長三角一體化示范區的綠色治理現代化水平評估與建議
——以先行啟動區五鎮為例

文 劉瀚斌 復旦大學環境經濟研究中心研究員，博士

郭 巍 中國城市和小城鎮改革發展中心助理研究員

彭 欣 首都經濟貿易大學經濟學院

楊竣皓 北京大學經濟學院

建設長三角生態綠色一體化發展示范區是實施長三角一體化發展戰略的先手棋和突破口。2019年11月1日，長三角生態綠色一體化發展示范區建設推進大會在位于示范區的上海市青浦區舉行，根據國家發布的《長三角生態綠色一體化發展示范區總體方案》，一體化示范區范圍包括上海市青浦區、江蘇省蘇州市吳江區、浙江省嘉興市嘉善縣。同時，在三個區縣中選擇五個鎮作為先行啟動區，面積約660平方公里。其中，上海部分涉及青浦的金澤鎮、朱家角鎮，江蘇部分涉及吳江的黎里鎮，浙江部分涉及嘉善的西塘鎮、姚莊鎮。示范區的建設，主要目標就是率先探索將生態優勢轉化為經濟社會發展優勢，一體化制度創新形成一批可復制可推廣經驗，重大改革系統集成釋放紅利，為長三角實現高質量發展探索路徑和提供示范。從國家發布的方案來看，先行啟動區選擇了五個鎮作為首批“試驗田”，可謂意義深遠。在我國，鄉鎮一級政府作為國家和政府聯系廣大人民群眾的重要橋梁，直接面向我國社會基層，既是落實各級政策的承載主體，又是惠及民生的直接途徑，在我國政府治理體系中處于基礎性的重要地位。以鄉鎮為基本單元，探索生態綠色發展新模式，具有標桿意義和推廣價值。先行示范區范圍內的五鎮，探索提升現代化治理水平無疑顯得更加有價值。本文梳理分析先行啟動區近三年來的綠色發展現狀，比較五鎮的綠色治理水平，研究鄉鎮的綠色治理現代化水平評估體系。

一、先行啟動區的綠色發展現狀

（一）先行啟動區綠色發展總體呈現增長活力

2022年是長三角示范區揭牌后的第三個完整建設年，更是示范區創新探索政策的深化攻堅年。先行啟動區作為示范區建設的先行單元，承載著率先探索高質量綠色發展的重大使命，近年所取得的發展成績引人矚目，呈現出巨大的增長活力。

在經濟發展方面，2018—2020年示范區GDP增長率高達7.6%，2021年先行啟動區的GDP總量達674億元，已占長三角一體化示范區GDP總量的17.49%，人均GDP整體水平為11.75萬元，高出全國平均水平45.06%。產業結構方面，形成了以科技創新驅動的新興產業態勢，電子信息、裝備制造、紡織服裝等千億級產業，新材料、新能源、生物醫院等百億級產業，而規模以上產值能耗整體呈現下降趨勢。2020年吳江區黎里鎮更是以地區生產總值310.81億元領跑啟動區鄉鎮，展現出黎里鎮扎實的產業基礎和雄厚的經濟實力。嘉善縣西塘鎮和姚莊鎮在示范區內經濟基礎較為薄弱，但仍能在高質量發展的前提下，保持7%以上的經濟增長。青浦區朱家角鎮近年著重統籌生態保護與經濟社會發展，引進了以華為研發中心為代表的高端科創企業，未來的發展潛力巨大。

在生態環境質量方面，先行啟動區生態環境質量穩中向好，綠色轉型發展取得一定成效。從環境要素指標看，2018—2020年示范區空氣質量穩步提升，2018年三地平均空氣質量優良率為75.3%，2020年則達到86.2%，提升10.9個百分點。2018—2021年兩區一縣歷年空氣質量指數優良天數占比均穩步提升，略優于長三角地區三省一市86%的平均水平。從區域間協同治理角度看，青浦、吳江、嘉善三地建立“環保聯合”機制，共同編制了區域大氣、水質保護規劃，按照屬地負責原則分別承擔三地環境基礎設施建設工作。[1]三市共同建立聯合河湖長制，水環境總體呈改善趨勢，各鄉鎮斷面水質達到Ⅲ類或優于Ⅲ類。表1顯示了啟動區各鎮2021年的綠色發展表現。

