中國共產黨請示報告制度：思想探源、歷史透視、現實圖景

寧新杰

黨的十八大以來，“黨堅持民主集中制，建立健全黨對重大工作的領導體制，……嚴格執行向黨中央請示報告制度”。請示報告制度是中國共產黨領導制度體系的重要組成部分，是黨推進制度建設的具體化成果。歷史和現實證明，這一制度既是維護黨中央權威和集中統一領導的重要法寶，又是黨的政治紀律和政治規矩的集中體現。通過對黨的請示報告制度進行思想探尋，對其發展史進行透視，對黨的十八大以來請示報告制度的發展狀況及實踐成效進行研究，進一步明確黨建立請示報告制度的歷史必然性和嚴格執行向黨中央請示報告制度的現實緊迫性，對于加強新時代黨的集中統一領導、堅決擁護“兩個確立”具有重要理論價值和現實意義。

一、思想探源：馬克思主義經典作家的相關論述是建構請示報告制度的理論基礎

作為黨的一項重要領導制度安排，請示報告制度不是憑空形成的，而有其深刻的內在理論邏輯。馬克思、恩格斯、列寧關于報告制度和政黨權威的論述是黨探索并確立請示報告制度的思想淵源。

(一)馬克思、恩格斯關于報告制度和政黨權威的論述

嚴明的紀律和制度是馬克思主義政黨的基本特性和寶貴品質，是馬克思主義政黨區別于其他政黨的重要標志。馬克思、恩格斯關于報告制度的思考正是在探索建立政黨紀律和制度的過程中逐漸發展起來的。1847年，馬克思、恩格斯在為共產主義者同盟起草黨章時，率先對支部與區部委員會、區部與總區部、總區部與中央委員會聯系的頻率與次數作出規定，初步闡釋了服從組織紀律的思想。這是馬克思主義政黨發展史上關于報告制度的最早論述。

在領導共產主義者同盟進行斗爭的過程中，馬克思針對同盟組織渙散的狀況指出，“個別的區部和支部開始放松了，甚至漸漸地中止了自己同中央委員會的聯系”，“因此在一般的運動中就落到了完全受小資產階級民主派控制和領導的地位”。恩格斯認為應當實現多數對少數的權威，并明確指出巴黎公社失敗的原因：“巴黎公社遭到滅亡，就是由于缺乏集中和權威。”這一論斷強調了馬克思主義政黨實現政黨權威的極端重要性。馬克思、恩格斯及時總結公社政權失敗的教訓，論述了權威對于新生政權的不可或缺性，認為鞏固、組織、建設新生政權都離不開權威。巴黎公社革命失敗后，無政府主義者關于自治的言論一度甚囂塵上。面對無政府主義者的責難，恩格斯進行了針鋒相對地駁斥：“把權威原則說成是絕對壞的東西，而把自治原則說成是絕對好的東西，這是荒謬的。”

(二)列寧關于報告制度和政黨權威的論述

列寧繼承了馬克思、恩格斯關于報告制度和政黨權威的思想，并在實踐上進一步深化。1904年，列寧在與盧森堡的論爭中提出了民主集中制的建黨原則，“民主”意味著“黨的所有負責人員、所有領導成員、所有機構都是選舉產生的，必須向黨員報告工作”。列寧認為自上而下報告是民主的重要體現。“集中”意味著黨員無論職位高低、黨齡長短、階級出身如何都必須遵守統一的紀律，必須少數服從多數、下級服從上級，需要一個統一的領導機關。他認為自下而上報告是集中的重要體現，提出“地方組織應當至少每兩個月提交一次關于自己活動的書面報告：縣委員會提交省委員會，省委員會提交黨中央委員會”。

列寧關于政黨權威的論述主要圍繞黨中央權威展開。在列寧看來，黨中央就是由領袖組成的比較穩定的集團，對于無產階級政黨而言，黨中央如果沒有權威，集中就是紙上談兵。早在為俄國社會民主工黨起草黨章時，列寧就要求新成立的委員會和地方委員會“必須服從中央委員會和中央機關報的決定”。后來針對黨內出現的危機，列寧明確指出原因：“黨總委員會也好，中央機關報也好，中央委員會也好，在黨的大多數工作者中都沒有應有的威信，到處出現雙重組織，彼此在工作上互相牽制，使黨在無產階級心目中威信掃地。”十月革命勝利后，俄羅斯共產黨(布爾什維克)成為社會主義發展史上第一個全國范圍內的馬克思主義執政黨。列寧認為，維護黨中央權威是鞏固蘇維埃政權的迫切需要。他在《共產主義運動中的“左派”幼稚病》中提出：“我們共和國的任何一個國家機關沒有黨中央的指示，都不得決定任何一個重大的政治問題或組織問題。”列寧關于維護政黨權威的思想為中國共產黨探索向黨中央請示報告制度提供了理論指引。

