一次性飲料包裝物押金回收制度:國際經(jīng)驗及對我國的借鑒

劉琴，常濤，劉建國，馬威，林容珍，陳超，劉文芳

(1.清華大學環(huán)境學院，北京 100084；2.北京盈創(chuàng)再生資源回收有限公司，北京 101312；3.陶朗系統(tǒng)股份有限公司，北京 101312；4.清華大學互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)研究院，北京 100084；5.中國地質大學(北京)水資源與環(huán)境學院，北京 100083)

為消除飲料包裝物對環(huán)境和生物的負面影響，借鑒國外經(jīng)驗，面向飲料包裝物采用押金回收制度(DRS，Deposit-refund System)成為迫切需要[1-2]。飲料包裝物押金回收制度，即消費者在購買飲料時需要支付一定金額的押金給渠道銷售商，渠道銷售商在采購飲料時將押金支付給飲料生產(chǎn)企業(yè)。當消費者喝完飲料后，將飲料瓶送至自助飲料瓶回收機或人工回收點時，押金清算中心會將飲料瓶的押金從該飲料生產(chǎn)企業(yè)的關聯(lián)賬戶中扣除并退還給消費者[3]。

DRS 制度一般由國家或地方政府統(tǒng)一規(guī)劃實施，通過建立大覆蓋、高效率的智能回收網(wǎng)絡，實現(xiàn)精準清晰的物資回收流向管控。飲料包裝物的強制回收和循環(huán)利用，一方面可以降低飲料包裝物生產(chǎn)過程中的材料消耗，另一方面可以降低末端垃圾分類、處置的成本，可為持續(xù)深入地區(qū)推動垃圾分類提供長效經(jīng)濟驅動力。因此，本研究圍繞飲料包裝物的押金制度進行實踐和理論總結，以期為我國飲料包裝物收集系統(tǒng)的構建和實施提供經(jīng)驗支持。

1 一次性飲料包裝物押金制研究的總體情況

目前全球超過60 個國家和地區(qū)都運用了押金回收制度。我國目前也有回收飲料瓶或易拉罐返還押金的反向自動售貨機[4]。

為了更好地促進押金回收制度的發(fā)展，近年來，對押金回收制度的研究越來越多，研究主要集中在理論分析、模型建立、經(jīng)濟性分析和效果評估上[5-6]。

Bohm(1981 年)[7]、Farber(1991 年)[8]和Hahn and Stavins(1992 年)[9]從理論角度證明DRS 是返還空包裝的有效工具。Simon、Amor和 Fold Eur enyi (2016 年)[10]，Ozdemir-Akyildirim(2015 年)[11]以及Acuff 和Kaffine(2013 年)[12]通過各種參數(shù)(如二氧化碳排放量和回收包裝的百分比)將DRS 與處置費和回收補貼進行了比較。結果發(fā)現(xiàn)，DRS 制度仍然是廢物處理成本最低的選擇，除非目標廢物減少的水平非常低(低于5%)。Mrozek(2000年)[13]認為對于特別難檢測排放(或環(huán)境影響)的產(chǎn)品DRS 是最適合的工具。Albers and Vollebergh(2008 年)[14]使用一般均衡模型研究發(fā)現(xiàn)，DRS 能提供最佳的回收、填埋及傾倒激勵。Lavee(2010 年)[15]對以色列的DRS 制度進行了全面的成本效益分析評價，發(fā)現(xiàn)該制度具有良好的經(jīng)濟效益。

2 DRS 的運行模式

DRS 制度成功的關鍵是系統(tǒng)的設計，如押金如何收取、管理、返還和包裝物回收的便利性[16]。Zhou 等人基于物質流和資金流，將DRS 分為逆向物流模式、零售回收模式和回購回收模式3 類，并根據(jù)分類變量(低、平均、高)對每種模式的成本負擔、監(jiān)管負擔和運輸負擔等進行估計[17]。A.Calabrese 等人則基于歐洲10 個國家施行的DRS 模型所需的4 個參與者，即DRS 運營商、生產(chǎn)商、零售商和消費者之間的資金-物質流和每個參與者的成本負擔，將10 個國家DRS 分為4 類DRS 模型:運營者閉環(huán)模型、零售商閉環(huán)模型、生產(chǎn)者閉環(huán)模型和消費者閉環(huán)模型[18]。本文根據(jù)系統(tǒng)清算形式的不同，將一些典型國家的DRS 模式分為三類:集中式或者操作式DRS、分散式或財務式DRS、集中式和分散式混合型DRS。在DRS 目標責任歸屬，生產(chