兒童參與城市規劃編制的方法與機制研究
——以上海為例

文 徐 辰 上海市城市規劃設計研究院規劃一所助理工程師

申 立 上海市城市規劃設計研究院規劃一所規劃總監，高級工程師

公眾參與是人民城市建設的內在要求，《中共上海市委關于深入貫徹落實“人民城市人民建，人民城市為人民”重要理念，譜寫新時代人民城市新篇章的意見》中明確：“人人都能有序參與治理的城市是人民城市建設的重要特征之一，要把握人民城市的主體力量，緊緊依靠人民推進城市建設，充分激發人民群眾的主人翁精神，讓人民群眾成為城市發展的積極參與者、最大受益者、最終評判者。”城市規劃編制與管理尤其是要重視公眾參與的價值。

縱觀國外大都市的城市規劃編制過程，公眾參與正發揮著重要作用。在韓國，首爾生活圈規劃中組建了生活圈單位的市民參與團，在“首爾2030”規劃中面向首爾市民開設了首爾規劃網站及SNS，搭建了與市民互動的平臺，并針對“首爾的現在與未來，以及各領域主要問題”進行了兩次問卷調查工作，共計2 500人參與；[1]在“大倫敦規劃2021”中，規劃編制團隊組織了100多場單獨的咨詢會議，并收到了成千上萬的意見建議，在之后的編制流程中，意見和建議被編寫成為《Minor Suggested Changes》并面向公眾出版。[2]

值得注意的是，在公眾參與城市規劃編制的過程中，兒童作為城市發展的關鍵組成和關鍵受眾，其重要性正日益顯現。一方面，兒童具有獨特的創造力、觀察力和想象力，為公共設施規劃、公共空間營造等方案編制提供了不同視角；另一方面，兒童是城市的未來，對兒童感受和需求的回應能更好地促進兒童成長，也是城市規劃的題中之義。實際上，在當前“兒童友好城市”相關理論中，兒童參與就是一項基本權利，也是兒童友好城市規劃建設的核心方法之一。

上海市為追求卓越的全球城市，在建設“兒童友好城市”的目標下，應當重視城市規劃編制中的兒童參與過程。為此，本文將重點關注城市規劃中的兒童參與，從上海城市規劃中公眾參與的現狀與面臨困惑出發，聚焦兒童參與對策和機制搭建，從中思考對上海城市規劃管理創新的價值和意義。

一、兒童規劃參與的理論與實踐

（一）兒童參與和兒童友好城市理論

兒童參與的理念最早出現于20世紀50年代，規劃師提出游戲場的建設應該在兒童的參與下進行，以促進社區更加民主化。20世紀70年代起，隨著對兒童權利認識的逐漸加深，兒童對環境的感知、兒童在城市中的行為逐漸受到關注；1989年，聯合國《兒童權利公約》將兒童的生存權、發展權、參與權及受保護權等合法化，表明兒童的權利應得到傾聽和尊重，此后，芬蘭、英國、美國開始制定讓兒童參與到城市建設中的政策并開展實踐。[3]

兒童參與是兒童友好城市建設的重要組成部分之一。兒童友好型城市理論最早于1996年的聯合國第二屆人居環境會議上提出，其含義中明確指出要給予兒童參與決策的權利，傾聽、采納兒童的建議是兒童友好城市理論的核心議題。兒童參與有助于反映兒童對城市生活的核心訴求，幫助規劃師更高效地通過空間語匯進行反饋，從而保障兒童生活環境的安全、并滿足兒童各類行為活動的需求，營造兒童友好的社會與物質環境。[4,5]

（二）國內外城市規劃中的公眾參與實踐

在國外大都市的城市規劃編制過程中，公眾參與在規劃編制的全過程中發揮著重要作用。例如，芝加哥2040區域框架規劃組織方開發了線上公眾參與工具“PAINT THE REGION”，以線下線上結合的方式推進公眾參與；赫爾辛基2.0專業版規劃最初由青年規劃師牽頭，充分運用了社交媒體、網絡，收到了來自政府和民間積極的反饋；加拿大的渥太華在《城市步道和自行車道總體規劃》中，組織方提供了在線公眾參與工具，收集公眾對于步道和自行車道的現狀、位置、舒適程度的評論以及相關建議；溫哥華總體規劃運用意見集會、街頭表演、模型展覽等形式，收集群眾意見形成“決策參考手冊”，確定規劃方向后在全市進行宣傳并廣泛的進行問卷調查，最終基于專家的意見形成規劃方案；波特蘭2040總體規劃采用了多樣的公眾參與方式，包括報紙廣告、調查問卷、開放論壇、公眾演講以及在咖啡店中設置3D圖片+3D眼鏡，讓公眾可以很形象地看出他們的社區未來的發展3D影像。