表1 長三角先行啟動區綠色發展現狀

（二）先行啟動區綠色發展水平呈現不平衡態勢

雖然近年來啟動區在綠色發展方面總體表現較好，但區域內各鄉鎮的發展水平卻參差不齊，一方面與各地的自然稟賦、經濟基礎等有關，另一方面也反映出不同地區治理水平的不同。

在生態治理上，示范區在生態環境改善、綠色發展轉型上存在空間不平衡的特點，呈現北弱南強、西弱東強的局面，區域內部嘉善縣環境空氣質量整體優于吳江區和青浦區。經濟發展面看，示范區經濟發展水平各不相同，嘉善縣在經濟總量、結構和增速都處于示范區內較低水平。在產業結構上，示范區內雖然已經初步形成了區域內的產業鏈，但是產業結構的調整和升級還不到位，第三產業的發展還存在很大的調整空間。在未來的長三角一體化建設中，嘉善縣在產業結構上更需要調整優化發展第三產業。[2]此外，示范區產業統一向數字化、綠色化轉型發展時，產業結構之間存在同質化競爭現象，幾乎各鎮在“十四五”規劃中都提出要發展同類產業，如示范區鄉鎮普遍聚焦裝備制造、電子信息裝備、汽車及汽車零件、新材料等產業上，造成產業發展趨同。

綜合上述關于各鎮綠色發展的分析，可以對各鎮情況有整體判斷，進而對各鎮治理水平進行分析挖掘。其中，黎里鎮在經濟發展和生態環境治理方面綜合表現最佳，處于綠色發展階段領先地位；金澤鎮和朱家角鎮在經濟發展和生態環境治理方面均有良好表現，處于綠色發展階段領先地位；而嘉善縣的西塘鎮、姚莊鎮得益于優良的生態環境，在生態環境治理中表現最佳，但較弱的經濟發展水平意味著其仍處于綠色發展的起步摸索階段。在嚴格保護生態環境前提下，探索將生態優勢轉化為經濟社會發展優勢仍然是西塘鎮和姚莊鎮共同的重要課題。

二、先行啟動區綠色治理的主要舉措與問題

（一）綠色治理的主要舉措

基于前述的梳理和比較，可以發現不同的鄉鎮存在不同的治理能力，治理水平呈現復雜多元的態勢，示范區即使發布了一項政策，但落地至不同鄉鎮相也可能呈現相異的效果。因此，示范區鄉鎮綠色發展水平的異質性客觀上決定了鄉鎮綠色治理路徑的多樣性和復雜性。本研究基于“自上而下”的角度，對示范區鄉鎮的政府文件、治理模式等進行了梳理比較，以期提煉各鎮的綠色治理內容和差異性特征，如表2所示。

表2 長三角先行啟動區綠色發展模式

（資料來源：作者整理）

通過上述比較，可以總結出各鎮在治理模式上的異同點：

1.均成立了關于綠色發展的政府組織機構

啟動區各鎮堅持政府治理在鄉鎮綠色治理現代化中占主導地位。根據示范區發展要求，各鎮完善了綠色治理的政府組織架構，并以明確的領導責任和完備的服務體系為綠色發展治理提供了重要制度保障。這意味著各鎮在綠色發展中將組織機構與治理機制的設立、綠色產業的扶持與發展以及對既有問題的治理等方面均頗為重視，因此整體在綠色發展治理中具有鮮明的長效發展優勢。

2.鎮際間啟動了協同聯動一體化治理

“不破行政隸屬，打破行政邊界”是示范區建設一致把握的原則，在綠色治理中，啟動區各鎮協商合作形成了“同一問題、一級政府、統一治理”的模式。各鎮政府同區域內其他同級政府建立健全區域一體化生態綠色發展協同治理機制，設立區域綠色發展共同目標。如構建黨建“城鎮圈”以服務綠色發展、太浦河上下游聯合治水行動。

3.特色支柱產業助力鄉鎮綠色治理

先行示范區鄉鎮均形成了當地特色的支柱產業，如朱家角鎮的新材料產業、金澤鎮的科技金融產業、西塘鎮的電子信息產業等。隨著加快推進傳統產業轉型、綠色產業體系構建，市場機制逐漸發揮其作用，督促企業切實擔負起環保社會責任，實現企業環境保護行為由被動向主動的轉變。此外，鎮政府對當地綠色產業提供了相應制度保障及綠色金融政策。引導資本和企業發展，創新綠色產業、生態產業，從而轉變經濟增長方式，推動實現經濟效益與生態環境效益的雙贏。

