民族地區推行棚戶區改造的必要性分析
——以包頭市北梁棚戶區改造為例

王業鵬 薛 剛 徐文利

保障性住房作為近年來民生工程的一大熱點，在中西部欠發達地區熱度持續走高，棚戶區改造是保障性住房建設的一項重要內容。李克強總理曾多次作出重要批示，指出棚戶區改造是重大的民生工程和發展工程，是推進新型城鎮化的重要途徑。包頭市北梁棚戶區作為內蒙古面積最大的集中連片城市棚戶區，由于歷史等多方面原因，改造之前是一個居住條件差、市政基礎設施債乏、弱勢群體多、多民族聚居、開發改造難度大等具有典型特點的城市棚戶區，經過數年的改造，如今這里已是幸福之城，一個產城融合、生態宜居并兼具文化底蘊和古城風貌的新北梁正在變成現實。

一、北梁棚戶區改造背景

北梁地區作為包頭歷史文化發祥地，在包頭城市發展史上具有重要地位，素有“包頭文化根在東河、魂在北梁”之說。北梁地區保留著極好的歷史文脈，自然遺產、古老建筑、寺院廟宇相融相映，現存妙法禪寺等宗教場所11處、召梁等古街院巷28條，伊斯蘭教、佛教、基督教、天主教、道教五大宗教及西口、紅色、晉商、民俗等多元文化共存，極具開發和保護價值。

作為包頭的老城區，東河區棚戶區面積31平方千米，北梁棚戶區占地13平方千米，范圍北至110國道、南至東西門大街延線、西至二道沙河、東至環城路延伸段工業區東路，涉及11個行政村和14個社區，有居民4.7萬戶、12.4萬人。受歷史條件制約，北梁地區在改造前存在眾多問題：人居條件差，90%以上為超過50年的土木結構危舊房屋，人均住宅面積不足15平方米；市政基礎設施乏，95%以上道路狹窄彎曲、坑洼不平，環衛、供水、排污等基礎設施滯后，供熱、燃氣等公用設施尚屬空白，泄洪通道不暢，沒有足夠的消防設施和通道，人居環境極其惡劣，是包頭市乃至自治區面積最大、最具典型性的城市棚戶區，老百姓思改造、盼改造的愿望十分強烈。

從2004年起，包頭市、區兩級黨委、政府高度重視北梁棚戶區開發改造，通過招商引資，陸續實施特別是2011年3月，李克強實地視察北梁棚戶區后，在國家、自治區領導和上級有關部門的高度重視和大力支持下，進一步加大了北梁棚戶區搬遷改造力度。按照2013年2月3日李克強再次視察北梁棚戶區并提出的盡快讓北梁棚戶區居民實現從“優居”到“宜居的指示精神和2月18日自治區黨委常委擴大會議對北梁棚戶區搬遷改造工作的要求，確定了“四年規劃，三年全面完成”的工作目標

二、北梁棚戶區改造的必要性分析

（一）改善居民生活環境，確保居住安全的需要

東河區北梁地區人居條件差，弱勢群體多，作為城市二元結構矛盾突出的代表，道路最狹窄的地方只能通過一個人；亮化、綠化等基礎設施嚴重滯后，難以滿足居民生活需求，水電設施陳舊不堪，公共配套設施極差，與城區其他區域形成了強烈的反差。

對北梁棚戶區實施改造，讓棚戶區居民在政府建設的保障性安居房安居樂業，不但徹底改善了棚戶區居民生活條件，也是一項建設和諧社會、造福人民的解困工程、民心工程，是事關數以萬計人民群眾生存生計的大事

