全過程人民民主的公共決策邏輯與實踐路徑

◎李 青 汪家焰

全全過程人民民主是對中國特色社會主義民主的最新概括， 也是中國特色人民民主在國家治理中的生動體現。2019 年11 月2 日， 習近平總書記在上海虹橋街道考察并首次提出“全過程民主”時強調： “我們走的是一條中國特色社會主義政治發展道路，人民民主是一種全過程的民主，所有的重大立法決策都是依照程序、經過民主醞釀，通過科學決策、民主決策產生的。”可見，全過程人民民主是與中國特色的公共決策實踐活動緊密關聯的。回顧全過程人民民主的理論演進，從公共決策的視角理解把握全過程人民民主的內涵，有助于加深對全過程人民民主的理論與實踐認知，為發展全過程人民民主提供可資借鑒的實踐方案。

全過程人民民主的公共決策邏輯

實際上，所有的政治過程，核心都是圍繞著公共政策制定與實施展開的，而“人民群眾參與公共政策過程是人民民主的基本要求和應有之義”。從公共決策過程的角度出發，或許可以為理解全過程人民民主的內涵提供新的空間。將全過程人民民主嵌入公共決策過程，促使民主政治發展與公共決策過程優化相融合，是實現全過程人民民主的一條有效路徑。具體而言，這一過程可以從以下三個方面依次展開：

1.基于“人民需要”的政策議程設置民主化

就邏輯而言，有什么樣的問題，就會有什么樣的問題解決方案。然而，政策問題的建構是一個主觀認定的過程，如果政府決策過程不能夠有效地向人民全面敞開，尤其是在政策問題建構和議程設置環節缺乏人民的民主參與，決策者便無法從廣泛存在于人民當中的利益訴求出發去客觀界定和識別真正的公共問題所在，從而準確地將人民急難愁盼的問題納入政策議程。 “人民需要”就是公共決策過程的邏輯起點，也是政策議程設置需要積極回應的核心任務。因為，政策議程設置作為公共政策過程的起始環節，不僅關系到什么樣的問題能夠被界定為政策問題，還關系到什么樣的政策方案能夠被決策者采納吸收。總之，政策議程設置是連接人民利益訴求“輸入”與科學民主的政策“輸出”兩者之間的關鍵紐帶，只有著力推進政策議程設置民主化，才能使全過程人民民主在公共決策活動的各個環節有效貫通。

2.基于“人民參與”的政策制定與執行民主化

現代民主運行中，人民參與公共決策過程是政府決策民主化的核心內涵，也是推進國家治理體系和治理能力現代化的現實要求。而在不同體制下，人民參與政府決策過程的形式有所不同，但總的來說，真正的決策民主應當是保障人民能夠實質性地參與到政府決策各個環節中去。正如約翰·克萊頓·托馬斯所指出的， “在政策制定之后，管理者才與公眾進行討論并不構成真正的公民參與，公眾只是被告知情況而不是參與了決策制定過程。僅僅讓公眾知曉一項決策可能是完全適當的，但是如果把它作為一種公民參與的形式來表明其影響力，那就是不恰當的。”也就是說，人民真正地實質性參與政府決策，要求政府的政策制定與執行均要向人民開放。唯有如此，才能夠確保人民的利益訴求和真實聲音能夠進入政府決策過程中。

3.基于“人民滿意”的政策評估民主化

“人民滿意”是公共政策民主化效果的根本評價標準。 “人民滿意”要求將“人民”作為政府決策行為的判斷主體，以“滿意”作為政府決策行為的判斷標準。作為公共政策的受益者，人民是一項公共政策好壞與否最為重要的評價主體，這就要求在政策執行以后的政策評估階段建立起以“人民滿意”為導向的評價體系和問責體系。因而，政府決策者應當樹立自身的責任意識和責任目標，以“群眾利益無小事”的決策理念，以負責任的工作態度深入到廣大人民群眾中去，面對人民群眾表達的任何利益訴求和政策建議，尤其是人民群眾提出的反對聲音，都必須一視同仁地予以認真對待。同時，在強調道德責任的基礎上，還需要輔之以恰當的反饋機制和糾錯機制來對政府決策者不負責任的行為予以矯治，即要求政府決策者承擔起向人民群眾解釋說明意見吸納情況的責任，包括吸納了哪些意見，哪些沒有吸納及其理由是什么，以正當的理由說服人民群眾，以獲得人民群眾的理解和支持。

