產品”采購中標公告和成交公告分別有869條和482條，而終止公告僅有184條，占比為12%，且終止公告的原因主要是有效供應商不足三家，此外還有采購項目發生重大調整或重大變故、受疫情影響采購人放棄采購、招標公告發布錯誤和招標文件存在重要事項缺漏等。(1)中國政府采購網。近年來，各級地方政府出臺多項政策文件提到明確采購需求確定，加強農副產品采購需求編制，規范采購需求管理，發揮政府采購需求牽引作用，從需求側助力鄉村產業振興。

(三)借助銷售平臺促進需求實現

創新農產品幫扶方式、增加脫貧地區產品銷售渠道、加強脫貧地區產品網絡電商平臺建設，能夠在一定程度上解決農副產品銷售難、銷量低、銷路少等問題，推動農產品采購需求精準實現。財政部、農業農村部公布的“2021年重點強農惠農政策”中提到，要建立農村特色產業集群和農村物流網，建設公共服務平臺，壯大經營和服務主體；《財政部辦公廳關于組織中央預算單位做好2022年政府采購脫貧地區農副產品工作的通知》《財政部辦公廳關于組織地方預算單位做好2022年政府采購脫貧地區農副產品工作的通知》對全國各級預算部門采購脫貧地區所生產的產品的預留份額、使用平臺、遵循原則等方面進行詳細規定；《北京市“十四五”時期鄉村振興戰略實施規劃》中提出，“支持農戶通過線上、直播等方式銷售農產品”，打開農副產品銷路。

當前，我國鄉村產業振興銷售平臺是“832平臺”。《關于運用政府采購政策支持鄉村產業振興的通知》規定，自2021年起，各級預算單位應當按照不低于10%的比例預留年度食堂食材采購份額，通過穩定的采購需求持續激發脫貧地區發展生產的內生動力，促進鄉村產業振興。部分地區將采購份額比例提高到20%甚至更高，如《遼寧省財政廳關于進一步做好運用政府采購政策支持鄉村產業振興的通知》提出，在滿足采購需求的基礎上，對對口地區的農副產品優先采購，原則上采購額度不得低于年度脫貧地區農副產品預留份額總額的20%；廣西北海要求，全市各單位食堂每年認購貧困地區農產品數量須不低于年消費農產品總量的20%，且各級工會每年采購扶貧產品須不低于當年職工福利支出總額的50%。

“832平臺”建立了較為完善的供應商審核推薦機制。《關于深入開展政府采購脫貧地區農副產品工作推進鄉村產業振興的實施意見》規定，對于未入駐平臺的供應商，需優先從農業產業化龍頭企業、“一村一品”示范村鎮經營主體等企業中選取；對于已入駐平臺的供應商，需根據產品供應量、包裝和標識等要素對其進行重新核查，推動平臺農副產品帶證銷售和質量可追溯。《廣西壯族自治區財政廳 廣西壯族自治區農業農村廳等四部門關于貫徹落實運用政府采購政策支持鄉村振興有關要求的通知》提出，積極開展“832平臺”入駐宣傳動員工作，要求區內鄉村振興、供銷等相關部門開展摸底調查，建立符合條件的農副產品貨源供應企業、組織數據庫。從具體成效來看，“832平臺”自2020年初上線運行以來，加強產銷對接，完善價格機制，深化消費幫扶，充分發揮政府采購平臺功能，為全面推進鄉村產業振興作出新貢獻，平臺交易額具體如圖1所示。截至2022年3月，“832平臺”已在全國布局產銷地倉45個，累計注冊供應商1.5萬家，累計銷售額突破200億元，上線農副產品20萬個，注冊采購單位近50萬家，助推832個脫貧縣的230萬農戶鞏固脫貧成果。(2)443期：突破200億元! “832平臺”助推脫貧地區農副產品銷售[EB/OL].中國產銷合作網，2022-03-01.

