長三角一體化背景下創新飛地合作特征與發展路徑

文 曹賢忠 華東師范大學城市發展研究院院長助理、副教授，博士

曾 剛 華東師范大學城市發展研究院院長、教授，博士

“創新飛地”是指兩個相互獨立的行政地區打破區劃限制，通過跨區域的行政管理和經濟開發，實現兩地資源互補、經濟協調發展，通常也被稱為“人才飛地”“科創飛地”“雙創飛地”等。在長三角區域一體化背景下，飛地經濟呈現出從單一的“產業飛地”向“創新飛地”和“雙向飛地”轉變的趨勢，“創新飛地”建設已成為長三角區域合作的重要方式。以往上海向外省市開辟“產業飛地”，然而隨著長江經濟帶協同發展戰略、長三角區域一體化發展戰略深度推進，一些經濟實力強且有研發需求的城市主動到“寸土寸金”的上海尋找“飛地”，開啟“雙向模式”。“創新飛地”的出現從某種程度上解決了欠發達區域的技術創新短板，然而，對于上海而言，如何共建仍是制約當前“創新飛地”發展的難題。本文系統總結了長三角“創新飛地”現狀特征、存在問題，并根據長三角高質量、一體化兩個要求，分析上海與其他城市共建“創新飛地”發展路徑，對于推動長三角實現高質量一體化具有重要意義。

一、長三角一體化背景下建設創新飛地的重要性

（一）建設創新飛地是推動長三角高質量一體化發展的重要途徑

長三角地區正從基于成本驅動的規模擴張階段向基于創新驅動的高質量發展階段轉變，傳統以鄰為壑的相互競爭關系逐漸轉變為以鄰為伴的創新合作關系。區域創新系統理論倡導者英國卡迪夫大學著名經濟地理學家Phillip Cooke教授指出，城市發展動力呈現出從技術推動、需求拉動、技術與需求交互推動向系統集成、網絡協同合作推動轉變的態勢。[1]

2020年8月20日，習近平總書記在合肥主持召開的扎實推進長三角一體化發展座談會上賦予長三角地區三個新角色：新發展格局的“探路者”、科技和產業創新的“開路先鋒”、中國改革開放的“新高地”。2020年12月20日，科技部發布了《長三角科技創新共同體建設發展規劃》（國科發規〔2020〕352號），明確三省一市的高校、科研機構、企業、中介機構等創新主體實現跨界合作，推動創新要素跨省界自由流動。2019年12月1日中共中央、國務院印發的《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》明確指出，長三角三省一市應該探索共建合作園區等合作模式，共同拓展發展空間，有序推動產業跨區域轉移和生產要素雙向流動。國家發改委于2017年6月2日發布的《關于支持“飛地經濟”發展的指導意見》指出，鼓勵上海與江蘇、浙江等地區共建產業園區，共同拓展市場和發展空間。隨著長三角區域一體化進程的深化，長三角飛地經濟不斷發展，“反向飛地”“雙向飛地”如雨后春筍般不斷涌現，尤其是浙江，越來越多的市縣加入或者計劃加入到上海設立人才、科技、產業孵化等創新飛地的行列。

（二）長三角三省一市協同創新前景廣闊

建設具有全球影響力的科技創新中心是中央對上海發展的新要求。2021年9月29日，國家發展改革委會同上海市印發《上海市建設具有全球影響力的科技創新中心“十四五”規劃》，明確指出“十四五”時期上海科創中心建設將以“強化科技創新策源功能，提升城市核心競爭力”為主線，堅持“使命導向、策源驅動、賦能發展、開放融通”的基本原則，加快構筑新階段上海創新發展的戰略優勢，加快實現具有全球影響力的科技創新中心功能全面升級，為我國進入創新型國家前列提供堅實支撐。