二、歷史透視：黨的十八大前黨探索請示報告制度的歷程

毛澤東指出：“如果要看前途，一定要看歷史。”善于從厚重的歷史中總結經驗、啟示未來是中國共產黨人戰略思維的顯著特點。對黨百年來探索請示報告制度的歷程進行考察發現，新民主主義革命時期請示報告制度由紀律意識發展為制度規定，社會主義革命和建設時期請示報告制度逐步發展并被寫入黨章，改革開放和社會主義現代化建設新時期請示報告制度得到進一步豐富和完善。

(一)新民主主義革命時期：請示報告制度由紀律意識發展為制度規定

中國共產黨成立初期，請示報告制度開始萌芽。列寧說過：“徒有其名的黨員，就是白給，我們也不要。”作為按照列寧建黨原則建立起來的馬克思主義政黨，中國共產黨在成立初期就把黨員質量擺在黨的事業的突出位置。黨的二大黨章規定：“地方執行委員會開除黨員后，必須報告其理由于中央及區執行委員會。”此時的“報告”雖然有向上匯報工作之意，但僅停留在“意識”的層面，還不具備制度性。1923年12月，中共中央頒布首部有關報告工作的文件——《中央通告第十三號——國民黨改組及收回海關主權問題》，要求“各同志接到此通告后，擬如何進行，并已進行至何程度，各地方務須隨時報告區委員會，各區會務須隨時報告中局，中局即以此二項工作進行如何為各地方工作勤惰之標準。”文件對報告工作的具體事項細化分類，請示報告制度萌芽初露。

土地革命戰爭以及抗日戰爭時期，我們黨的請示報告工作逐步向制度規定的形式演進。大革命失敗后，黨的工作被迫轉入地下，請示報告成為當時聯系上下級黨組織唯一可行的方式。1928年10月，中共中央發布《中央通告第七號——關于黨的組織—創造無產階級的黨和其主要路線》(以下簡稱《通告》)，以“路線”形式規定了組織報告的時間和形式，提出“以后省委應督促各級黨部做組織報告，每月整理向中央作單獨組織報告一次(報告綱要另布)”。《通告》發出后，時任紅四軍前委書記的毛澤東積極響應中央號召，主動向中央報告工作，寫下《井岡山的斗爭》一文，向中央全面報告了湘贛邊界的割據和八月失敗、割據地區局勢、軍事問題、土地問題、政權問題、黨的組織問題、革命性質問題、割據地區問題，成為執行請示報告制度的典范。1931年12月，中華蘇維埃共和國臨時中央政府頒布《關于建立報告制度問題》的通令，要求“建立下級向上級經常作報告以及上級對下級實行工作檢查的制度”。在軍隊工作方面，中央革命軍事委員會于1932年11月發布《中央革命軍事委員會通令》，要求各部隊把向上級報送相關材料作為一項制度嚴格執行。這一時期，中國共產黨成為局部執政的黨，之前柔性的請示報告紀律意識已經不能使我們黨全面、清楚地了解和掌握執政地區的工作情況，因此請示報告開始向硬性的制度規范提升。

抗日戰爭時期，中國共產黨的性質是為奪取全國政權而奮斗的黨，黨建工作以部隊黨建為主要依托，黨中央的權威主要體現在對部隊的領導上。1937年8月，為保證黨對紅軍的絕對領導，中共中央明確提出“必須確立嚴密的分工與個人負責制，建立有系統的檢查和報告制度”。隨著日寇殘酷“掃蕩”，上下級黨組織的聯系變得異常困難，各根據地抗戰的獨立性增強，加之主觀主義、宗派主義的遺毒還沒肅清，導致各根據地各自為政的苗頭初現。為了保證抗日一盤棋，1942年9月中共中央政治局作出《關于統一抗日根據地黨的領導及調整各組織間關系的決定》，要求“各根據地領導機關在實行政策及制度時，必須依照中央的指示。在決定含有全國全黨全軍普遍性的新問題時，必須請示中央”。這個決定的出臺標志著請示報告逐步制度化。