圖1 2020年1月至2022年6月“832平臺”交易額資料來源：脫貧地區農副產品網絡銷售平臺,具體結果由作者計算所得。

除全國性的“832平臺”外，地方扶貧平臺實踐也如火如荼地開展起來。例如，浙江省為方便省內單位采購，推廣使用政采云鄉村振興館832專區和政采云微信小程序“超職購”832專區開展脫貧地區農副產品采購工作。其中，政采云鄉村振興館832專區為滿足各采購單位需求提供組合商品采購，以及產品方案定制、先貨后款、樣品試用等本地化服務，并承諾價格不高于“832平臺”售價，其采購份額也一并計入脫貧地區農副產品采購任務考核。再如，2019年初，黑龍江省創建“小康龍江”扶貧電商公益平臺，堅持創新消費幫扶方式，積極建設和開發線上線下渠道，大力開展雙品牌運營，將黑龍江61個縣、350余家企業、2000余款扶貧產品和龍江特產，通過品牌經營、電商經營、連鎖經營等模式銷往全國。(3)于靈爽.黑龍江省供銷合作社“小康龍江”舉行“三年慶”活動[EB/OL].中國產銷合作網，2022-01-24.又如，2020年6月，廣西在北海市上線了全區首個政采云平臺鄉村振興(扶貧)館，統籌全市農特產品資源，實現對采購單位的直銷直供。

(四)需求管理撬動多領域形成合力

政府采購需求管理政策助推鄉村產業振興，從優先采購脫貧地區農副產品、擴大農產品采購范圍、提高農業機械化水平等多個領域持續協同發力。已有省份開始鼓勵加強國有企業和軍隊對貧困地區產品的采購。例如，《福建省人民政府辦公廳關于印發福建省深入開展消費扶貧助力打贏脫貧攻堅戰實施方案的通知》規定，鼓勵從事批發貿易的國有企業加強與貧困地區企業對接合作，幫助推銷貧困地區產品；鼓勵駐閩部隊將貧困地區優質產品納入采購名錄，在同等條件下優先采購。除此之外，許多地區著力提高農業機械化水平，極大地解放農民的勞動生產力，使更多農戶投身第二、第三產業，促進鄉村產業發展。2018年12月發布的《國務院關于加快推進農業機械化和農機裝備產業轉型升級的指導意見》中指出，推行政府購買服務，支持農機生產企業、科研教學單位、農機服務組織等廣泛參與農機技術推廣。在政策引導下，遼寧、山西、四川、江蘇等多個省份都對推進農機升級作出要求。例如，遼寧省運用政府采購農業設備等途徑，進行農田治理、統一防控等大規模農業技術運營服務；(4)遼寧省人民政府關于加快推進農業機械化和農機裝備產業轉型升級的實施意見[EB/OL].遼寧省人民政府網站，2020-01-16.江蘇省計劃通過政府購買服務等方式支持提升農業機械維修服務水平，增強農業機械化服務水平，實現機械化生產新格局。(5)江蘇省“十四五”農業機械化發展規劃[EB/OL].江蘇省農業農村廳網站，2022-01-20.

(五)建立監督評價機制確保政策效果

當前，我國通過采購需求管理的方式開展監督、績效評價工作，來確保實現鄉村產業振興的目標，主要體現在對“832平臺”的監管方面，從監督各級預算單位按期完成采購任務和嚴控平臺供應商監管得以實現。中央層面，《關于深入開展政府采購脫貧地區農副產品工作推進鄉村產業振興的實施意見》規定，各省級財政部門要通過召開工作推進會、定期通報等措施切實加強采購管理；建立價格監測、質量監督、履約評價機制，平臺供應商需及時向社會公開產品成交價格、承諾函和用戶評價等信息，接受社會監督。地方層面，《遼寧省財政廳關于進一步做好運用政府采購政策支持鄉村產業振興的通知》要求，通過專人監督、電話提示等措施加強預算單位采購情況考核，確保采購任務如期完成；《廣西壯族自治區財政廳 廣西壯族自治區農業農村廳等四部門關于貫徹落實運用政府采購政策支持鄉村振興有關要求的通知》提出，建立工作通報、約談制度，將運用政府采購政策納入績效考評，硬化任務約束，壓實工作責任。

四、現行采購需求管理制度助推鄉村產業振興中存在的問題

采購需求管理作為正式開展采購活動之前的采購準備工作，在采購農副產品過程中，不僅能夠有效實現市場需求與欠發達地區農副產品生產供給對接，而且為精準幫助農民增收減貧奠定有力基礎，對于走好政府采購推動鄉村產業振興的第一步，具有重要意義。鄉村產業振興的出發點和歸宿是動員社會各方力量加速推進農業農村現代化、全面提高人民收入和生活水平，政府采購需求管理是潛在供應商展開良性競爭的前提，對脫貧地區產業更好對接外部市場具有重要的推動作用。然而現階段政府采購農副產品中的需求管理仍處于持續探索階段，政府采購促進鄉村產業振興的政策功能還有待進一步發揮。