全球科技創新中心建設的關鍵在于內部打造科技、人才、產業和環境的融合發展，外部鏈接全球生產、創新和城市網絡。上海建設全球科技創新中心離不開長三角三省一市協同創新。長三角地區科技創新資源富集，長三角三省一市在創新主體（高校、科研機構、創新型企業）、科研設施（大科學裝置等）、科技人才等方面各具特色，實現優勢互補、協同創新、共謀高質量發展的前景十分廣闊。上海是我國最重要的科技、教育中心之一，是國家科創中心城市；江蘇是我國高校最多、在校大學生人數最多的省份，科研實力強勁；浙江民營高科技企業發展迅猛，科技成果轉化效率高；安徽與中國科技大學互動合作緊密，具備獨特的科技優勢。

（三）長三角三省在上海建設創新飛地發展迅速

根據國家科技部、長三角三省一市科委/科技廳、地市科技局官方網站以及新聞媒體報道，采集長三角各地市跨省界在上海設立的創新飛地情況，統計發現，從2013年至2020年年底，長三角區域內其他城市在上海設立創新飛地共24家，其中浙江省為20家，占84%，2019年設立了16家，占67%（圖1）。峰值出現在2019年，表明2018年長三角區域一體化發展上升為國家戰略后，各地市采取了在上海設立研發中心等積極舉措響應、貫徹落實長三角區域一體化發展國家戰略。從飛入地來看，這些跨省界創新飛地的飛入地主要集中于上海嘉定和閔行區；從飛出地來看，大部分是浙江省各市縣獨立在上海設立，主要形式為買樓或租用辦公樓。

圖1 2013～2020年長三角跨省在滬創新飛地設立情況

二、創新飛地相關研究回顧

“飛地經濟”是一種較新的經濟合作模式，在實踐中取得了卓有成效的成績，如上海漕河涇開發區與周邊城市共建產業飛地，成效顯著。近年來，隨著長三角一體化戰略的深入推進，長三角其他城市紛紛在上海設立“創新飛地”，“創新飛地”成為長三角區域合作的重要模式與途徑。實際上，區域合作模式也一直是經濟地理學和區域經濟學關注的焦點，[2,3]圍繞“飛地經濟”“產業飛地”“創新飛地”等開展了眾多研究。主要包括以下幾個方面：

（一）飛地經濟內涵及特征研究

“飛地”（Enclave）原本是一個地理學術語，意思是指在同一國家內位于某一行政區域中而由另一行政區域管轄的地域范圍，或位于其他國家境內的管轄領土。“飛地經濟”(Enclave Economy)存在多重含義，通常指一國外向型或高新技術產業被國際資本所主導而非嵌入地方經濟的現象。[4,5]我國對“飛地”研究起源于20世紀90年代，最早是圍繞城市用地展開，如有的學者指出城市飛地是城市向外推進過程中出現的與原有城區在空間上斷開，職能上卻依然保持緊密聯系的城市用地。[6]隨著社會的不斷發展進步，世界經濟也日趨全球化，使得跨區域的經濟合作越來越密集，由此衍生出跨行政區域的異地經濟合作模式，尤其是2000年以來，“飛地經濟”這一城市合作形式在長三角、珠三角等地區迅速發展起來并擴散到全國，成為協調區域發展的重要空間策略。[7]飛地的功能從“行政管轄”轉變為“經濟合作”，再向當前的“創新合作”轉變，飛地類型也從過去的“產業飛地”（發達地區主動在欠發達地區設立）向“創新飛地”（欠發達地區主動在發達地區設立）轉變。“飛地經濟”一般具有如下特性：“飛入地”與“飛出地”在空間上的隔離性，“飛入地”與“飛出地”在人文上的相通性，“飛入地”與“飛出地”在環境上的互補性，“飛入地”與“飛出地”在產業上的關聯性。[8]

