國土空間規劃賦能共同富裕：機理解析與地方實踐

鮑海君，王成超，2，張瑤瑤，吳紹華

（1.浙大城市學院國土空間規劃學院, 浙江 杭州 310015；2.福建師范大學地理科學學院，福建 福州350007；3.浙江財經大學土地與城鄉發展研究院, 浙江 杭州 310018）

1 引言

在消除絕對貧困和建成小康社會取得全面勝利之后，當前中國正將經濟發展的底層邏輯從增速優先轉向兼顧公平，共同富裕成為新邏輯范式下的重要發展目標[1]。實現共同富裕是中國社會主義現代化建設百年藍圖的終極奮斗目標，是社會主義的本質要求和人民群眾的共同期盼。共同富裕是指在一定歷史時期，在區域生產力發展和物質財富不斷增加的基礎上，社會全體人民共創共享社會經濟發展成果，在物質生活和精神文化生活上比較富足且趨向均衡的社會狀態[2-3]。其本質是消除區域和群體間富裕程度兩極分化和差距過大的現象，使全體人民能共同富裕、共享發展成果、共同過上幸福美好的生活。2017年10月，中共十九大報告提出未來共同富裕建設兩個階段的戰略目標：2020—2035年，人民生活更為寬裕，中等收入群體比例明顯提高，城鄉區域發展差距和居民生活水平差距顯著縮小，基本公共服務均等化基本實現，全體人民共同富裕邁出堅實步伐；2035—2050年，全體人民共同富裕基本實現，全國人民將享有更加幸福安康的生活[4]。2021年3月，國家“十四五規劃”中明確提出“支持浙江高質量發展建設共同富裕示范區”，主要立足縮小地區、城鄉和收入差距，讓社會發展成果更多更公平惠及全體人民，探索推進共同富裕的體制機制和制度體系，形成可復制可推廣的經驗，使共同富裕邁出堅實步伐[5]。2021年6月，中共中央國務院發布《關于支持浙江高質量發展建設共同富裕示范區的意見》，強調在高質量發展中扎實推動共同富裕，著力在統籌城鄉區域發展、完善收入分配制度、發展社會主義先進文化、促進人與自然和諧共生、創新社會治理等方面先行示范，構建推動共同富裕的體制機制，為實現共同富裕提供浙江示范[6]。因此，探尋推動共同富裕的體制機制和制度體系，形成可復制可推廣的經驗，成為我國實現共同富裕戰略目標的核心任務。

改革開放四十多年來，我國共同富裕體系建設取得舉世矚目的階段性成就，一部分地區和一部分人群率先富裕起來。但共同富裕建設體系仍存在區域差距及城鄉差距較大、跨區域協調難度大、區域發展資源環境成本較高等一系列嚴重問題[7]，先富帶動后富的戰略目標尚未真正實現。國土空間規劃是對一定區域國土空間開發保護的空間和時間安排，也是各類開發保護建設活動的基本依據[8]。國土空間規劃將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等融合為一體，是統籌區域資源空間配置、開發管理和布局優化的總體方案，對區域協調發展和共同富裕建設可發揮引領作用[9-10]。發達國家的空間治理中將國土空間規劃作為統籌地區間和部門間有序發展的重要政策工具[11]，但在我國共同富裕建設體系中國土空間規劃的作用尚未獲得足夠重視。針對上述問題，本文試圖立足國土空間規劃視角，探索空間規劃賦能共同富裕的機理與實踐路徑，以期為我國新時期國土空間規劃促進區域協調、助力共同富裕建設提供思路參考與路徑支撐。

2 空間規劃賦能共同富裕的空間機理

國土空間規劃是一種發展性與管控性相結合的規劃，通過協調開發與保護之間的關系，既能優化空間資源配置以促進社會經濟高質量發展，又能通過空間管制實現國土保護和整治，最終塑造高質量發展高品質生活的國土空間格局[12-13]。鑒于國土空間規劃在空間資源配置、空間管制等方面具有統籌引領作用，將共同富裕理念貫穿于國土空間規劃目標、方案與實施的全過程，對國土空間要素進行整體謀劃、主動干預，可促進區域協調發展最終實現共同富裕。本文從“國土空間的極化效應和擴散效應”“規劃賦能共同富裕的機制與路徑”以及“規劃賦能共同富裕的政策工具”三方面探索空間規劃賦能共同富裕的空間機理。