（二）加快北梁棚戶區開發建設，完善城市功能的需要

棚戶區改造，也加快了城鎮建設速度。改造前，北梁地區的住房大都年久失修，十分破舊，多數為幾代人共住一房。長期以來，北梁地區城市功能嚴重退化，垃圾露天堆積嚴重，平均900多人共用一個廁所。棚戶區改造，進一步完善了城市總體規劃，使規劃的城市功能分區更為合理，城市土地利用的集約化程度進一步提高，原來棚戶區的占地可以合理開發和利用，發揮土地資源的效益。市政設施建設加快，棚戶區改造后的城市道路、給水、排水、電力、供氣、供熱等基礎設施得到完善，人均住房使用面積、人均道路鋪裝面積、供水普及率、污水集中處理率、集中供熱普及率、集中用煤氣和天然氣普及率、各種垃圾廢物無害化處理率、建成區綠化覆蓋率、人均公共綠地面積等都得到提高，而且有利于環境質量的提高，也有利于生態環境的恢復

（三）經濟社會發展的需要

黨的十八大要求全面貫徹科學發展觀，以發展為第一要務，核心是以人為本，全面協調可持續發展。有數據顯示，包頭市失業人員總數的25%在東河區，登記在冊失業人員為11885人，北梁地區占70%；全市低保人員總數近50%在東河區，東河區低保人員為30148人，北梁地區占40%以上。黨和政府以前所未有的力度和高度關注和解決民生問題，推動社會公平正義。住房問題便是事關當地人民群眾最直接、最真實、最迫切的利益，是包頭市人民政府公共服務的一項重要職責，是貫徹落實黨的十八大精神具體實踐。同時，本項目建成后，為當地棚戶區改造工程提供一個示范，促進當地社會的和諧發展，對地區經濟增長起到積極的作用。該建設項目提出的目標任務和實施步驟科學、務實、可行，充分體現了經濟建設和社會發展的需要。該項目投入使用后，受益群體范圍較大，影響力也比較廣，具有顯著的社會效益，因此，其正面意義是廣泛的。

通過北梁棚戶區治理改造，使居住條件惡劣的居民搬遷到有利于生活、有利于生產的安置區，使長期居住在棚戶區的居民迅速擺脫住房困境，共享改革開放成果，在經濟發展和社會文明進步的過程中受益，體現了社會的公平和相互關愛，有利于社會的穩定，對于構建社會主義和諧社會具有非常重要的意義，是貫徹科學發展觀、加快推進以改善民生為重點的社會建設的重要實踐，也是把黨的十八大精神落實的具體工作。

（四）帶動相關產業發展的需要

2013年東河區工業增加值占全市GDP的比重處于全市各旗縣區末位，北梁地區工業部門相對薄弱，動力不足，無法帶動東河區的經濟發展。北梁棚戶區治理改造，不僅直接拉動了建筑業、建材業發展，也帶動了運輸業、金融業、服務業等多個相關產業發展，同時為從事建筑施工、物業管理、社區服務的人員提供了就業機會，擴大了就業范圍。

通過北梁棚戶區治理改造城市規劃更趨合理，改善了城鎮面貌，城鎮土地實現了集約高效利用拉動城鎮基礎設施建設，改善投資環境，城鎮的綜合承載能力和輻射帶動作用進一步增強。

（五）推進民族團結的需要

北梁地區地處博托河（今東河槽）沿岸，為清朝塞外重要的水旱碼頭，包頭商業文明發展于此，移民聚居亦發展于此。由于歷史沉淀，在文化多樣化的同時呈現了少數民族眾多、宗教類型復雜、信教群體龐大等特征。在不到1平方千米的狹小地域內聚集了7個少數民族、5種宗教信仰、宗教場所11個，是全國范圍內比較特殊的多民族混居社區。有著較為特殊民族習俗的回族群眾有3000余戶計8560余人，占全包頭市回族總人口的1/4。宗教信仰方面，北梁地區的11個正規宗教場所集中了包括伊斯蘭教、基督教、天主教、道教、佛教五大宗教，是包頭市區內少數民族居住最為集中和宗教文化氛圍最為濃厚的區域。（《民族宗教因素在北梁新社區治理中的作用分析》，《內蒙古統戰理論研究》民進包頭市委會）

