縣級土地用途管制分區體系構建及應用研究

李恬靜

（沅江市自然資源局 湖南益陽 413199）

改革開放以來，為適應城鎮化發展的需求，國土、規劃、發改、環保等部門分別組織編制了土地利用總體規劃（簡稱“土規”）、城鄉規劃（簡稱“城規”）、國民經濟和社會發展五年規劃、環境保護規劃等，但因為不同的法理依據、規劃定位、規劃期限等，各規劃體系不能很好地銜接，甚至會出現相互沖突的情況，并隨著我國改革的不斷深化及城鎮化進程不斷加快而愈發突顯，例如，“土規”與“城規”對于同一地塊就可能有著不同的規劃用途，致使規劃執行的難度加大［1］。同時，政府部門管轄的事權界線無法囊括所有的發展的要素，監管的缺失與增長要素的失衡衍生出了人口、資源、生態環境等多個問題。為此，一些地方政府開始嘗試從行政管理、空間層次、規劃內容等角度理順“多規”之間的關系，探索了“兩規合一”“三規合一”“四規疊合”和“多規融合”等多種形式規劃融合方式。

我國1998年頒布的《土地管理法》中明確提出了“實行土地用途管制制度”，土地用途管制是指“國家為嚴格保護耕地資源，實現土地資源的合理利用和最優配置，促進經濟、社會和環境的協調和可持續發展，通過編制實施土地利用規劃和計劃，依法劃定土地用途分區、確定土地使用限制條件、實行用途變更許可的一項強制性管理制度”。土地利用總體規劃是實現土地用途管制的具體體現，土地用途管制是土地利用總體規劃的主要管控手段［2］。然而，由于“多規合一”需要兼顧多個規劃，土地用途區的劃定不能僅考慮國土部門，需要將“城規”、環境保護規劃等納入考量?！岸嘁幒弦弧睂τ诂F行的土地用途管制提出了新的要求，現有的土地用途管制分區與“多規合一”中其他規劃體系難以銜接，與“多規合一”的新形勢存在著不適應性。

1 土地用途管制分區的模式與結構的選擇

科學地選擇分區的模式與結構是構建土地用途管制分區、確定管制地類的重要一環，需要根據分區的目的、對象來選擇合理的分區方式。本文在構建“多規合一”下縣級土地用途管制分區時，采用地域分區和土地用途分區二者相互結合的方式，以地域分區作為一級區、土地用途分區作為二級與三級區來構建新的土地用途管制分區［3］。地域分區是指依據地域共轆性原則，根據規劃區域的自然條件和分布規律、資源特性及資源的區域特性、土地利用現狀和社會經濟發展水平的差異，確定不同區域土地利用方向、結構與布局的分區方法。目前，在縣級層面的管制分區中，主要的地域分區方式主要有3種，如圖1所示。

從圖1 可知，“三生”空間及“三區”的劃分方式都具有其優點及意義。但是，“三生”空間在劃定時具有一定的難度，針對具有復數功能地類的劃定時面臨一定的矛盾。相比之下，“三區”的劃分方式則更切合“多規合一”和國土空間規劃的需求。因此，建議采用城鎮空間、農業空間、生態空間的劃分方式作為土地用途管制分區一級分區，同時，通過二、三級分區與“三生”空間和“三線”進行協調。

圖1 地域分區方式

2 土地用途管制分區體系構建

在構建土地用途分區體系時，首先將規劃區域劃分出城鎮空間、農業空間與生態空間［4］。城鎮空間是指以城鎮居民生活及進行城鎮建設作為主要功能的區域。農業空間是指以農村居民生活及開展農業生產活動作為主要功能的區域。生態空間是指以提供生態產品或生態服務為主要功能的區域。

確定二級用途區時，應遵循以下標準：（1）充分考慮城鄉規劃、土地利用總體規劃、生態保護紅線區劃等規劃對土地用途管制分區的需求；（2）綜合考慮地區的社會經濟發展情況和未來用地需求；（3）充分了解土地利用現狀和土地適宜性；（4）優先對生態空間進行劃定。在劃分三級用途區時，應遵循以下原則：（1）能適應規劃的彈性要求；（2）根據地方特色因地制宜地劃定三級用途區；（3）突顯縣級土地用途管制分區的具體可操作性；（4）加強與“三線”劃定的協調［5］。劃分結果如圖2所示。

圖2 二、三級分區劃定

3 土地用途管制分區體系與“三生”“三線”的協調

生產空間、生態空間、生活空間所構成的“三生”空間的格局優化是推進生態文明建設的必然要求，而城鎮開發邊界、永久基本農田和生態保護紅線所構成的“三線”也是實現空間管制和限制城鎮空間并保障農業空間、生態空間的重要手段。為此，新構建的土地用途管制分區體系需要充分與“三生”“三線”進行協調。而通過所構建的土地用途管制分區中的二、三級分區，可以形成與“三生”“三線”的有效銜接［6］。

由于同一地塊可能不僅具有生產、生活、生態中單一的功能，所以，在與“三生”空間銜接時，需要先對“三生”空間重新進行合理的劃分。在劃分時，需要在充分體現土地主導功能的前提下適當考慮到次要功能，做到兼顧土地所具有的多功能性。因此，將“三生”空間重新劃分為生活空間、生活生產空間、生產空間、生產生態空間、生態空間共5個空間。其中，生活空間應包括農村生活區；由于城鎮建設用地區兼具了商業與居住的功能，交通用地也具有生活與生產的雙重功能，因此，生活生產空間應包括中的城鎮建設用地區和基礎設施及其他建設用地區下的交通用地區；生產空間應包括獨立工礦用地區、基礎設施及其他建設用地區中的水利設施用地區和其他建設用地區、農業生產區中的其他農用地區；由于耕地、園地、林地等雖作為生產用地，但卻在一定程度上兼具生態功能，因此，生產生態空間應包括基本農田區和農業生產區中除其他農用地區外的其他區域；生態空間則可與土地用途管制分區中的生態空間相一致。

土地用途管制分區體系與城鎮開發邊界、永久基本農田和生態保護紅線“三線”進行銜接時，可與部分二級、三級分區相對應。其對應關系如表1所示。

表1 土地用途管制分區與“三線”對照表

4 典型案例

通過運用Arcgis 軟件的分析工具，對某縣2018年土地利用變更數據庫、永久基本農田劃定方案、土地利用總體規劃調整完善成果、土地整治規劃、生態保護紅線區劃數據及“多規合一”相關數據進行疊加分析，確定各用途區的范圍，結果如圖3所示。

圖3 某縣土地用途管制三級分區圖

5 結語

本文提出“多規合一”下縣級土地用途管制分區體系采用三級體系。其中，一級分區分為3類，分別是城鎮空間、農業空間、生態空間。城鎮空間又分為城鎮建設用地區、獨立工礦用地區、基礎設施及其他建設用地區3個二級區；農業空間又分為永久基本農田保護區、一般農業生產區、農村生活區3個二級區；生態空間又分為重點生態保護區、一般生態保護區2 個二級區。三級區的劃分采取開放性的設置，研究提出了23個分區，但可根據不同地域土地利用特征進行合并或增加。