解放戰爭時期，請示報告發展為正式制度規范。在中國共產黨正確戰略方針的指引下，勝利的天平逐漸傾向我方，許多解放區連成一片。這種情況下，就更需要進一步克服抗日戰爭時期遺留的各級黨組織“自治權較大”“無紀律無政府”問題。1948年1月，毛澤東為中共中央起草了《關于建立報告制度》(以下簡稱《報告制度》)的黨內指示，要求“各中央局和分局，由書記負責(自己動手，不要秘書代勞)，每兩個月，向中央和中央主席作一次綜合報告”，還規定了報告內容、現存問題和解決方案。《報告制度》是以指示的形式下發的，說明此時的報告制度還沒有作為制度完全確定下來，可以看作報告制度的肇始。針對《報告制度》的落實情況，毛澤東還表揚了及時報告新解放區政策和策略問題的中共中央中原局書記鄧小平，同時嚴厲批評了遲遲不報、發電催促仍不報告的中共中央東北局書記林彪，這“一褒一貶”既為全黨樹立了請示報告的標桿，又提供了不請示、不報告的反面教材，成為落實請示報告制度的重要舉措。1948年9月，西柏坡“九月會議”通過了《關于各中央局、分局、軍區、軍委分會以及前委會向中央請示報告制度的決議》，對請示報告工作作出更為詳細的規范與安排，專門決議的誕生標志著請示報告制度正式由紀律意識發展為制度規范。

(二)社會主義革命和建設時期：請示報告制度逐步發展并被寫入黨章

新中國成立后，中國共產黨對請示報告制度進行了進一步探索，取得了顯著成效，逐步建立起中央政權機關黨組請示報告制度和各級政權請示報告制度，并最終將其寫入黨章，用黨內根本大法的形式將這一制度固定下來。

第一，建立黨組請示報告制度。新中國成立后，中國共產黨成為全國范圍內的執政黨。1949年11月，中共中央通過《關于在中央人民政府內建立中國共產黨黨組的決定》，決定在政務院成立黨組，最高人民法院和最高人民檢察院成立聯合黨組，政務院下設的政治法律委員會、財政經濟委員會、文化教育委員會、人民監察委員會成立分黨組，政務院直屬的部、會、署、廳、局分設黨組小組。政務院所屬各黨組每兩個月須向黨中央作一次綜合報告，重要問題須作請示報告或專題報告。

第二，建立各級政權請示報告制度。針對中央政權，1953年3月中共中央作出的《關于加強中央人民政府系統各部門向中央請示報告制度及加強中央對于政府工作領導的決定(草案)》明確規定：“政府各部門對于中央的決議和指示的執行情況及工作中的重大問題，均須定期地和及時地向中央報告或請示，以便能取得中央經常的、直接的領導。”針對地方政權，黨在中央與省(市)間設立大行政區，其行政機構與政務院各部門對應，又領導所屬各省市縣政府工作，“凡有全國性影響的工作，應事先向政務院請示，事后報告”。

第三，將請示報告制度寫入黨章。作為黨在全國執政后的首部黨章，黨的八大黨章首先要解決黨在新的時期如何執政的問題。黨的組織機構是執政實體，是黨的路線、方針、政策的具體落實者。1956年9月，請示報告制度正式被寫入黨的八大黨章第二章“黨的組織機構和組織制度”之中，規定“黨的下級組織必須定期向上級組織報告工作。下級組織的工作中應當由上級組織決定的問題，必須及時向上級請求指示”，標志著請示報告制度作為黨的組織機構的工作要求并同時成為一項重要組織制度。至此，請示報告制度上升為全黨上下必須遵守的政治紀律和組織紀律，并以黨內根本大法的形式促使黨中央集中統一領導和黨內團結穩定得到有效維護。但后來“文化大革命”時期，各級黨委陷入癱瘓狀態，黨內請示報告制度一度虛置。

(三)改革開放和社會主義現代化建設新時期：請示報告制度進一步豐富和完善

1978年黨的十一屆三中全會后，改革開放政策打破了高度集中的計劃經濟體制。在社會主義市場經濟大潮中，黨員領導干部面臨嚴峻考驗，其家屬的從業方式也日益復雜化。為了加強對黨的組織和干部的監督，一方面，黨章一以貫之強調嚴格執行請示報告制度；另一方面，紀委工作請示報告制度、領導干部個人事項報告制度、巡視制度等制度先后出臺，進一步豐富了請示報告制度的內容，黨內請示報告制度逐步完善并趨于穩定。