(一)地方采購需求頂層設計不足

當前，各地出臺的推動鄉村產業振興相關項目的采購需求管理規定呈碎片化，多數只是從政策層面闡述了政府采購政策推進鄉村產業振興的意義與總體要求，對采購需求管理如何發揮扶持欠發達地區發展的牽引、協同與示范功能等，缺少專門性的規定。從現有的政策文件來看，對確定采購農副產品需求的科學合理性、發力領域的精準性等方面都缺乏具體明確的指導。事實上，促進政府采購政策功能實現的措施有很多，如預留采購份額、強制采購、優先采購、價格優惠等，而上述內容的空缺使地方各級政府難以充分發揮采購政策功能在助推鄉村產業振興方面的作用，導致農副產品采購實際活動缺乏具體政策引導和實踐可操作性。

(二)采購需求的確定不夠科學

《政府采購需求管理辦法》第九條提出，采購需求應當清楚明了、表述規范、含義準確。而當前采購人或委托代理機構對鄉村振興相關采購項目的需求描述清晰度不足。通過對相關采購項目終止原因進行梳理，發現與采購需求編制有關的問題主要體現在以下兩個方面。一方面，采購人對采購需求描述不明確導致后續需進行需求調整。例如，2022年某地區農產品冷鏈物流建設項目監理終止公告(6)2022年潁東區農產品冷鏈物流建設項目監理終止公告[EB/OL].中國政府采購網，2022-05-07.中提及，因本項目采購需求出現重大調整，本次采購活動終止。另一方面，采購文件編制不詳細、部分技術要求和商務要求規定不明晰致使專家評審難以進行，對后續的采購環節產生不利影響。例如，2021年某村農產品冷藏保鮮設施建設項目終止公告(7)2021年樓下鎮偏坡村農產品冷藏保鮮設施建設項目終止公告[EB/OL].中國政府采購網，2021-09-29.中提到，因競爭性談判文件冷藏設備部分無具體參數、無法評審，經評標小組討論一致作廢標處理；2022年某市市場監督管理局食用農產品快檢試劑采購項目終止公告(8)陸豐市市場監督管理局2022年食用農產品快檢試劑采購項目終止公告[EB/OL].中國政府采購網，2022-04-16.中提及，因供應商資格條件編輯有誤，需取消本次采購公告。上述現象說明通過政府采購需求編制促進支持農村地區發展等政策功能的發揮還有很大提升空間。

(三)扶貧平臺尚未充分發揮采購需求引導功能

通過優化采購需求管理，加強扶貧平臺建設，有力帶動了脫貧地區農副產品銷售額快速增長，促進鄉村產業振興效果顯著，但在具體實踐中平臺建設仍存在一些問題。一是對供應商調查審核機制存在紕漏，如某地供應商因商品標識標簽不合格和未及時繳納或補繳保證金問題，一月之內被“832平臺”違規通報兩次。(9)脫貧地區農副產品網絡銷售平臺。二是采購需求不明晰，有些預算單位未能根據自身情況靈活采購扶貧平臺產品，僅僅是機械地服從上級部門的指令，不能精準描述本單位的采購需求，與扶貧平臺建立初衷相違背。三是扶貧平臺農副產品采購渠道單一，目前主要通過網頁端的形式，移動端僅有微信平臺，且尚未研發相關的配套軟件。此外，平臺采購大額主要來自單位食堂和工會福利發放等，對國企采購、軍隊采購、個人采購潛力的需求引導仍有待開發。

(四)需求管理發力領域和拉動對象不夠精準

產業振興是鄉村振興的基礎，而政府采購脫貧地區農副產品是富裕農民生活、振興鄉村產業的重要途徑。在具體實踐方面，采購需求管理在擴大農副產品采購范圍時的發力領域和拉動對象還不夠精準，與鄉村振興戰略的匹配度有待提高。