可見，先行示范區鄉鎮積極推進環境治理體系建設，但與治理體系和治理能力現代化要求相比仍有差距，仍存在一些亟待解決的治理瓶頸。

（二） 綠色治理面臨的主要問題

先行啟動區雖然建立健全了綠色治理的框架和內容，但由于環境問題的公共性，治理體系中涉及眾多主體，利益訴求各異，再加之各鎮的發展基礎和經濟條件各有不同，現狀區域實踐中還存在許多治理的短板。

1.綠色治理政策落實缺乏銜接

隨著啟動區五鎮所屬地市關于綠色發展政策文件的逐步建立，各鎮也根據自身發展情況探索形成了相應工作機制和行動方案，在《長三角生態綠色一體化發展示范區總體方案》中，針對不同治理領域，構建了相應治理目標和實施方案，但頂層設計與基層綠色治理政策之間缺乏良好的銜接與互動，容易導致在綠色治理過程中出現顧此失彼、有失調和的問題。如《長三角生態綠色一體化發展示范區國土空間總體規劃（2019-2035年）》明確規定先行啟動區要嚴格控制開發強度，規劃建設用地不超過現有總規模，即減量用地是長三角生態綠色一體化中的舉措之一，但各鎮情況各異，如朱家角鎮的建設空間已經趨于飽和，在應對存量空間使用效率較低、盤活成本較高、引導業態轉型升級等方面任務艱巨，地方政策未作調整；而黎里鎮堅持“拆建管融”發展新路徑，緊抓存量提質改造和增量結構調整并重發展，持續推進城市有機更新，落實政策順利。[3]

2.多元化治理體系仍需完善

綠色治理體系中主體眾多，要通過對多元主體的資源整合，達成合作共識，再通過協調合作從而產生效用最優化的治理方式，最終實現各主體之間的利益共享，實現治理效益的最優化。然而因為綠色治理的主要對象——生態環境具有公共性、外部性和產權的難以界定性等特點，這些特征成為制約綠色治理有效推進的主要因素。在生態治理方面，金澤鎮通過招標工作與企業開展聯保共治養護工作，購買社會化服務，實現環保市場化運作；在社區治理方面，金澤鎮設計出臺《金澤鎮綠色社區創建行動實施方案》推進基層環境治理，其中參與主體不限于政府，還鼓勵社區機關和企事業單位等社會各界力量參與到綠色社區建設工作；朱家角鎮成立美麗鄉村長效管理領導小組，制定相應綠色環保獎勵機制，鼓勵公眾參與共同建設綠色社區。黎里鎮則通過開展“美麗庭院”、愛國衛生運動等活動，秉持“鎮政府是農村環境治理的主導主體，村委會是農村環境治理組織者”理念，發動群眾參與農村環境治理。但綠色治理主體——政府往往處于絕對的領導地位，從而導致綠色治理的主體地位的不均等，形成了“強政府、弱社會”的局面。因此許多問題出現后，政府往往會主導甚至控制一個事件的最終走向。而企業等非政府主體要絕對服從，難以發揮主觀能動性。社會民眾雖是最終的受益者，可是他們卻是最沒有發言權的利益主體，特別在鄉鎮這級區域保證多主體協同治理環境問題是實現綠色治理的基礎，也是保證治理效能的最重要途徑。