其一，從黨章修訂看，黨中央一以貫之地強調嚴格執行請示報告制度。作為擁有最高權威的黨內法規和管黨治黨的基本準則，黨章是關系黨的前途命運的根本制度安排。1982年的黨的十二大黨章在第二章“黨的組織制度”中規定：“黨的下級組織既要向上級組織請示和報告工作，又要獨立負責地解決自己職責范圍內的問題。”此后黨章雖經多次修改，但關于請示報告制度的要求只字未變。

其二，從頒布的中央文件看，紀委工作請示報告制度、領導干部個人事項報告制度、巡視制度等先后出臺，為請示報告制度增添了新的內容。1988年4月，中共中央紀律檢查委員會頒布的《關于建立健全報告制度的通知》指出：“各省、自治區、直轄市紀委每半年要向中央紀委報告一次工作。年終向中央紀委作出全面工作報告。上半年工作報告，要在當年7月底以前報出；年終的全面工作報告，在第二年1月底以前報出。”1997年1月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于領導干部報告個人重大事項的規定》，對領導干部報告的流程、方式、時間等作出明確規定，既涵蓋了“八小時以內”，又囊括了“八小時以外”。2009年7月，中共中央頒布《中國共產黨巡視工作條例(試行)》，規定“巡視組應當嚴格執行請示報告制度，對巡視工作中的重要情況和重大問題要及時請示報告”。這些制度的制定和實施進一步豐富和完善了請示報告制度。

三、現實圖景：新時代請示報告制度的發展與成熟

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視黨的領導制度體系建設，突出強調向黨中央請示報告的迫切性與必然性，對新時代請示報告制度作出新的理論闡釋、進行新的制度建設并取得了顯著實踐成效。

(一)理論闡釋：習近平關于請示報告制度的重要論述

黨的十八大以來，習近平在不同場合的講話中多次提及請示報告制度，涵蓋請示報告制度的內涵、要求、價值，從理論層面系統回答了什么是請示報告、請示報告什么、為什么要請示報告等重大問題，為新時代請示報告制度的發展提供了理論遵循。

其一，關于請示報告制度的基本內涵。什么是請示報告制度？習近平指出：“請示報告制度是我們黨的一項重要制度，是執行黨的民主集中制的有效工作機制，也是組織紀律的一個重要方面。”請示報告制度具體包括哪些內容？習近平指出，“領導干部個人事項報告制度是請示報告制度的一個重要組成部分”，“中央政治局全體同志主動將重大問題報請黨中央研究”，“中央書記處和中央紀律檢查委員會、全國人大常委會黨組、國務院黨組、全國政協黨組、最高人民法院黨組、最高人民檢察院黨組每年向中央政治局常委會、中央政治局報告工作”。

其二，關于請示報告制度的實踐要求。新時代如何落實請示報告制度是習近平重點關注的問題。他對請示報告的內容作出了明確要求：“各方面都應該自覺向黨委報告重大工作和重大情況，在黨委統一領導下盡心盡力做好自身職責范圍內的工作。”在黨的十八屆中央紀委五次全會上，習近平嚴肅指出當前執行請示報告制度中存在的問題，“有些領導干部個人重大問題不報告”，如有重病，子女家屬長期在國外，家庭發生重大變故，制作假證件、假護照、假身份證等情況，不按規定報告。為此他要求“干部特別是領導干部，在涉及重大問題、重要事項時按規定向組織請示報告”，并且還要在一定比例中抽查落實情況，問題嚴重的果斷“摘帽”。關于組織程序，他要求“重大問題該請示的請示，該匯報的匯報，不允許超越權限辦事，不能先斬后奏”，不請示、不報告的要追究黨委、紀委責任。

其三，關于執行請示報告制度的價值意蘊。中共中央于1948年9月在西柏坡召開的政治局擴大會議上討論通過了《中共中央關于各中央局、分局、軍區、軍委分會及前委會向中央請示報告制度的決議》，標志著黨的請示報告制度正式建立。對此，習近平指出：“正是這項制度的建立和執行，有力推進了黨的作風和紀律建設，保證了政令軍令暢通，為解放戰爭勝利提供了重要保障。”關于報告制度的優勢，他強調：“報告一下有好處，集思廣益，群策群力，事情能辦得更好。”

(二)制度建設：從黨內法規看請示報告制度的不斷完善

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央堅持“治國必先治黨，治黨務必從嚴，從嚴必依法度”的原則，充分發揮制度整體功效，不斷增強法律、制度的系統性、整體性、協同性，并依靠“制度治黨”“依規治黨”這兩個重要抓手把全面從嚴治黨落實到前所未有的實踐深度。根據中共中央辦公廳法規局提供的數據，現行中央黨內法規包括1部黨章、3部準則、39部條例、149部規定、49部辦法、17部規則、13部細則，其中涉及請示報告制度的有黨章、1部準則、4部條例、2部規定、3部辦法(見表1)。