2.1 國土空間的極化效應和擴散效應

瑞典經濟學家繆爾達爾（MYRDAL G）提出，極化效應是區域經濟發展過程中由于增長極擁有先進產業從而對生產要素形成強大吸引力，導致周圍地區生產要素和經濟活動不斷向增長極集中，使得增長極的發展得到不斷強化的現象[14]。在市場機制作用下，極化效應會驅使初始優勢地區不斷積累有利因素，強化自身發展；落后地區則由于資本、人才等優質經濟要素流失而使得發展受到遏制，最終形成一種動態的循環累積因果關系。極化效應導致區域發展不平衡，即中心地區越來越富，與外圍地區的差距逐漸拉大，造成兩極分化現象[15]。擴散效應是指伴隨著中心地區經濟增長及周圍地區基礎設施改善，中心地區的資本、技術、人才等經濟要素向外圍地區溢出，帶動外圍地區經濟增長，縮小外圍—中心地區差距。外圍地區經濟增長又反過來推動中心地區經濟進一步發展，形成中心—外圍地區的良性互動過程[14]，從而逐漸縮小區域差距。擴散效應的驅動力主要包括周圍地區居民的消費需求、中心地區過于集聚而造成的集聚不經濟（如交通擁堵、房價過高、環境污染、地方產品價格過高等）以及中心地區的產業轉移等。

極化效應和擴散效應是同時并存的復合過程，但二者的主導地位隨發展階段而變化。在經濟發展初期階段，極化效應占主導而擴散效應很弱，各類經濟要素趨向中心地區集聚，導致中心—外圍地區間發展差距不斷擴大；當經濟發展進入成熟階段，擴散效應占據主導地位，中心地區由于過度集聚而導致集聚不經濟，使得資金、技術、人才、信息等經濟要素向外圍地區轉移，帶動外圍地區經濟快速增長，促進中心與外圍地區之間經濟協調發展。因此，中心—外圍地區的經濟發展差距，隨經濟發展階段呈現出倒“U”型曲線關系（圖1）。對于極化效應和擴散效應綜合作用下的國土空間經濟結構特征，學者多從經濟聯系、要素流動和循環累積等方面揭示其演變機理。如美國經濟學家克魯格曼（KRUGMAN P）指出交通成本下降將使得中心地區率先發展，造成區域發展差距逐漸擴大；但隨著交通成本下降到一定程度，外圍地區在中心地區帶動下獲得發展機會，促使中心與外圍差距縮小，這一規律被歸因于交通成本與核心—外圍地區的工資差異之間的倒“U”型曲線關系[16]。除上述自發市場化因素外，政府的政策干預也是推動區域空間結構出現“拐點”的重要原因[17]。

圖1 國土空間極化—擴散過程Fig.1 Polarization and diffusion process of territorial space

2.2 國土空間規劃賦能共同富裕的機制與路徑

區域經濟發展從極化效應主導向擴散效應主導的轉型，僅靠單一的市場力量難以實現，需要借助包括國土空間規劃在內的政府力量，強化擴散效應，推動“拐點”到來。國土空間規劃促進擴散效應的路徑主要體現在，通過統籌優化配置空間資源，促進中心地區向周圍地區的投資、貿易、人口和技術信息流動[18]，縮小發展差距，實現區域共同富裕（圖2）。

圖2 空間規劃賦能共同富裕的機理框架Fig.2 Mechanism framework of territorial space planning empowering common prosperity