3.綠色治理機制略顯單一

各鄉鎮在綠色治理體制創新上不能以單一機制形式而孤立存在,而是包括了激勵機制、責任機制、評估機制、監督機制等一系列機制的集合。[4]西塘、姚莊鎮在生態環境治理中為加強尾水排放管理，開展了治理“回頭看”活動以及采取建設污水零直排區智慧監管平臺等措施，形成了多系列機制集合的綠色治理體制。反觀先行啟動區其他鄉鎮在綠色治理機制制定中，尚未形成完善的生態督查考核、跟蹤評估機制的集合。除了完善考評機制外，還應運用市場化工具強化責任機制和監督機制，促進政府職能轉向治理的監管方。鎮政府可以通過優化公共服務，營造一個公眾參與、社會監督、透明公開的法制化市場化營商環境。黎里鎮通過改善營商環境、啟動招商體制機制改革、狠抓“雙招雙引”。2021年，簽約了中車綠地產城雙優融合更新、藍城集團美麗吳江樣板區等20多項重大優質項目，實現政府和市場主體間的資金、技術、人員等要素流動和利益補償。金澤鎮采取水生態整治與市場化模式共同運行機制，通過招商投標等方式把西岑水質凈化、雪落漾交界河養護承包給企業。朱家角鎮在生態環境治理與鄉村建設中，仍采用設立政府工作小組這種以政府為主導的單一治理模式。通過加大對醫療產業園領域和重大項目的招商力度，實現綠色產業轉型與發展。在目前全面推進生態環境治理體系和治理能力現代化進程中，需多渠道地開展干預、監督，從而提高科學治理水平，為全鎮綠色發展提供體制保障。

三、先行示范區綠色治理現代化水平評價

（一）先行示范區綠色治理現代化的水平評價體系

根據2020年3月國家印發的《關于構建現代環境治理體系的指導意見》，推進環境治理現代化，重在堅持和完善生態文明制度體系，要使政府、市場與社會三者形成一種共生、互補的關系，并在相互耦合中形成整體性的制度結構模式，通過制定完善的法律制度體系，明確各治理主體的責任，構建黨委領導、政府主導、企業主體、社會組織和公眾共同參與的現代環境治理體系，用制度確保生態環境領域治理體系和治理能力現代化水平不斷提升，最終實現生態環境質量的全面改善，構建現代化的國家治理體系。盡管“管理”與“治理”之間只有一字之差，但內涵并不相同，管理的主體主要是政府或企業等單一主體，治理則不僅需要發揮單一主體的作用，還需要在政府、企業、公眾之間進行協調互動；管理的運作模式是單向、強制、剛性的，而治理則是包含著上下互動、橫向流動的復合型模式，更加注重協同性和互動性。[5]從馬克思主義基本原理的視角和方法來看，“所謂國家治理就是在一定的社會政治經濟基礎上，政府、市場和公民社會彼此耦合互動形成一整套完整的制度體系”。國家治理現代化的關鍵就是要構建與經濟基礎相適應的上層建筑，建立一個政府、市場、社會三位一體的多元共治或協同治理的現代國家治理模式。

為更好分析長三角示范區綠色治理能力現代化水平，我們依據國家發改委等部門所制定印發的《綠色發展指標體系》和《生態文明建設考核目標體系》文件，設計了鄉鎮綠色發展評價指標體系，并邀請了七名高校及政府機構專家進行打分，運用層次分析法對各項指標進行了客觀化賦權，形成了基于現代化治理內涵的綠色治理水平評估體系（見表3）。

表3 綠色發展模式評價指標體系

一級指標 權重 二級指標 權重 序號 三級指標 權重15 是否構建起地方綠色制造體系 0.1059 16 企業或行業的環境治理責任制度是否完善 0.0080市場機制 0.1785 17 關于綠色價格收費機制是否健全（例如階梯電價、階梯水價） 0.0253 18 是否有創新的環境污染防治模式 0.0548 19 是否建立或健全了綠色發展企業信用體系 0.0087市場治理體系完備性0.2682 20 地方綠色產業占比是否逐年增加（近五年） 0.0856企業責任 0.0898 21 工業企業污染防治投入占比是否逐年遞增（近五年） 0.0856 22 是否建立了企業環境治理信息公開機制 0.0103 23 是否建立了行業自律和行業監督機制 0.0212 24 是否有綠色發展領域百人社會組織 0.0121 25 社會監督機制是否有方案或機制 0.0020 26 生態環境教育普及是否有方案或機制 0.0049全民行動體系 0.1336社會治理體系完備性0.2541 27 環境信息的知悉度是否有保障方案 0.0077 28 環境民主決策是否有切實參與機制 0.0179 29 環境民主管理是否有切實日常運營機制 0.0694民主權利保障程度 0.1205

然后，基于指標體系我們采用研究中常用的加權綜合指標評價法，評估先行啟動區五鎮的綠色治理現代化水平。本文采用“0-1打分法”進行賦值量化，如果評估對象達到該條指標的要求（在“是/否”中選擇“是”），則打1分，否則打0分，再進行綜合加權計算得到。五鎮具體情況如圖1。

