城市地下空間的產權問題與資源優化路徑研究
——以江蘇省為例

黃唯唯

（南京農業大學土管193 江蘇南京 210095）

隨著社會經濟的快速發展，我國城鎮化率穩步提高，但隨之而來的人地矛盾、城市資源緊張等問題日益凸顯。我國擁有約200 億m3的地下空間存量，在當前土地資源緊缺情況下，統籌開發利用地下空間無疑有助于完善城市綜合服務功能，優化城市空間結構，加速區域要素流動，維護以國內大循環為主體的雙循環發展格局。然而，產權配置不明晰等問題造成潛在的空間沖突，破壞地上、地下空間一體化建設，影響企業及政府投資地下空間的積極性，嚴重制約我國地下空間的綜合開發利用和整體效益。

1 概念界定

本研究所指的城市地下空間是指已開發或有待開發的位于地下的（建筑）空間，即用作地下人行通道、地鐵、地下公路、地下商業街和地下物流等交通、商業設施，以及綜合管廊等市政設施用途的有別于地表和地上空間的地下空間［1］。

2 理論基礎

2.1 產權特征

產權特征可概括為有限性、可分割性、明晰性、排他性和可轉讓性。

2.2 產權功能

通常來講，產權主要具備下列功能：激勵功能、約束功能、資源配置功能、協調功能。

2.3 產權制度

產權制度的概念可以理解為是一種濃縮的信息篩選與提取工具，是對多次相似性的交易活動中存在的潛在規律進行總結而后形成的相對固化，且被人接受和認可的一種規范化的制度規則安排。同時，產權制度也是利益主體之間博弈的結果，最終形成的以此界定、約束、激勵、規范、保護和調節產權行為的一系列制度和規則。

3 地下空間開發利用模式梳理

3.1 按用途方式梳理

根據當前發展的整體情況可以看出，地下軌道交通是當前國內各大城市主流的地下空間開發模式。近年來，綜合管廊日漸興起，并逐步成為地下市政基礎設施建設的安裝趨勢。在我國東部發展水平較高的城市中，逐步將以交通樞紐建設的地下綜合體作為重點［2］。

3.2 按開發時間與空間秩序梳理

依據是否初次開發或再開發和空間結構，將地下空間開發利用方式結構按如表1所示方式進行分類。

表1 地下空間開發利用方式結構

4 城市地下空間資源優化配置路徑探究

4.1 加快空間產權秩序的制度化、規則化進程

通過推進產權秩序的制度化和規則化，實則是對資源的合理配置，盡可能地減少出現資源浪費的問題。同時，對產權進行合理設置也可以有效地解決現階段存在的無產權或產權不明晰等問題，有效地減少不確定性，切實地提升經濟效率。產權設置與產權功能中的“內化外部性”和“減少不確定性”等功能存在緊密的關聯性。

傳統二維視角下的產權規則將無法對三維空間的權利進行有效規定與管理，因此，設置新的產權秩序將對于城市地下空間本身起到積極的配置作用［3］。

建立制度化、規則化的城市地下空間產權秩序將有利于完成空間資源配置調整的目標（見圖1）。

圖1 空間資源調整目標

首先，制度化、規則化的空間產權秩序有助于實現政府的綜合效益最大化。產權明晰有利于政府的管理一定程度擺脫公正性訴求的約束，并實現社會等層面的綜合效益。

其次，制度化、規則化的空間產權秩序有利于促進市場中主體效益的最大化。權利規則的維度升級將為各權利主體提供更具確定性的信息，有助于發揮產權“內化外部性”與“減少不確定性”的功能，從而減少交易成本本身帶來的約束，提高市場中地下空間的配置效率。

4.2 重視空間產權于時間維度中的遷移發展問題

由產權資源配置的第二個方面可知，在產權結構或產權格局處于基本穩定的狀態時，便會形成資源配置的客觀狀態。可以理解為，在產權主體處于既定狀態的時候，無論采用如何方法對產權及生產要素進行運用，均不會超越現有格局，且產權的利益或損耗、權能等均是既定的。這種情況下，任何偏好變化的發生最終都會體現在資源使用方向上的變化，且最終結果均會反映在產權主體、產權格局上。而且，這種資源運用的結果又界定了再使用資源、再投資或再消費的格局，也就是形成一種約束條件［4］。

理論上而言，一個穩定的產權格局應當是一個利益均衡的產權框架（如圖2）。當配置的外部環境發生變化時，各產權主體在外部利潤的誘導下各自運用其產權，由于權利規模大小不一，產權配置出現不均衡，權利主體之間或收益或損失。雖然外部利潤可以在不同主體間重新分配，但此次“非均衡”到“再均衡”的調整過程還是影響了現有或潛在可再開發資源在未來的利用程度甚至可能性。

圖2 均衡產權框架

于現實而言，有關城市地下空間的規劃則是一種“外部環境變化”的引導。如果這種規劃僅僅考慮當下空間資源的配置效率與利益而忽視長遠視角下未來可發展空間的潛在利益，這就可能導致如產權這一元素在日后的規劃中產生不可逆或不易逆的相關問題。

就城市地下空間而言，缺乏前瞻性與預見性的規劃的確可能影響到某區域未來地下空間的可利用程度、可開發性，以及部分工程所依托的整體性、聯動性。

此外，除了規劃，立法等管理行為若不能從發展的眼光思考地下空間的產權問題隱患而僅僅聚焦于地上空間的相關事宜，那么現有以及潛在的權利主體就很有可能在無形之中損失了巨大的未來利益。這對今后的城市空間利用格局會造成較大的約束力［5］。

4.3 發揮市場的資源配置作用，完善二級市場交易體系

我國的社會主義公有制決定了城市地下空間資源產權歸國家所有。地下空間使用權交易分為一級市場和二級市場。目前江蘇省地下空間一級市場相對比較成熟，然而地下空間的二級市場交易鮮少，二級市場的實踐案例多見于地下建設用地使用權抵押貸款的行為，空間資源多在一級市場流動。截至目前，國內一些城市已經出臺相關政策，對此類問題予以規定。所以，在進行地下建設用地使用權轉讓時，通常可以依據相關地標政策參照執行。

根據新制度經濟學，產權的變動也會改變資源的配置狀況，包括改變資源在不同主體間的配置、改變資源的流量和流向、改變資源使用的分布狀況。要使得資源得以有效利用，必須充分實現產權的可分割性與可轉讓性。細化地下空間土地產權，將地下空間權利束分解為占有權、使用權、收益權、轉讓權，并對不同的權利進行細化，落實交易中的具體細節。這個過程中，既需要發揮出政府部門在宏觀規劃和調控中的重要作用，也必須發揮出市場在促進資源優化配置層面的決定性作用，實現地下空間資源的優化配置［6］。