（二）創新飛地合作網絡研究

“創新飛地”體現了“飛出地”和“飛入地”兩個主體的創新合作，關于創新合作的空間尺度，不同學者的觀點不盡相同。如加拿大多倫多大學Bathelt教授等提出了本地蜂鳴—全球管道概念模型，論述了集群成員企業借助本地蜂鳴和全球管道而獲得眾多獨特優勢的方式，[9]引起了學術界的極大反響。發達國家現實案例表明，根據空間尺度的不同，可將創新合作網絡劃分為全球、區域、國家、地方四種類型。[10]而中國這一發展中國家的現實案例則表明，創新合作網絡可分為全球、全球—地方、地方（國家、省/市域）三種類型。[11]Esposito指出，發達的本地創新網絡將促使共位企業發展重復技術，導致知識重組減少和技術鎖定，過多的全球聯系將導致機會成本上升，超過全球聯系所帶來的收益，得不償失。[12]

從創新驅動力的空間來源看，可分為區域內產業創新驅動力和區域外產業創新驅動力，而區域外產業創新驅動力又可以細分為鄰近區域間產業創新驅動力和飛地產業創新驅動力。區域內產業創新驅動力主要是指該區域為該產業創新活動提供的創新資源，如企業和當地政府的創新投入，以及區域內的知識溢出等；鄰近區域間的產業創新驅動力則主要是從空間依賴（地理鄰近）的角度出發，考察鄰近區域間的知識溢出情況；飛地產業創新驅動力是指來自不相鄰地區的創新資源扶持。[13]經濟地理學者多關注區域內企業、研究機構、高等學校、地方政府等主體之間的交互關系，重點分析不同主體在創新網絡中的地位、作用以及內外聯系，因此，“創新飛地”如何與“飛入地”構建創新網絡推動技術創新能力提升，是亟待解決的重要議題。

（三）創新飛地的效應研究

全球生產網絡、創新環境、區域創新系統和集群等概念已被廣泛用于解析區域增長現象，以及探討網絡是否有助于區域增長或何種類型網絡更有利于區域增長等議題，結果表明網絡與經濟增長之間存在著緊密的相關性。[14,15]實踐表明，“飛地經濟”在促進經濟發展方面具有明顯的作用。“飛地經濟”不僅能促進欠發達地區經濟的快速發展，還能為欠發達地區帶來先進的經濟管理經驗，提升政府治理能力。[16]從20世紀70年代開始，新加坡就已經在周邊國家和地區發展“飛地經濟”，迄今“經濟飛地”的規模已經遠超國土面積，有力地推動了經濟發展。因此，隨著“創新飛地”的興起，欠發達地區主動融入發達地區的創新體系對于雙方發展將具有重要推動作用。

綜上所述，隨著長三角一體化戰略的深入推進，越來越多的長三角城市將與上海共建“創新飛地”，而共建“創新飛地”過程中受到哪些因素的制約，“創新飛地”的績效如何以及該如何整合“飛出地”和“飛入地”的創新資源實現雙方互利共贏，這些都是當前“創新飛地”迫切需要解決的問題，也是本文重點探討的內容。

三、長三角創新飛地合作特征及制約因素

（一）長三角創新飛地合作特征

隨著長三角區域一體化進程的推進，浙江、江蘇、安徽三省到上海設立人才、科技創新飛地呈現出蓬勃發展之勢，主要呈現出如下特征：

1.產業定位清晰

長三角創新飛地產業定位主要集中于智能制造、集成電路、高端裝備制造、生物醫藥、新能源、新材料等戰略性新興產業。對24家創新飛地主導產業詞頻分析發現，高端、智能、新能源、裝備制造、電子信息、生物醫藥、新材料等均出現10次以上，戰略性新興產業領域是其他城市對接上海產業創新發展的重點領域。這與上海擁有戰略性新興產業發展的優厚條件密切相關，如一流的科研機構、高校以及發達的市場和高層次的人才。如嘉善國際創新中心（上海）產業定位為高端裝備、新一代信息技術、健康醫療、節能環保，樂清市·南翔鎮科創合作基地產業定位為智能制造、電子信息、生命健康、新材料、新能源等新興產業。