圖1 先行啟動區五鎮的綠色治理現代化水平

（二）先行示范區綠色治理水平分析

基于上述打分情況，本研究進一步結合各地經濟基礎、支柱產業等因素的不同，分析了各鎮治理體系的共性、優勢和短板。總體來看，先行示范區各鎮現代化水平均較高，三大治理主體均有所參與，基本構建了多元主體協同治理的現代化制度體系。此外，先行示范區各鎮綠色治理堅持以政府治理為主導，通過制定明確的領導責任和完備的服務體系，為綠色發展治理提供重要制度保障。這意味著各鎮在對綠色發展中組織機構與治理機制的設立，綠色產業的扶持與發展，以及對既有問題的治理等方面均頗為重視，整體具有鮮明的長效發展優勢。先行啟動區各鎮形成了差異性的多元主體綠色治理模式。根據先行示范區各鄉鎮三方主體治理得分，總結歸納為以下特征（見表4）。

表4 先行示范區鄉鎮綠色治理特征

姚莊鎮和黎里鎮在生態綠色發展領域，政府、市場和社會彼此耦合互動形成了較為成熟的協同治理體系，在綠色治理現代化探索中取得積極成效。兩鎮的現代化治理體系雖已逐步成形，但在政府、市場、社會治理體系中仍存在可改進、可提升的空間。例如，黎里鎮政府治理體系完備性明顯優于市場治理體系、社會治理體系完備性。這可能是由于伴隨著政府治理效能的不斷提升，市場和社會治理的發展速度與之不匹配，因而出現了指標數據的明顯差異。因此后續治理中應更加注重市場和社會治理，推動示范區鄉鎮現代化高質量治理水平。

而朱家角鎮和西塘鎮綠色治理水平居先行示范區內末位。兩鎮在綠色治理過程中都表現出市場化治理被明顯弱化的問題。兩鎮都尚未形成行業自律和行業監督機制，如健全的法規體系、司法保障、企業環境信用體系等舉措的缺失，企業在綠色發展中缺乏自發的積極行動，市場治理中綠色發展監管仍有不足。現階段示范區各鄉鎮在生態環境保護上已經形成了良好成果，未來如何在此基礎上形成可持續、跨區域、常態化的環境治理工作機制，其中市場運行及監管將起到舉足輕重的作用。

此外，金澤鎮在構建綠色治理現代化體系中，需兼顧社會治理主體的作用。縱觀金澤鎮綠色發展歷程，各項工作在穩步推進中向好發展，但社會治理體系完備性較其他主體表現一般，對于綠色發展相關政策以及環保政務信息的民主決策及民眾宣傳不足，并且在民主權利保障程度上還有很大提升空間。

四、國內外的綠色治理經驗

（一）國際案例：綠色生態環境治理的模范城市——日本北九州市

北九州位于日本九州島福岡縣。在生態治理過程中，北九州市充分調動了政府、企業、研究機構和市民等多方主體共同參與，創造了治理工業環境的“官、產、學、民”聯合的“北九州模式”。

1.政府加強政策引導，統籌協調監督檢查。北九州市利用政府治理主導優勢，通過立法創建公害對策部門、設立公害動態監視中心等舉措，將產業發展和環境保護協同發展,形成了北九州市獨具特色的地方政策—生態工業園區工程。

2.加強技術創新，引領綠色制造。北九州地區利用區位優勢重建產業結構、轉型傳統產業、培育新興替代產業。

3.重視科研院所建設，形成良性互動。高校、科研機構與企業之間的緊密聯系和互動，為北九州市“產業環境化、環境產業化”的城市產業轉型提供有力支撐。

4.社會公眾積極參與，環境保護常態化。由于社會組織及政府平臺充分尊重和保護民眾環境治理的知情權和參與權，北九州市民眾積極參與日常環保行動，真正形成環保型社會。

（二）國內案例：綠色發展縣域治理模板——臺州仙居縣

仙居縣是浙江省首個縣域綠色化發展改革試點。經過近幾年的實踐，其創新了以政府主導的綠色化發展的復合聯動機制，探索形成了以“綠色公約、綠色貨幣、綠色調解”為主要載體的“三綠”治理模式，有效地破解了綠色化發展的瓶頸問題。[6]