需要注意的是，國內外已經開始探索規劃中的兒童參與，并在社區微更新層面開展了一系列試點項目。在威尼斯PUMAS試點項目中，小學生、家長、老師通過參與式規劃小組的形式，由社區規劃師將其訴求轉換成可以被實施的設計方案，從而解決“送學之路”的困擾。[6]在意大利ROGOREDO社區治理中，規劃師通過與社區內學校合作，舉辦了多場兒童參與規劃工作營，在規劃師的指導下進行城市講座、兒童導向型地圖繪制、問卷調查，對于社區內的規劃愿景和空間營造進行發散性的暢想，塑造兒童活動友好的社區。在國內，長沙等城市已經開始了兒童參與的實踐，通過認知地圖、問卷調查、深度訪談、兒童畫分析等形式讓孩子們參與遠景規劃，完成了兒童友好校區、“愛心斑馬線”等實踐；上海楊浦區推行了“小童善治”試點行動，規劃師與兒童協作，在社區環境更新層面融入了兒童的詩歌創作。

二、兒童參與上海城市規劃的現實與問題

（一）上海城市規劃公眾參與的進展

公眾參與在上海城市規劃中長期受到重視。上海相關規劃條例在2003年便納入了公眾參與的內容，上海市規劃和自然資源局還設置了公眾參與處，顯示出其對公眾參與的重視度。上海城市規劃中的公眾參與主要以規劃編制的前期需求調研、規劃編制之后的意見征詢、規劃實施過程中的滿意度調查等為主。

1.“上海2035”總體規劃中的公眾參與方法創新

“上海2035”秉持“開門做規劃”理念。2014年起，編制單位開展“上海，我的2040”愿景調查，通過問卷調查、論壇講座、現場展示、官方網站、微信公眾號、電子郵箱、熱線電話、傳統媒體等多種方式向市民發布規劃信息并收集市民意見。此外，通過網站、微信公眾號、主題論壇等建立的公眾參與渠道，成為宣傳城市規劃的長效平臺。在問卷調查的基礎上，借鑒“首爾2030”市民參與團經驗的基礎上，匯集來自經濟、社會、文化、生態、政治、城建等各個領域的15名專業人士，組建“公眾參與咨詢團”。總體來看，“上海2035總規”公眾參與工作，無論在參與規模、參與方式、參與效果等方面，都達到了較高的水平。[7]

2.“2021上海城市空間藝術季”的公眾參與展示

“2021上海城市空間藝術季”以“15分鐘社區生活圈——人民城市”為主題，通過藝術為社區空間賦能，向世界和全國人民宣傳上海市“15分鐘社區生活圈”的建設經驗與成就，并進一步有效推動“人民城市”建設向更縱深的方向發展，是對公眾參與的一次重大展示與實踐。活動圍繞主題“15分鐘社區生活圈——人民城市”開展了500多場學術研討、參與式工作坊、社區體驗、文化演藝、兒童美育等多種類型的公眾活動，營造了“人民城市”理念在城市更新階段全民參與的良好氛圍。[8]與此同時，上海空間藝術季上發出的《“15分鐘社區生活圈”行動·上海倡議》中也強調了公眾參與的重要性。

3.上海社區微更新中的公眾參與方法與機制

基于參與式規劃的公眾參與模式在上海的社區花園微更新中得到了不斷的實踐。四平路街道的社區花園更新形成了“多方共建、多方共治”的規劃方法，鞍山四村三小區的百草園、撫順路363弄的芳園、鞍山三村的謐園和安順苑的順園均參照了此類更新方法。在規劃過程中，社區居民成為了營建的主力，居委會也加進來成為協助組織的角色。在維護過程中，社區居民組成的志愿者團隊負責日常維護工作，專業團隊提供咨詢和指導服務，并組織長期的活動，而政府也會有選擇地發起短期活動。[9]

在規劃編制過程中，政府扮演發起人和審議者的角色，不過多地參與到更新過程中，但對總體方向進行決議；專業團隊同時扮演設計者和組織者的角色，組織溝通的任務變重；居委會扮演協助組織者的角色，為全過程提供協助支持；社區居民則是更新過程中的主要實施者，推動營造和管理落地。