全過程人民民主的公共決策發展路徑

發展全過程人民民主與公共決策民主化具有天然的相融性，同時，在公共決策實踐中促進發展全過程人民民主還面臨諸多約束性條件。首先，制度性約束。在具體情境下，完備的制度體系是發展全過程人民民主的根本條件，制度優勢能否轉化為治理效能，是以公共決策過程優化促進全過程人民民主發展的首要約束條件。其次，程序性約束。有了完善的制度，合理的程序設計是實現全過程人民民主的關鍵。公共決策的各個環節都要有完善的程序性機制，才能使全過程人民民主真正嵌入到公共決策實踐活動中。最后，效率性約束。效率問題關乎到全過程人民民主的效能轉化。公共決策過程是一個復雜的信息交互過程，只有通過高效的信息收集與處理，才能高效地輸出民主的公共政策方案。

1.依托社會主義協商民主的優勢，為發展全過程人民民主奠定制度根基

社會主義協商民主是全過程人民民主的集中體現，它能做到決策前、決策中與決策后的每個決策環節都向人民開放，讓人民參與到公共決策過程之中，從而為發展全過程人民民主奠定堅實的制度基礎。其中，關鍵之舉是發展協商式政策議程設置。所謂“協商式政策議程設置模式”，是指政府決策者基于公共利益的政策價值取向，秉承協商民主的價值理念，在與人民利益主體主動協商的過程中發現、識別社會中存在的公共問題，并依靠自身的決策能力對大量社會公共問題進行排序，有效建構政策議題，然后根據相應的制度化程序將這些政策議題納入決策議程，最終解決人民群眾普遍關心的問題。從公共決策過程來看，人民通過廣泛參與政策議程設置階段的協商、討論，使各自的政策訴求得以充分表達，并在理性協商的過程中實現偏好轉換，就大家普遍關心的政策議題達成共識，成為影響后續政策過程的一個關鍵變量。

2.規范協商議事規則和程序設計，為全過程人民民主運行提供實踐載體

一套好的制度還需要有相應的程序設計，才能夠得以有效運行。程序規范可以有效約束決策權力的濫用，提高依法決策的水平。全過程人民民主在公共決策過程中的運行也需要規范化的程序性機制，征求社會問題、吸取人民意見。根據組織協商的過程，應依次按照以下程序進行規范設計：第一，提出協商動議。一項具體的政府決策民主協商活動的首要環節是提出協商動議，把擬協商的重要主題和主要事項提出來，并發起協商意向。第二，邀請參與協商人員，確定發言人選；在政府決策的民主協商實踐中， “由誰來協商”是一個需要思考的實踐難題。為了確保政府決策民主協商的質量，應根據民主的方式確定協商發言人選，就具體協商決策事項進行集中發言，將民意集中表達出來，以利于決策者吸納；第三，明確發言流程和發言時間。在具體協商過程中，為了保證機會公平和形式民主，應嚴格按照既定的發言流程和發言時間進行；第四，開展協商互動。由于利益訴求的多元復雜性，決策協商的過程中必然會產生利益分歧和不同的政策偏好，這就需要通過充分的討論、互動交流來相互說服，相互理解，達成共識；第五，協商結果運用與反饋。從決策民主協商對于政府最終決策產生的影響來說，民主協商的結束并不意味著整個協商過程的結束，還需要對協商結果的運用情況向人民作出反饋。總之，政府決策前的民主協商過程應是一個充滿程序正義的過程，只有嚴格遵循既定的合理程序開展與人民群眾的充分協商，才能夠把那些真實民意匯聚起來，并適時納入政府決策過程，保障公共決策的民主性與合法性。

3.借力信息技術嵌入，為發展全過程人民民主注入新動能

隨著互聯網、大數據、人工智能、區塊鏈等信息技術的發展，民主的實現方式和途徑也發生了革命性的變化。全過程人民民主體現在公共決策實踐中，實際上就是人民意志表達與實現的過程，亦即政府決策民主化的過程。而信息技術的進步無疑為發展全過程人民民主注入了新動能，它為政府決策民主化提供了更加便利高效的利益表達渠道，因而也成為了公共政策制定中了解民意、吸納民意的一種重要渠道。通過開展政府決策的網絡民主協商實踐，可以“打破傳統公共決策流程的封閉邊界，促使社會問題向政策議題演變，并促成問題流、政策流和政治流的耦合，推動著公眾議程、媒體議程和政策議程的相互轉化，深刻地影響著公共決策的議程設置、決策過程和決策結果”。因此，政府決策者應充分利用信息技術資源，創新拓展一系列網絡協商利益表達機制，諸如網絡意見征集平臺、互聯網在線辦公平臺、網絡民意調查機制等，為人民意志表達提供信息化渠道，快速高效地傳入公共決策系統，并得到決策者的關注。當然，為了避免信息技術可能帶來的匿名表達無序化、激進化和碎片化問題，在創新拓展網絡協商利益表達機制的同時，也應當規范網絡意見表達的秩序規范，使信息科學技術能夠依法有效地為政府決策民主化服務。可以說，信息技術的飛速發展為全過程人民民主的實踐推進帶來了新的契機，使全過程人民民主的高效運行成為可能。