2.政府主導明顯

根據開發管理模式的不同，“創新飛地”可以分為：（1）飛出地主導模式，主要由飛出地進行投資，開發建設和日常運作也多依托飛出地的開發區、政府或投資公司；（2）飛入地主導模式，管理和開發機構主要由飛入地主導，規劃、建設和招商等工作也主要依托所在地政府或投資公司，而飛出地則主要負責協助招商等工作；（3）雙方共管模式，多由兩地共同出資，共同負責園區的規劃、開發、管理等事務；（4）多尺度參與模式，不僅涉及飛出地和飛入地的政府，同時其他尺度主體（園區、市級和省級政府）也在協調、投資、開發等事務中發揮關鍵作用。根據建設主體的不同，“創新飛地”可以分為“政府—政府”“政府—園區”“政府—企業”“園區—企業”等四種類型。而長三角現有“創新飛地”大多屬于“政府—政府”“政府—企業”共建類型，區縣政府成為其主體。

3.集約優勢突出

以往“飛地”多具有占地面積大、產業多樣化以及粗放式發展等特征，而當前“創新飛地”則占地面積小，多通過孵化器、創新平臺等方式運行，且聚焦某一高新技術產業進行集約式發展，呈現出明顯的特色專業化、高密度和高濃度化特征。例如，作為浙江實施“創新飛地”政策、促進地市之間互利共贏的重要載體，浙江人才大廈遠景規劃占地面積約70畝，規劃總建筑面積17.5萬平方米，主要用于省內各市引進建設企業研發總部、創新中心等，可以集聚多個“創新飛地”；嘉善在上海虹橋商務區設立的嘉善國際創新中心總面積為1.7萬平方米；而一些產業飛地的面積則相對較大、分散，如上海漕河涇開發區（海寧分區）規劃面積15平方公里，滬蘇大豐產業聯動集聚區規劃面積33平方公里。

圖2 長三角創新飛地合作網絡

4.跨界一體合作

創新飛地主要是低能級地區主動到高能級地區投資建設，呈現出跨界產學研一體化合作特征。創新飛地合作網絡呈現出單點放射形態，網絡聯系主要包括創新鏈、管理鏈、市場鏈、產業鏈“四鏈”（創新飛地功能）。其中創新網絡聯系，主要體現為：上海企業在飛地設立研發中心、飛出地企業在飛地設立研發中心，以及新引進創新型企業與上海企業、大學、科研機構的網絡聯系，實現上海本市以及上海與飛出地之間，企業、大學、院所一體化合作。這與城市間專利網絡、產業聯盟創新網絡、產業創新網絡的核心—邊緣結構特征顯著不同。

（二）長三角創新飛地發展的制約因素

根據筆者實地調研，發現當前制約創新飛地發展的因素主要包括管理體制、社會保障、產業政策、科技成果與利益共享等，具體表現為以下三個方面：

第一，“創新飛地”頂層設計缺乏且各自為政，沒有形成聯系緊密的合作網絡。筆者在實地調研走訪浙江在滬創新飛地過程中發現，創新飛地建設仍然存在頂層設計缺乏、運營體制與機制不順等問題，尤其是關于人才社保、政策、科技成果產業化、利益共享等方面缺乏省級層面的統一協調部署，如嘉善國際創新中心（上海）反映，人才資質互認、人才子女教育醫療問題，如何與上海實現對接，尚需更高行政機構協調；慈溪（上海）飛地服務中心管理人員在調研時呼吁，省級政府重視創新飛地建設，盡快制定并出臺與創新飛地發展相適應的政績考核評價指標體系；溫州（嘉定）科技創新園管理者建議省級盡快啟動頂層設計，明確創新飛地的功能定位，統籌市縣創新飛地建設工作。也就是說，省政府統籌在滬創新飛地建設與運營，有利于規避當前不同縣市在上海設立創新飛地的亂象和無序競爭，有利于構建管理規范、競爭有序的創新飛地平臺。