（二）上海城市規劃公眾參與中的問題

當前，上海城市規劃公眾參與中的問題主要表現為：

一是公眾參與的主體覆蓋面不足，公眾參與咨詢團的成員都是有政府背景的社會精英，普通公眾的話語權較小，從工作本質目標而言還是追求理性和合理的精英邏輯；同時，現有調研方式高度依賴各類信息化媒介及大數據平臺，從而忽視了與互聯網接觸有限、處在“數字盲區”的弱勢群體，如老人、殘疾人、兒童等人群。

二是在規劃編制過程中公眾作為參與主體往往處于被動的接受地位，規劃中的公眾參與有效交流平臺仍不充足，從而導致了公眾參與積極性不高。公眾在參與過程中在“上海2035”規劃中，其參與方式雖然比國內許多城市總體規劃公眾參與的“后半程”式參與有所進步，但終究還是一種被動式參與，沒有對規劃編制方法和技術路線帶來根本性的影響。[7]

三是公眾參與的相關技術仍不成熟。城市規劃過程中涉及的大量專業性空間布局、發展目標、規劃策略、專業指標對于非專業的普通市民來說并不友好，同時，目前公眾參與過程中的技術仍然偏傳統，基本以“做問卷”“做調查”的形式為主，“上海2035”同步打造了眾創眾規平臺“全心全意悟?空APP”使用率不盡如人意，新技術的應用仍然在探索中。

（三）上海城市規劃中兒童參與的問題

1.兒童參與往往被忽視

根據第七次人口普查可得，全市常住人口中，0—14歲人口為243.6萬人，占9.8%，兒童作為城市發展中的未來，理應受到關注與重視，然而在中國傳統家庭文化的影響下，兒童往往作為一個家庭的附庸，其個人的獨立思考與行動較少受到重視，甚至被約束。在公眾參與環節中亦然，上海對于兒童參與的關注仍在起步階段。

2.兒童參與規劃的對策方法尚不成熟

上海的兒童參與技術方法尚不成熟，盡管上海部分地區已經開始推行兒童參與試點，但規劃中的技術方法仍以量身定制為主，其推廣價值有待挖掘。如在嘉定南翔進行的社區治理中，兒童通過兒童議事會這一特殊形式參與到社區公共活動室的設計工作中，在大寧路街道的兒童參與試點中，街道特邀了兩名兒童代表參加社區代表大會，鼓勵兒童在社區治理中發聲。兒童參與規劃編制缺乏系統安排，對于兒童參與介入規劃的有關環節、相關領域、參與結果如何反饋至規劃編制等仍不明晰。

3.兒童參與規劃的組織機制有待探索

目前，上海兒童參與規劃在組織機制過程中仍然存在一些問題，主要表現為缺乏常態化的運行機制和規范化的系統監管，兒童參與和現有規劃體系如何銜接仍未明晰。在上海嘉定“兒童議事團”、徐匯“兒童帶領城市徒步”活動、古美社區“四葉草堂”兒童花園建設中，兒童參與仍然被視作一項具有特殊性的規劃活動而非常態化機制，兒童參與過程中從觀察到議事、從表達到落實的長效機制仍然在探索過程中。

三、兒童參與城市規劃的對策與機制

盡管對公眾參與的重視度正在全面提升，并在“上海2035”總體規劃中進行了部分實踐，上海的城市規劃的公眾參與仍處于有限參與、事后參與、被動參與、形式參與的初級階段，真正意義上的、全方位的公眾參與機制還沒有形成。因此，城市規劃編制中的全過程兒童參與應對于規劃類型、重點領域、參與環節、應用技術、組織機制等問題都進行系統性安排。應當重視的是，兒童參與并不適宜所有的規劃類型、專項領域和規劃環節，要根據項目具體情況進行安排，才能使兒童參與發揮最大的價值。

（一）兒童參與城市規劃全過程的方法對策

1.規劃類型

不同類型的規劃中，兒童參與的目的也不盡相同。在總體、單元層面的規劃中，兒童參與更偏重戰略層面，在規劃愿景的設定中發揮作用；在詳細規劃與專項規劃中，兒童參與的發揮空間更大，能夠結合兒童關注的具體項目在社區治理、社區微更新、社區生活圈規劃、規劃建設管理等環節進行深度介入。

2.重點領域

在不同規劃領域，兒童參與能夠展現不同的作用，主要有以下領域：

在城市公共空間塑造領域，兒童對于空間的感知與成人不同，其豐富的想象力、敏銳的感知度能夠為空間塑造提供新的靈感與活力，兒童作為空間使用者，能夠提供另一維度的尺度思考，公共空間的適兒化是未來兒童友好城市建設的重要抓手之一，對一江一河社區、城市中央活動區、五大新城等城市戰略地區進行前瞻性的兒童友好建設。規劃師應當在居住區、公園綠地、體育場館、校園、博物館等兒童活動頻率較高的空間，基于兒童的活動尺度深化空間設計，增加兒童尺度的空間塑造，加強景觀營造，塑造生動、綠色的活動空間；注重色彩規劃，基于兒童的心情體驗，在兒童使用頻率較高的公共活動空間內深化色彩規劃，打造使兒童感受到快樂、安全的空間形象。