一方面，采購人或采購代理機構的主觀能動性較差、綜合專業素質不足，嚴重制約了采購需求管理助推鄉村產業振興在各領域之間的協同發力。許多采購主體，尤其是采購脫貧地區農副產品的采購主體，缺乏專業知識與技能，對如何采購、采購哪種農副產品一知半解，對具體的采購需求管理規定，無法在發布采購需求公告和制訂采購實施計劃時做到專業化，導致采購需求沒有針對性。例如，許多采購公告沒有落實采購政策功能的需求描述，包括完全沒有相關描述、提到“無特定資格要求”等；還有些需求描述僅在招標文件中體現，而采購公告本身并未給出引導政策功能的需求描述；在有需求描述的采購公告中，提到支持脫貧攻堅，或者優先采購脫貧地區或鄉村振興重點幫扶地區農副產品或服務的需求描述極少，采購需求管理的各發力領域還無法發揮協同效應促進鄉村產業振興，這說明政府采購對扶持農村地區的需求引導力度明顯不足。

另一方面，采購需求管理助推鄉村產業振興的拉動對象是農民，但多數鄉村振興和減貧策略都由政府主導，農民的主體性作用尚未發揮出來。這種狀況使得采購計劃目標與結果相差甚遠。此外，電子化采購方式直購較多、競購較少，這也是導致采購需求管理對脫貧地區農民生產銷售的拉動作用不強的原因之一。一些采購人在“832平臺”進行農副產品采購時，直接選定商品下單，相比于采用先發布采購需求、后擇優選擇供應商的競購方式，不利于拉動農民的生產積極性。

(五)監督與評價機制促進政府采購農副產品提質增效仍不到位

“832平臺”的搭建，在有效帶動上百萬貧困戶增收脫貧的同時，也拓寬了農副產品供應商的來源，但其對采購人和供應商審查不到位的問題阻礙了鄉村產業振興目標的實現。一方面，在實施鄉村產業振興相關采購項目過程中，平臺對于采購人的審查仍然不足。在“832平臺”2021年公示的175個違規用戶中，進行虛假交易的采購人高達23個，此外，還有個別采購人因不配合平臺工作、喪失有效聯系方式或偽造憑證而違規，(10)脫貧地區農副產品網絡銷售平臺,具體結果由作者計算所得。這說明該平臺對于采購人的監督管理還存在欠缺。另一方面，“832平臺”對供應商生產經營的管控措施仍然不夠。個別入駐平臺供應商品牌產品質量不高、價格虛高，平臺上無“832平臺”標識，生產經營環節對產品價格和質量的監管乏力，可能存在以次充好、以假充真的情況。此外，售后評價機制還未發揮應有作用。當采購人在電商平臺完成農副產品的采購任務以后，沒有激勵去對所采購的產品進行真實評價，絕大多數商品的評價詳情一律為無內容的好評，不利于采購需求的確定。例如，該平臺上某贛南臍橙農產品共獲1800多條評價，好評率為99%，而其中曬圖的采購人只有7個，績效評價與社會反饋不足不利于對供應商的監督，供應商之間的示范效應得不到發揮，阻礙其公平競爭，無法保證采購需求確定的合理性。

五、構建有效助推鄉村振興的需求管理制度的建議

(一)夯實地方采購法律基礎，提高需求管理的針對性

就采購需求管理和政策功能的落實而言，首先必然要從法律層面制定引領性文件，使后續工作有法可依。各地方政府應積極響應《政府采購需求管理辦法》等政策要求，聯合政府采購主管部門，根據鄉村產業發展政策、不同縣鄉產品資源優勢及其各類發展要素等因素，結合相關財政政策與行業標準，科學合理地制定一系列含有鄉村產業振興要求的采購需求標準，提出采購脫貧地區農副產品的具體規劃，使需求管理更加具有針對性、可行性。積極探索有利于實現鄉村產業振興戰略目標的采購需求，在需求管理的引導下充分發揮政府采購的政策功能，對符合采購需求的脫貧地區農副產品實行優先采購、價格優惠和預留份額等措施，為鄉村產業又好又快發展提供堅實的制度保障。

(二)合理確定采購需求，持續激發脫貧地區內生動力

政府采購主管部門應對采購需求描述進行規范性引導。針對我國當前存在不少采購公告沒有對政府采購政策功能進行描述，尤其沒有提及鄉村振興相關政策功能等問題，要求各預算單位在編制規范性采購文件時，充分考慮需求的合理性和標準的公平性，同時避免需求描述過于泛化和隨意化。例如，在采購節日福利物品時，將優先采購貧困地區農副產品、助力消費扶貧等政策目標內化到采購公告、采購文件以及采購合同中，并對采購對象范圍等內容作出明確具體規定。通過輸血造血等方式，鼓勵農民通過自身勞動脫貧，打造供需協同、產銷同步的良性循環，確保政府采購政策功能的實現。