北梁棚戶區的改造，有效滿足了少數民族群眾及宗教信仰人群的物質文化需求，使當地群眾通過不同渠道得到合理安置，在推進民族團結與社會穩定時，在彰顯國家“一體的前提下，充分尊重“多元”或多樣性，切實將滿足少數民族的特殊利益訴求和維護社會公平有機結合起來，有效把民族政策融人社會政策大框架，切實推動民族關系朝著更加健康的方向發展，鞏固和發展了平等團結互助和諧的社會主義民族關系，為各地城市改造提供了富有借鑒意義的“北梁經驗”

三、北梁棚戶區改造的進步意義

（一）悠久的歷史文化

包頭市作為“走西口”文化的發祥地之一，在十八世紀中葉，大批“走西口”的晉商來到北梁地區發展工商業，最負盛名的便是1755年開設的廣盛公商號，后改名復盛公商號。鴉片戰爭后，西方各個國家的商人來到包頭，相繼成立十幾家洋行，在這里大量收購皮毛，形成了西北地區皮毛集散地，包頭成為西北通衢，市場貿易大都集中在北梁地區，直至新中國成立。1954年我國將包頭市確立為大型鋼鐵工業基地，并于同年建立包鋼廠區，包頭市人口數量開始不斷增加、城市規模不斷擴大，新建的青山區和昆都侖區經濟飛速發展，東河區與其他區相比居民收人較低、城市基礎設施相對薄弱，導致了人均購買能力下降，人口逐漸向西轉移。同時，由于中國在二十世紀五六十年代推行的土地政策，北梁地區大量的土地為居民、單位占用，造成內在活力菱縮，商業機能衰退。盡管二十世紀九十年代以來，包頭市經濟開始迅速發展，城市商業日益繁榮，也帶動了東河區部分地區的發展，但北梁地區為老城區，基礎設施條件差，無法促使經濟增長，帶動相關產業發展。原來特色的文化、商業氛圍逐漸消失

如今，北梁棚戶區改造項目的實施，從根本上改變了當地基礎設施相對薄弱、民生問題嚴峻的狀況，隨著改造項目的推進，北梁勢必將乘勢而上，借著其獨有的商業文化背景及國家、自治區、包頭市的扶持政策再次踏上振興之路。

（二）獨特的融資體系

為有效解決北梁棚戶區改造過程中項目結構復雜、建設周期長及資金缺口大等因素導致傳統的“先拆遷，后安置”模式難以為繼的問題，包頭市政府與開發銀行聯手，積極探索政府和社會資本合作模式（即PPP模式），編制系統性融資規劃，全面整合財政資金和市場化方式引人的社會資金，大力拓寬融資渠道，進一步做強投融資主體，綜合運用多種金融工具，創新投融資模式，結合項目特點和客戶需要，發揮開發性金融的引導作用，由國開行充分利用銀行債券和投貸協同優勢，全面推進北梁舊城更新，破解北梁棚改融資難題

目前，北梁棚戶區改造項目計劃征收目標已全部實現，區棚改辦會同各街道辦事處、財政局在征收工作站一站式辦理結算手續。并通過爭取上級棚改資金，為愿意回遷改貨幣的居民辦理了貨幣補償，滿足了回遷居民的需求。后期同步跟進解決北梁棚改遺留問題。并積極規劃北梁騰空區項目建設，初步開展北梁騰空區項目之一 企業總部及文化大院項目，該項目主要位于召梁地區，占地141.8畝，擬新建54套文化大院，總投資約4.32億元，打造企業集團中心北梁以實際行動驗證了其獨特融資體系的可行性，為國內類似棚戶區改造項目提供了可借鑒的經驗

四、總結

綜上所述，包頭市北梁棚戶區改造的成功經驗離不開政府主體、歷史文化的推動，更是改善民眾生活質量、完善城市環境及推動經濟社會發展的需要，全面看來，北梁棚戶區改造的成功是必然的，也是可借鑒的，希望在不久的將來，“北梁經驗”可以發出更耀眼的光芒，為國內外棚戶區改造項目提供有價值的經驗。