表1 黨的十八大以來關于請示報告制度的黨內法規

在眾多關于請示報告制度的黨內法規中，針對性最強、影響力最大、規定內容最詳細的當屬《中國共產黨重大事項請示報告條例》(以下簡稱《條例》)。作為關于重大事項請示報告工作的綱領性文件，《條例》以政治導向、權責明晰、客觀真實、規范有序為原則，對“重大事項”和“請示”“報告”的具體內涵進行了深刻闡述，還對“請示”和“報告”的主體、對象、內容、方法進行了明確界定，為解決“先斬后奏”“邊斬邊奏”“斬而不奏”等重大問題提供行動指引。《條例》的制定出臺促使重大事項請示報告工作在黨內有規可循、有法可依，使黨內請示報告制度真正深入全黨。

(三)實踐成效：黨的十八大以來請示報告制度的落實

制度需要在實踐中落實。黨的十八大以來，《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》《中共中央政治局關于加強和維護黨中央集中統一領導的若干規定》《中國共產黨重大事項請示報告條例》等文件出臺，為推動請示報告制度取得實踐成效提供了制度保障。

其一，關于書面述職的實踐。根據《中共中央政治局關于加強和維護黨中央集中統一領導的若干規定》的要求，2018年3月，25位中央政治局委員首次向黨中央和習近平總書記書面述職，帶頭落實重大問題請示報告制度成為述職報告的重要部分。此后中央政治局每年都向黨中央和習近平總書記書面述職一次。

其二，關于報告工作的實踐。2015年1月16日，中央政治局常委會召開會議，專門聽取全國人大常委會、國務院、全國政協、最高人民法院、最高人民檢察院黨組工作匯報，聽取工作匯報成為落實請示報告制度的又一項制度性安排。2016年1月7日，中共中央政治局常委會在聽取“五大班子”黨組工作匯報的同時，還聽取了中央書記處的工作報告。此后，中央政治局常委會又分別于2017年1月10日、2018年1月15日、2019年1月7日、2020年1月7日、2021年1月7日、2022年1月6日聽取“五大班子”黨組工作匯報，聽取中央書記處工作報告。及時向黨中央和習近平總書記報告(匯報)工作，是從頂層設計加強請示報告工作的戰略之舉，促使黨中央集中統一領導的體制機制進一步完善。作為請示報告制度貫徹落實情況的監督者、執紀者、問責者，中央紀律檢查委員會和國家監察委員會每年也要向中央政治局常委會、中央政治局報告工作，但時間上與五大機構黨組和中央書記處不同，前者一般在年初進行，后者一般在年底進行。

四、結語

在馬克思主義發展史、世界社會主義運動史上，維護黨的權威和黨的領袖權威始終是馬克思主義政黨的一條基本原則，也是被無產階級斗爭實踐所證明的寶貴經驗。黨的十九屆六中全會提出“兩個確立”的重大政治論斷，以全會決議的形式再次明確習近平同志黨中央核心、全黨的核心地位，這就要求我們把擁護“兩個確立”轉化為做到“兩個維護”的思想自覺、政治自覺、行動自覺。請示報告制度從紀律意識到制度規定、從初步探索到創立鞏固、從恢復強化到突破創新的歷史表明，它一直是維護黨中央權威和集中統一領導、建設長期執政的馬克思主義政黨的重要保障。

當前，中國共產黨堅強領導下的中華民族已開啟全面建設社會主義現代化國家新征程，腳踏實地朝著實現中華民族偉大復興的中國夢邁進。前進征程上還有不少“婁山關”“臘子口”要攻克。習近平反復強調：“辦好中國的事情，關鍵在黨。”經過系統梳理中國共產黨探索請示報告制度的百年歷程，我們可以得出結論：辦好中國的事情，關鍵在黨，更關鍵在黨中央集中統一領導，因此更加需要“完善推動黨中央重大決策落實機制，嚴格執行向黨中央請示報告制度”，確保黨中央及時、準確地掌握黨和國家各條戰線動態，統一全黨意志和行動。同時，地方向中央請示報告又為中央決策提供依據和參考，進而充分調動起中央和地方的積極性，匯聚起建設新時代中國特色社會主義的磅礴偉力。