2.2.1 構建基于比較優勢的高質量發展空間格局

基于“資源環境承載力評價”和“國土空間開發適宜性評價”，摸清資源環境家底，劃定“三線”（城市開發邊界、永久基本農田紅線和生態保護紅線），形成合理的“三區”（城鎮空間、農業空間、生態空間）布局，統籌國土保護、開發、利用和整治，構建基于比較優勢的高質量發展空間格局。

強化區域中心擴散效應，帶動整體區域的經濟發展，主要通過兩種途徑：一是，以城市群、都市圈和中心城市地區作為重點城市化地區，國土空間規劃不僅為其未來的生產力布局和高質量發展配置所需的空間資源[19]，而且通過構建完善的中心地等級體系，解決中心城市與經濟腹地差距過大而難以擴散的問題，也避免區域首位城市過度集聚問題[15,20]。二是，對于相對欠發達的鄉村地區，強化縣及鄉鎮兩級國土空間規劃的引領作用，優化鄉村地區的空間布局，并推進“多規合一”的實用性村莊規劃，在更高起點上推進鄉村振興，最終縮小城鄉發展差距、促進城鄉融合發展。

2.2.2 構建發展權轉移的空間協調機制

土地發展權轉移是發達國家綜合協調空間管制地區和重點發展地區之間的權益關系的一種重要的區域協調機制[21]。我國全面實施的城鄉建設用地增減掛鉤政策以及可轉讓土地發展權的“浙江模式”均屬這一空間協調機制[22]。通過實施跨區域的建設用地增減掛鉤政策，統籌發達地區和欠發達地區的空間資源配置，可為欠發達地區獲取發展所需資金提供有效渠道，切實促進區域差距不斷縮小[23]。

為保障發展權轉移協調機制的可持續性，國土空間規劃須糾正以往空間資源配置向規模等級較高城市過度傾斜的問題，綜合考量重大項目建設需求、產出效益、發展特色及共同富裕建設等因素，合理分配建設用地指標。土地發展權配置是國土空間規劃的“靈魂”[24]，以國土空間規劃為依據，通過全域土地綜合整治等手段，探索開展農村建設用地增減掛鉤和增存掛鉤等新方式，促進農村建設用地布局優化，從而為中小城市和農村產業發展騰挪出新的空間。

2.2.3 創建生態產品價值實現機制

通過國土空間規劃激勵中心地區的資本、人口、技術、產品等要素向周圍生態優勢地區流動，培育新型生態產業體系，推動周圍地區生態產品價值的充分實現，促進經濟欠發達地區和鄉村地區居民收入增長。主要通過兩種途徑：一是，抓住城鎮居民對優質生態系統服務的需求，發揮欠發達地區的生態優勢，通過國土空間規劃在縣市、鄉鎮等尺度上為特色產業發展保障所需的空間資源，助力欠發達地區培育生態農業、休閑旅游、綠色康養等生態特色產業。二是，創新生態補償方式，由單一的現金補償向智力、人才、技術和產業協作等多元方式轉變，協同推動生態優勢地區的發展方式轉型和經濟水平提升[11]。

2.2.4 統籌區域公共產品服務一體化

交通運輸成本下降可有效降低中心—周圍地區間的物流和勞動力流動成本，促進區域中心由經濟集聚向經濟擴散轉型[25]；較為發達的通訊設施和教育、醫療、文化、體育等公共服務能顯著提高周圍地區的宜居性，推動區域中心人口向周圍持續擴散[26]。通過國土空間規劃，統籌協調區域內重大基礎設施和公共服務建設，推動基本公共服務均等化和區域一體化建設，促進交通及通訊成本降低、公共服務產品差距縮小，從而加強中心—周圍區域間的物資、信息和勞動力流動，助力周圍地區經濟快速增長。