第二，飛入與飛出地雙方溝通不夠，缺乏必要的統籌協調。從目前情況看，以浙江為例，浙江在滬設立的創新飛地主要由浙江省各市、區縣自主決策、自主運營，導致創新飛地這一新生事物面臨無序競爭、權責不明，創新飛地管理受制于各方利益糾紛，推進困難。具體而言，一是需求目標不同。作為飛入地的上海希望通過創新飛地向外轉移過剩的落后產能，實現“騰籠換鳥”，而作為飛出地的浙江則希望透過創新飛地引入上海的高端人才和科技成果，飛出地、飛入地訴求相距甚遠。二是利益分配機制缺乏。飛出地與飛入地尚未在稅收、高端人才、專利、GDP分享以及員工享受本地居民福利待遇等方面達成共識。

第三，上海不同方面對待在滬創新飛地的看法不一。在實地調研中發現，上海虹橋商務區管委會基于其“企業聯動、產業互動、人員走動”（三動）的對外合作思路，從提高土地、商業地產出售、出租商業利益的角度出發，積極推進創新飛地建設，先后與湖州、嘉善等浙江市、縣簽訂了戰略合作協議，建立了“長三角電商中心”等功能平臺，合作順暢。但屬地政府對在滬設立的創新飛地卻有諸多顧慮，主要表現為稅收、GDP、人才、專利等沒有得到有效的帶動。

四、長三角創新飛地發展路徑

基于長三角高質量一體化發展目標和創新合作理論要求，從創新飛地合作現狀特征及制約因素著手，長三角創新飛地未來發展應重視以下幾個方面的路徑策略。

（一）將跨省創新飛地列入長三角地區主要領導座談會議題

長三角區域將成為信息互通、數據共享、人才合理流動、競爭有序、品牌共享、市場機制活躍、開放程度更高的區域創新共同體，創新飛地將在其中起關鍵作用。建議由長三角三省一市發改委牽頭，聯合省/市科技、人事、經信、組織部等部門，聯合編制《促進長三角地區跨省創新飛地健康發展的指導意見》，明確創新飛地建設的目標意義、功能定位、跨省協商機制、建設與運營指導原則，并提交給下一次長三角地區主要領導座談會討論。同時，明確將創新飛地建設、運營過程中的跨省協商工作職責劃入三省一市發改委長三角區域合作辦公室。

（二）優化跨省創新飛地建設協商機制

跨省創新飛地是新生事物，遠期發展前景廣闊，近期跨省協商困難不小，建議建立跨省創新飛地的協商機制。在創新飛地建設階段，發揮上海松江漕河涇開發區（G60科創走廊起點）、上海張江高科技園區、虹橋商務區管理機構在推動土地轉讓、商業地產租售的積極性，以中共中央、國務院印發的《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》等政策文件為準繩，由浙江、江蘇、安徽省發改委統籌，推動三省各市、縣政府與上海市開發區管理機構之間在創新飛地建設方面的有序合作，為在滬建設創新飛地提供法規保障、建設成本控制、項目推進協商等保障和技術支持。

（三）建立跨省創新飛地利益分享機制

飛入地、飛出地利益訴求存在相互重疊、相互競爭、相互矛盾之處，亟需進一步理順、規范跨省創新飛地運營中的利益分享機制。建議在創新飛地的運營階段，飛出地與飛入地利益分享比例分別為：稅收征收30:70；專利統計40:60；高端人才統計50:50；GDP統計80:20。同時，將在創新飛地工作的高端人才全部納入飛入地地方人才政策支持范圍，讓其享受飛入地落戶住房、醫療教育、獎勵社保、專項資金等人才政策。同時，為了體現創新飛地對落實長三角區域一體化發展國家戰略的重要意義，建議由長三角區域合作辦公室牽頭，對飛出地、飛入地工作成效進行系統考核、評比。以長三角地區三省一市聯合的名義，對表現優異的飛出地、飛入地政府管理部門、人員進行獎勵，并將考評結果作為附加分，納入其綜合政績考評檔案之中。