(三)完善扶貧平臺建設，推動需求管理優化

當前政府采購采購人對鄉村產品的需求主要體現在農副產品的采購方面，全國范圍的“832平臺”和其他地方扶貧平臺是目前助推鄉村產業振興、幫扶脫貧地區農副產品銷售的重要渠道。充分發揮扶貧平臺幫扶作用，推動采購需求管理優化，是助推鄉村產業振興的重要方式。一是要健全平臺供應商審核機制，對未入駐的供應商，嚴格規范背景調查，形成供應商企業庫，方便后續管理；對于已入駐的供應商，定期對其產品質量、交易行為等進行審查，降低平臺違規行為發生率。二是要做好各級單位食堂預留份額落實工作，根據地區實際情況，可適當提高《關于運用政府采購政策支持鄉村產業振興的通知》規定的預留份額標準，對于使用扶貧平臺采購份額較多的單位，可給予采購產品價格折扣等獎勵。三是要做好工會福利物品采購工作，各中央部門和各省級財政部門應根據地區實情，提倡本部門、本地區預算單位積極挖掘需求，按照質優價廉、競爭擇優和就近、經濟的原則，通過扶貧平臺采購工會福利和慰問品，提高平臺供應商銷售量。四是加強平臺宣傳，積極鼓勵國有企業和單位個人通過扶貧平臺進行采購，制定并推行移動端采購軟件，加大平臺采購優勢和力度，促進鄉村產業生產發展。

(四)精準化需求管理發力領域，實現物有所值政策目標

一方面，采購人須依照政府采購的有關規定，在采購活動開始前，向同級財政部門提交農副產品采購實施計劃或方案，并在國家或各省級政府采購網登記。因此，開展專題學習和培訓是必要的，通過提高采購人對精準扶貧和鄉村產業振興工作的認識，確保采購計劃的制定符合實際。同時，要優化農副產品電商采購方式。隨著政府采購領域“放管服”改革的日益深化，全國各地積極推進直購、競購等電子化采購方式。為確保采購農副產品過程的公開、透明，充分調動供應商的生產積極性，更有效率地促進脫貧地區產業振興。可借鑒深圳市鼓勵采用競購方式采購脫貧地區農副產品的做法，先由采購人在“832平臺”上發布商品競購單，后由符合條件的供應商在線響應，最后確定采購農副產品的價格、數量、成交方式和時間等一系列要素。

另一方面，對于農民主體性作用發揮不夠制約采購計劃實施的問題，要激發廣大農村農民的內生動力，提升農副產品供應商的積極性、主動性和創造性，可針對農村干部開展有關鄉村產業振興的培訓與講座，鼓勵農民對其產品展示與銷售，帶動農機化生產與服務的發展，充分發揮鄉村產業內部各領域發展的協同作用，提高鄉村自我發展能力。同時，加大對脫貧縣與鄉村振興重點幫扶縣農副產品的宣傳力度，打造一批地方特色產品品牌，有利于預算單位根據需要精準把握采購方向，實現物有所值。

(五)強化采購監督績效管理，落實鄉村振興政策效果

深化公眾監督和強化績效評價是提高鄉村產業振興采購效率的關鍵。加大對采購人的監督，需提高宣傳力度，鼓勵廣大人民群眾參與監督。同時完善獎懲機制，在獲得社會反饋后，對采購農副產品開展過程中不合理、不合規的問題加以核實并予以一定處罰。建立嚴格的績效評估機制，引入第三方評價機構，在采購扶貧地區農副產品后，對其投入使用的效果進行綜合評估，根據評估結果調整采購支持政策，如適當加大鄉村振興重點幫扶地區農副產品采購優惠比例等。

除此之外，還應加大對供應商誠信行為的激勵，提高對供應商的監管力度。鼓勵各級預算單位通過“832平臺”優先采購農副產品，推行脫貧地區農副產品電子化招標來加強采購需求項目信息公開，加強供應商誠信體系構建，充分發揮供應商之間的示范效應，促進對貧困縣鄉生產優質產品的采購持續發力；鼓勵采購人在交易完成后對產品進行評價，建立并完善好評計分制度，強化對農副產品供應商的監督力度，壓實工作職責，加快采購執行進度，提升農副產品電子化采購的交易服務質量和績效評價效果。