在公共服務設施領域，兒童作為公共服務設施的核心使用人群之一，其對于設施配置、功能優化均能夠提供不同視角的意見。規劃師應當從兒童角度思考設施布局，基礎教育設施布局適度考慮與周邊托育設施、公園綠地、運動場地、騎行空間集聚設置，為兒童提供豐富的活動空間；從兒童安全的角度進一步深化基礎教育設施的布局設置規范，在特定地區的基礎教育設施應與大型交通設施、大型封閉式活動場所保持一定的空間距離。

在城市安全領域中，兒童作為安全問題中的重點保護對象應當有一定的參與權，應當表達出自身對于城市空間中安全問題的感知與需求。規劃師應當保障公共空間的兒童安全，對于無人的街道、空曠的廣場增設照明設施、監控設施等，并在人流較多的公共空間布局親子專區，在高速公路、鐵軌周圍強化布局防護設施；為兒童日常出游、上下學保障安全空間。

3.參與環節

兒童參與主要在規劃中的前期調研與方案編制階段介入。在前期調研環節，兒童能夠作為規劃中的公眾主體之一深層次地參與到調研訪談中，從兒童的視角表達其個人訴求，為兒童友好的規劃編制提供前期調研基礎；在方案編制階段，兒童能夠表達其對于規劃愿景的期待與規劃藍圖相關意向，甚至提供一些天馬行空的想法與概念，為規劃工作提供更多的靈感與支撐；在適兒化的規劃方案編制中，兒童在規劃師的指導下能夠更深層次的參與到方案設計中，進行針對性的方案設計。不僅如此，在規劃方案實施監督階段，也需要持續跟蹤兒童對空間的實際使用的情況，以確保既有方案的兒童友好。

4.技術方法

基于兒童的行為模式和認知程度，對于兒童參與需要設計對應的技術方法。一般說來，規劃中的兒童參與需要在專業人士的指導下完成，兒童參與全程需要受到合理的監督與保護。

在調研階段，可采取圖像、動畫、對談、講座等方式喚起兒童的參與意識，并設計開放性的調研系統來接受多樣化的信息。如在意大利ROGOREDO社區更新實踐中，規劃師采取了城市講座與心情地圖的方法，在城市規劃講座中，規劃師向孩子們展示了城市規劃的職能、規劃師的日常工作以及多個城市規劃案例，在此基礎上邀請兒童使用象征著安全/愉悅/不安/傷心等不同情緒的標簽在地區上落點，形成兒童專屬的心情地區（圖1、圖2）；又如在威尼斯一項解決小學生“送學之路”的試點項目中，規劃師通過PUMAS Voyage這一軟件，幫助小學生對于其上學路線及使用的交通工具進行落圖，并轉換成為相應的二氧化碳足跡，孩子們可以使用該軟件拍照記錄上下學路上的有趣故事、美麗的風景及感到危險的地點，并由兒童進行創作與涂鴉，通過信息匯總與疊合后形成一張兒童專屬的“活動熱力圖”。

圖1 心情地圖——正面情緒

圖2 心情地圖——負面情緒

在規劃編制階段，需要采取更多的互動性方法增加兒童參與過程中的代入感與參與度，最大程度的激發兒童的創意。如上海楊浦區“小童善治”試點行動中，作為“詩歌單行道”項目的第二彈，項目策展人邀請學生們尋找社區內常見的樹葉，并為之寫詩，孩子們收集來的形態各異的葉子和為此寫的詩歌，通過射燈投放在了社區的小路上，與來往的路人形成互動；如意大利ROGOREDO社區更新實踐中，規劃師邀請孩子們通過拼貼畫的形式進行社區藍圖的繪制，通過對空間意象與社區標志物的圖像糅合，孩子們設計出豐富多彩的未來藍圖（圖3、圖4）。

圖3 拼貼畫作品“色彩斑斕的壁畫”

圖4 拼貼畫作品“彩色都市”

5.參與空間選擇

基于兒童對于空間的感受度、安全性考量，需要精心挑選兒童參與的空間，才能激發兒童的想法。兒童參與空間應當與規劃編制的項目基地相結合，讓兒童對規劃對象有直觀的感受，在此基礎上保證參與場所的舒適宜人與安全。還可以考慮與當地的公共服務設施相結合，例如，在學校內進行兒童參與相關規劃活動、依托規劃展示館與文化博物館等設施舉行專題性兒童參與活動等。