2.3 國土空間規劃賦能共同富裕的政策工具

國土空間規劃通過“用地指標管控”、“用地空間管控”、“用地結構優化”和“用地強度控制”4種具體途徑，制定不同規劃層級下的共同富裕建設方案。

一是用地指標管控。以“三區三線”劃定工作為規劃載體，通過邊界管控手段進行用地指標控制，立足國土空間開發保護，設立管控指標體系；將管控指標體系逐級分解，作為各層次區域空間規劃的約束指標。尤其是將區域重大戰略規劃和全局性資源保護落實到各級具體規劃中，重點關注促進擴散效應的跨區域交通、通訊等重大基礎設施建設。同時，在用地指標方面適當向欠發達地區和鄉村地區傾斜，以促進區域協調發展和共同富裕建設。

二是用地空間管控。在指標管控的基礎上，進一步從空間布局、空間形態等方面強化自上而下的空間傳導，構建以“指標+分區”為主體的空間傳導機制。針對城鎮空間、農業空間和生態空間等不同分區類型，分別設置不同的管控指標體系，引導人口和產業從過度集聚的中心城市向具備接納能力的各級城鎮轉移，以整體功能優化為導向推進國土空間要素配置不斷優化。

三是用地布局優化。重點關注欠發達地區和鄉村地區的用地布局優化。在縣市及鄉鎮國土空間規劃中，優化村莊空間布局，統籌配置城鄉基礎設施，補齊農村基礎設施和公共服務設施的短板，為鄉村振興提供空間保障；在村級尺度上，通過編制實用性村莊規劃，挖掘自然稟賦和歷史文化特色，形成鄉村產業發展的特色定位，以規劃保障鄉村特色產業的空間資源預留，推動鄉村產業振興和城鄉融合發展。

四是用地強度控制。依據“雙評價”結果，立足于國土空間開發和保護的目標，針對不同的分區和分類空間，分別設置差異化的用地強度，引導人口和產業在一定區域的適度集聚和避免中心城市的過度聚集。

3 空間規劃賦能共同富裕的實踐探索

作為國家空間治理的重要政策工具，國土空間規劃是各級政府推動高質量發展和促進區域協調的關鍵手段[27]。浙江省作為全國共同富裕示范區，在區域協調發展、城鄉融合和公共服務一體化建設等方面已經形成一些制度性創新成果。隨著國土空間規劃編制與實施，浙江省共同富裕建設在山海聯動、城鄉融合、生態產品價值實現機制、區域協調體制機制等方面將具有更大的探索空間。通過在浙江開展示范區建設，及時形成可復制可推廣的經驗做法，能為其他地區分梯次推進、逐步實現全體人民共同富裕作出示范。浙江省的具體實踐探索包括本底條件評估、重點任務、規劃編制和規劃實施4方面內容。其中，“資源環境承載力評價”和“空間開發適宜性評價”作為國土空間規劃本底條件評估的主要內容[28]，也是空間規劃賦能共同富裕的基礎工作，各地區的工作基本相似。本部分重點闡述重點任務、規劃編制和規劃實施中賦能共同富裕的浙江實踐探索（圖3）。

圖3 浙江省國土空間規劃賦能共同富裕的實踐探索Fig.3 Integrating common prosperity in territorial space planning: the practice in Zhejiang Province

3.1 重點任務

依據自然資源部發布的《省級國土空間規劃編制指南》（試行）（2020年）、《市級國土空間總體規劃編制指南（試行）》（2020年）和《市縣國土空間總體規劃編制指南》（2019年）等編制規范和技術標準，以及中共中央 國務院發布的《關于支持浙江高質量發展建設共同富裕示范區的意見》和《浙江高質量發展建設共同富裕示范區實施方案（2021—2025年）》，結合浙江實踐，從整體空間布局優化、統籌山海協作、城鄉協調發展、鄉村振興等方面強化國土空間規劃對共同富裕建設的推動作用。

3.1.1 目標戰略

將“共同富裕”理念全面融入國土空間規劃編制的各層級和全過程，以滿足人民日益增長的美好生活需要為根本目的，以解決地區差距、城鄉差距、收入差距和生活水平差距為主攻方向，發揮國土空間規劃在資源要素優化配置中的統籌引領作用，構建高質量協同發展的空間格局與空間治理框架，在高質量發展中扎實推動共同富裕建設。