（四）構建內外聯動的創新飛地合作網絡

創新飛地通過在發達地區設立人才創新創業高地和產業孵化平臺，實現了區域創新資源與產業結構的優勢互補，有助于彌補欠發達地區科技創新資源匱乏的難題。建議借鑒德國史太白基金會成功模式，推動長三角高等院校、研究機構、開發公司、創新企業之間的合作，進一步完善“大院大所+創客”“央企總部+創客”“科技園區+創客”“投資機構+創客”和“產業基地+創客”等嵌入式、專業化創客空間，形成功能完善、緊密聯系的創新網絡，提高創新飛地投入產出效率。

（五）優化創新飛地運營模式

從實地調研情況看，下列三種創新飛地合作模式值得推廣：

1.模式一：政府主導+政府運營

這一模式由政府行政主導，由省級政府相關部門運營管理。這一模式主要以浙江人才大廈為典型。2019年4月，浙江省委人才辦、杭州市委印發《關于杭州市服務全省人才發展的意見（試行）》，明確規劃建設全省的人才大廈，打造人才“創新共同體”，為全省人才提供創新創業服務。目前，除了衢州之外，其余9地市和杭州3縣市均入駐人才大廈，主要目的在于吸納高技術人才，從而服務于本地經濟發展，這一模式由于在省內，由省委組織部統籌協調并由余杭區具體運營，取得了顯著成效。跨省在滬建設創新飛地，建議由浙江、江蘇、安徽省政府與上海市政府建立創新飛地合作機制，前期由各省發改委、科技廳牽頭組織，聚焦長三角三省一市集成電路、生物醫藥、人工智能等重點領域和關鍵環節，強化合作關系，弱化競爭關系，搭建創新飛地平臺的框架和規章制度，后期可交由第三方運營公司或下屬國有非營利機構運營管理。

圖3 長三角創新飛地合作模式

2.模式二：政府統籌+企業化運營

這一模式由政府統籌，創新飛地運營管理主要交由專業公司負責。這一模式主要以慈溪（上海）飛地服務中心為典型。2017年12月28日，慈溪市人民政府發布了《關于印發慈溪市全方位接軌上海五年規劃（2017-2021）的通知》，明確提出建設創新飛地。慈溪市政府相關部門領導強力推進，并交由浙大網新上海團隊運營（浙江飛地科技產業發展有限公司），該公司是浙大網新集團旗下業務子公司，致力于“飛地經濟”模式的運營與提升，服務于區域間產業資源優化配置與產業協作創新模式的打造，取得了顯著成效。基于這一模式，建議由浙江、江蘇、安徽省發改委、科技廳牽頭引導省內企業與上海高校、科研機構、外資研發機構對接資源，搭建創新飛地平臺，交由專業化運營公司具體運營管理，全面負責創新飛地的聯合研發、科技成果轉化、招商、服務配套等。

3.模式三：政府引導+基金主導+企業化運營

這一模式由政府主導，專業化公司運營管理，并由基金公司進行投資支持。這一模式主要以南潯科創中心（上海）為典型。該創新飛地于2020年6月揭牌成立，聚焦高端電機電控、信息技術、生物醫藥、工業自動化等符合南潯發展導向的產業，扮演上海總部研發中心的重要角色，讓人才、研發、商務辦公落戶。南潯科創中心主要通過產業基金對項目進行研判、分析與投資，提高項目落戶的成功率，在科創中心經過孵化加速后，把規模產業化的項目導入南潯，最終形成“基金+產業+園區”的產業生態閉環。基于這一模式，建議遵循政府引導、社會主導、企業運營的思路，由浙江、江蘇、安徽省發改委、科技廳、組織部聯合牽頭組織，省政府科技專項出資占比不超過40%、企業與社會融資不低于60%的比例，設立初期資金規模不低于500億元，遠期資金規模不低于2000億元的創新飛地發展基金，由專業的基金團隊或公司進行市場化的管理，省政府負責監管。此外，創新飛地還應由專門的飛地運營管理公司進行運營管理。