（二）兒童參與城市規劃的機制探討

從工作組織機制來看，兒童人群在社會中高度依附于各類社會主體，兒童在社會中的生活關系基本圍繞家庭、學校展開，受到監護人、教師及其他親屬的照料與監督，表現為長期受保護的狀態。因此，兒童、家庭與學校、社區之間的關系最為密切，參與機制搭建需要注重對這四者之間關系的理順與動員。

為此，應進一步研究“自上而下”和“自下而上”相結合的組織機制。“自上而下”重在形成全市層面對兒童參與城市規劃的共識，可在全市層面由規劃、教育相關政府部門牽頭，相關媒體配合，頒布相關指導意見和相關倡議展開；但具體工作落實應當在區和街鎮層面展開，由各區政府、區教育局、區規劃資源局和街道共同組成工作領導小組，并由所管轄的學校、社區居委及其他非營利性社會性團體進行落實，如依托上海各級規劃館、博物館等文化活動機構舉辦城市主題的兒童互動活動、兒童美育活動，依托高校建筑節等活動增設兒童專場，兒童參與甚至可以作為學校中的社會實踐課得到落實。“自下而上”的機制尤其需要發揮社區規劃師的力量，以社區規劃師為樞紐鏈接學校和社區，在社區的協助下可開展社區規劃工作營，針對社區既有問題組織少兒規劃師活動，進一步連接兒童與家庭，共同完成兒童參與的全過程。

不僅如此，兒童參與還需要設計一套專門的成果轉化機制，以保障兒童參與對規劃編制的精準有效，避免其成為一場簡單的“作秀”。對兒童參與的成果應當予以尊重并適度納入，在規劃編制結束后，兒童參與的創作成果可以由編制整理成具體成果并向公眾展示，如通過聯絡規劃展示館、藝術館以及相關社會組織等機構進一步籌辦藝術展覽等活動，并將參與成果制作成書本、刊物等形式向公眾發布，以尊重多元參與、開門做規劃的態度將兒童參與落到實處，營造多元參與的良好氛圍。

四、結論與討論

兒童參與象征著兒童作為主體對于城市決策的參與權，是推進規劃理念創新的重要實踐，是兒童友好城市建設的重要環節，對于兒童身心健康成長具有重要意義。一方面，兒童參與將在規劃編制過程中的現狀調研、目標愿景、規劃藍圖描繪階段發揮重要作用，在豐富了現狀調研維度的同時，為目標愿景與規劃藍圖的描繪均提供了新的思考與新的靈感，能夠培養兒童的城市主人翁意識，激發兒童對城市治理的參與熱情，在未來的城市建設者心中埋下一顆種子。另一方面，通過校園、社區、藝術館等平臺，借助各類社會性團體的力量，在完成兒童參與過程的同時提供豐富多彩的兒童活動，兒童參與和各類城市活動深度融合，還將幫助上海營造出兒童友好的城市文化氛圍。

對上海來說，兒童友好城市建設就應當從兒童視角出發，在規劃過程中就兒童感受度較高的環節深化設計，并在重點地區的規劃過程中進一步關注兒童視角的需求，在公共服務設施布局、城市公共空間設計與城市安全等維度增加兒童參與環節、并深化兒童友好型規劃策略。兒童的積極參與將有利于塑造更多的適兒化空間，從細節出發，打造具有溫度、富有靈感的兒童友好城市，在人口紅利逐漸消失的當下，這一舉措顯得尤為重要。

但是，未來的兒童參與發展中仍有一些值得警惕的問題。在規劃過程中要注重參與主體與編制主體的平等關系，將兒童視為值得尊重的參與主體、而非向社會展示所謂“多元理念”的工具，培養兒童成為未來城市建設的接班人；平衡參與效果與參與成本的關系，對于兒童參與規劃的成本需要進行一定的約束，控制相關的支出，避免兒童參與成為規劃編制的一項負擔；注重平臺建設與市場監管的關系，兒童參與需要更為規范、成熟的平臺建設與監管，防止營利性組織借助兒童參與的平臺進行牟利，成為另類“教培”的溫床；保障兒童參與發展與日常課程安排的協作關系，與校方合作的兒童參與規劃實踐需要結合兒童的實際課程安排時間進行，避免這項規劃活動加重兒童課業的壓力；同時，保障兒童參與過程中的兒童人身安全與心理健康，保證兒童的健康成長。