1.多方參與與多元監督，實現治理常態化。仙居縣依據所創新的“三綠”模式，充分調動政府部門、黨員干部、村民群眾和外來游客主動參與鄉鎮綠色化發展。

2.完善的考核監督機制，賦能高水平綠色發展。仙居縣制定了全國首個縣級《綠色化發展指標和評價體系》，并根據鄉鎮區域主體功能定位, 實行差異化績效評價考核。多渠道地開展干預、考核監督行動，為全縣綠色發展提供體制保障。

3.借智借力推進綠色治理，提升治理科學化。仙居縣組建“綠色智庫”、主辦“綠色論壇”，提升綠色化發展改革的理論高度。實施了“千人計劃”“500精英計劃”等重大人才工程, 加強對綠色化發展的人才智力支撐。

總結上述案例治理的經驗，鄉鎮的現代化治理要構建“政府—市場—社會”協同共治的格局，既要有自上而下的頂層設計和引導監督，也要有自下而上的多主體參與和市場創新，每個參與主體都有各自的邊界和職能，主體間能夠相互協商，共同參與，形成合力提升綠色治理效能。

五、先行啟動區綠色治理現代化的若干建議

（一）全面建立綠色協同監管機制，落實生態環境治理主體責任

先行啟動區應在生態監管中，健全生態綠色發展協同治理機制，并會同示范區法院健全生態修復、資源共享、理論研究、法治宣傳等機制，構建生態環境一體化司法保護新格局。推動事中事后監管改革和市場監管部門機構改革，增強市場監管部門和地方政府的聯系。在協同監管同時，加強綜合行政執法力度。地方政府與市場協同完善信用監管機制，促進企業高質量發展。依據綠色信用評價結果實施分級分類監管，建立健全綠色發展守信激勵和失信懲戒機制。對守信企業予以正向激勵，釋放政策“紅利”予以鼓勵。支持失信企業信用修復，解除信用約束措施。

（二）強化政策協同以避免無效的產業同質化競爭，形成促進新興產業發展的合力

《長三角生態綠色一體化示范區產業發展指導目錄》明確提出示范區以“五大經濟”為主導，在此背景下，示范區極易出現新興產業同質化轉型發展。為緩解同質化無序競爭的低水平重復建設問題，強化產業政策協同，將有望幫助示范區內產業定準基調，避免無效的同質競爭。可以借鑒法國里爾城市群的中心規劃，結合實際情況，從長三角生態綠色一體化的頂層文件著手設計，建立長效協同機制，消除要素流通壁壘。除了跨區域地方產業政策協同治理外，充分發揮中央和地方兩個積極性，賦予地方政府更多自主權，促進地方因地制宜制定和實施相關的產業政策。

（三）激發市場主體活力，增強企業綠色治污動力

一方面，深化準入制度改革，激發市場主體活力。依托長三角政務服務“一網通辦”平臺，實現線上線下無縫對接，為資金、技術、人才等市場要素跨省流動提供便利。另一方面，推進傳統企業轉型升級，通過創新激勵機制，引導鼓勵企業積極開展綠色環保的自發行動。“十三五”期間工信部初步構建了綠色設計產品評價標準體系，長三角示范區內根據該標準體系，進一步建立健全綠色認證一體化工作機制，聯合組織實施綠色認證工作、提升綠色認證供給水平、營造綠色認證良好發展環境，增強企業綠色治污動力。

（四）加強社會組織規范建設，媒體運營引導群眾積極參與

綠色發展的社會化治理需要依托工會、共青團、婦聯等群團組織和綠色發展治理的平臺。鄉鎮在社會治理的共性問題在于綠色環保領域的社會組織建設缺乏，因此推動綠色發展領域社會組織的規范化建設，充分發揮志愿者組織在引導公眾參與生態環境保護等方面的積極作用。此外，在數字化時代和疫情防控“常態化”疊加的大背景下，鄉鎮生態環境治理小組或鄉鎮共青團小組成員可以通過網絡直播宣傳，發揮新媒體傳播范圍廣傳播速度快的優勢向更多民眾傳播生態環境保護知識、倡導和樹立綠色文明意識，引導自然、環保、節儉、健康的生活方式真正成為大眾化的主流選擇。