3.1.2 戰略重點

（1）構建高質量發展國土空間開發保護新格局。以新時期長三角一體化發展這一國家戰略為導向，以全方位深度融入長三角高質量一體化發展為目標，以數字化改革為牽引，立足資源環境承載能力和國土空間開發適宜性，發揮各地比較優勢，構建高質量發展國土空間開發保護新格局，推動形成人與自然和諧共生的國土空間格局。

（2）統籌山海協作的區域協調發展機制。鑒于山區與沿海在資源環境稟賦、經濟發展水平方面存在明顯差距，從多維度構建山海協作的區域協調發展機制。一是發揮山海兩地優勢的產業園區關聯機制。沿海地區擁有資金、人才、技術、產業鏈等方面的比較優勢，而山區在自然資源、生態環境、勞動力等方面具備比較優勢，如何基于兩地比較優勢通過制度創新與資源優化配置以促進山區經濟發展，成為山海協作的重點。為此，浙江省政府提出“雙向飛地”制度創新及系列配套政策，以有效縮小山區和沿海的經濟發展差距。如，浙江省自然資源廳在2021年6月發布《支持山區26縣跨越式高質量發展意見》，從支持山區26縣建設以先進制造業為主的“產業飛地”、鼓勵省內其他地區到山區設置“創新科技園”“產業合作園”、統籌安排“產業飛地”建設用地規劃指標等方面，鼓勵促進山海協作的“雙向飛地”建設，并健全股權投入、運營管理、經濟利益分享等機制，綜合提升經濟效益。

二是創建發展權轉移為核心的山海區域結對的幫扶機制。為促進相對落后山區和鄉村地區的快速發展，切實縮小區域差距和城鄉差距，在沿海縣市和山區縣市之間構建一對一結對幫扶機制，聚焦城鄉建設用地增減掛鉤指標調劑、重大產業項目、重大平臺、公共服務、人才技術、教育、醫療等方面的幫扶。同時，充分利用山區縣在自然稟賦、生態系統服務、文化遺產等方面的優勢，推動山區生態產業高質量發展及三產融合發展，重點打造一批高水平文旅產業融合試驗區，建設一批森林康養、氣候康養基地、運動休閑基地和歷史文化村落。

（3）加強基本公共服務均等化配置。推進基本公共服務均等化，是全面實現共同富裕的應有之義。浙江省實踐的重點在于優化公共資源布局、促進區域間基本公共服務均等化。國土空間規劃通過區域公共服務一體化規劃建設、財政轉移支付等手段，推動城鄉公共服務一體化發展，尤其是交通、通訊服務和醫療等公共服務區域一體化建設，降低區域間物資、勞動力、信息等流動成本，進而促進產業、人口等從區域中心向外圍地區的轉移，引導不同等級城市之間及城鄉之間規模結構與功能結構的一體化進程[29-31]。

（4）構建生態產品價值實現機制。浙江省國土空間規劃從以下三方面強化生態產品的價值實現：一是全省范圍內所有市縣全面實施省級縱向財政的生態轉移支付，并開展跨省流域上下游地區間（如新安江流域）橫向生態補償機制和省內流域上下游縣市間橫向生態補償機制的探索，強化下游地區對重點生態系統服務供給區的生態補償[32]。二是探索建立用能權、碳匯及碳排放權等權益的初始配額與生態產品價值核算掛鉤機制，完善重點流域生態保護補償、生態公益林保護補償、綜合性生態保護補償、生態保護財力轉移支付等，構建沿海發達地區與欠發達山區縣之間聯動發展的新機制。三是培育生態農業、生態工業、休閑旅游業、綠色康養等生態產業體系，創新“兩山”理論轉化通道，尤其是推廣浙江省麗水市、衢州市開化縣等地在生態產品價值實現機制方面比較成熟的經驗[33]，促進浙江省26個山區縣和鄉村地區的經濟加速發展。

3.2 規劃編制

國土空間規劃編制的不同階段也應全面融入共同富裕理念，主要體現在以下三方面。

3.2.1 規劃公眾參與

加強頂層設計與問計于民相結合，建立全流程、多渠道的公眾參與和社會協同機制，促進國土空間規劃中的各利益主體共贏，共享共同富裕建設的紅利。應強化以下4方面：一是全流程公眾參與，包括編制前的廣泛宣傳及意見收集、編制中的社會各界力量共同參與及編制方案充分論證、規劃審批后的及時公開以及規劃實施階段的公眾反饋等；二是參與主體多元化，既包括政府職能部門人員、規劃專業人員、專家學者等專業人士，也應納入基層社區、團體、企業、個人等利益相關者；三是參與模式多元化，除傳統的群眾走訪、座談、張貼公告、設立信箱等方式外，充分發揮互聯網平臺優勢，利用公眾號、微信群、微博等網絡平臺號召公眾積極參與；四是強化規劃編制團隊對公眾的意見采納與信息反饋，通過見面會、網絡直播等形式進行編制修改意見的答復，允許公眾與規劃編制部門進行適當的“討價還價”。

3.2.2 規劃成果第三方評估

國土空間規劃編制完成后，需要對規劃成果開展科學評估。為保證評估的獨立性、公正性、權威性、專業性、客觀性，建議在人大審議階段引入第三方評估機構開展評估工作，以確保評估主體與被評估對象不存在直接聯系和利益沖突。第三方評估應將國土空間規劃是否促進共同富裕納入到評價標準之中，可從以下方面展開：一是空間規劃是否落實國家和區域重大戰略，是否保證重大跨區域基礎設施建設和高質量發展所需的空間資源；二是空間規劃能否促進區域協調發展，是否統籌沿海發達地區和經濟欠發達山區之間的區域聯動，以縮小區域之間的經濟發展差距；三是空間規劃能否促進城鄉融合發展，是否通過激勵城鄉之間要素自由流動推動鄉村振興，以縮小城鄉之間的發展差距；四是空間規劃是否促進新型城鎮化的發展，為新型城鎮化發展提供空間資源保障，通過城鎮化發展大規模縮減農村人口數量，進而有效減輕農村貧困和收入差距；五是空間規劃是否促進教育、醫療、交通等公共產品均等化配置。

3.2.3 規劃審批及修改

省級國土空間規劃是對全國國土空間規劃的落實，指導市縣國土空間規劃編制，側重協調性，由省級政府組織編制，經同級人大常委會審議后報國務院審批；市縣和鄉鎮國土空間規劃是本級政府對上級國土空間規劃要求的細化落實，是對本行政區域開發保護做出的具體安排，側重實施性；需報國務院審批的城市國土空間總體規劃，由市政府組織編制，經同級人大常委會審議后，由省級政府報國務院審批；其他市縣及鄉鎮國土空間規劃由省級政府根據當地實際，明確規劃編制審批內容和程序要求，一般為上一級人民政府審批[34]。國土空間規劃審批中應將規劃是否賦能共同富裕建設作為重要的評價標準之一，并在實施過程中繼續貫徹這一準則。如果地方人民政府在實施國土空間規劃的過程中，發現原有規劃的某些基本原則和框架已經不能適應共同富裕建設的要求，須做出重大變更。修改總體規劃由地區人民政府組織進行，并須經同級人民代表大會或其常務委員會審查同意后，報原批準機關審批。

3.3 規劃實施

國土空間規劃通過審批后，即進入規劃實施階段。該階段也應融入共同富裕理念，主要體現在以下兩方面。

3.3.1 配套政策體系

國土空間規劃實施過程需協調發展和改革委員會、生態環境、住房和城鄉建設、交通運輸、林業、農業農村、水利等多個政府職能部門，在橫向上強化國土空間規劃與各職能部門相關規劃之間的相互銜接，形成政策合力以有效推動共同富裕建設，重點包括以下4方面：一是區域協作政策，重點是促進協調區域發展的基礎設施和公共服務一體化政策；二是財政政策，主要包括跨區域的生態補償政策、財政轉移支付、對欠發達地區的援助政策、農產品主產區農業產業化支持政策等；三是產業政策，主要包括鄉村振興、城鄉產業融合、生態旅游等產業扶持政策；四是人才政策，主要包括放松對特大城市及以下等級城市常住人口落戶限制，激發社會性流動活力，并通過創新人才階梯培養機制、完善人才跨區域流動機制以及加大人才服務保障力度等，進一步促進鄉村地區集聚各類優秀人才。

3.3.2 實施效果評估

國土空間規劃實施過程中，對空間規劃促進區域共同富裕的實施效果開展動態的科學評估，可從以下4方面入手：一是為整體區域的高質量發展提供空間資源；二是通過區域協調發展縮小區域差異；三是通過城鄉融合和鄉村振興縮小城鄉差異；四是為城鄉普通居民尤其是中低收入居民提供優質的教育、醫療、交通、綠色空間等公共服務，從而縮小同一區域居民之間的福祉差異。

4 結論與討論

4.1 結論

新時期國土空間規劃的邏輯起點是引領區域高質量發展和完善生態文明制度體系，推進國家治理體系和治理能力的現代化。以解決地區差距、城鄉差距、收入差距問題為主攻方向的共同富裕建設，是我國當前高質量發展的關鍵內容。在共同富裕建設與“多規”融合背景下，將共同富裕建設理念融入國土空間規劃，以國土空間規劃為抓手，通過資源優化配置促進山海協作、城鄉融合和鄉村振興，可助力區域共同富裕目標的實現。本文從國土空間規劃賦能共同富裕的空間機理和地方實踐兩方面開展研究，結論如下。

（1）初步解析了國土空間規劃賦能共同富裕的空間機理。在借鑒區域經濟學極化效應和擴散效應理論的基礎上，從高質量發展空間格局、區域公共服務產品配置、發展權轉移和生態產品價值實現等方面提出國土空間規劃賦能共同富裕的主要路徑，進而以指標管控、空間管控、用地布局和用地強度管制為手段構建共同富裕建設的政策工具體系。

（2）總結了國土空間規劃賦能共同富裕的浙江實踐探索。從重點任務、規劃編制與規劃實施等方面梳理了國土空間規劃賦能共同富裕的實踐探索。具體而言，從構建高質量發展國土空間開發保護新格局、統籌山海協作的區域協調發展機制、加強基本公共服務均等化配置和構建生態產品價值實現機制4個方面，歸納浙江省賦能共同富裕的國土空間規劃的戰略重點；進而從規劃過程公眾參與、規劃成果第三方評估、規劃審批及修改等方面，提出未來規劃編制過程中促進共同富裕的舉措；最后從配套政策體系制定及實施效果評估兩方面，闡釋未來規劃實施過程中驅動共同富裕的核心內容。

4.2 討論

如何以國土空間規劃為抓手，推動城鄉融合、區域協調從而助力實現區域高質量發展，是共同富裕目標下國土空間規劃所面臨的緊迫問題。本文所作的國土空間規劃賦能共同富裕的空間機理解析與地方實踐總結，尚屬初步探索，仍有待更系統、更深入的研究。

（1）共同富裕是一個系統工程，需要“共同富裕”目標導向的多項政策銜接、集成、協同。本文僅從空間機理的視角探析了國土空間規劃如何賦能共同富裕，而空間規劃如何與多方面“共同富裕”政策協同增效、各種政策如何落到國土空間這一“載體”上，仍有待具體研究，最終實現政策合力驅動共同富裕建設不斷深入。

（2）國土空間規劃尚處于編制階段，規劃審批、規劃實施等環節仍有待實踐探索。本文僅對浙江省建設共同富裕示范區的已有實踐進行經驗總結，而如何以規劃目標為引領形成全流程全覆蓋的規劃體系，仍有待深入實踐、不斷創新，以梳理形成可復制可推廣的經驗。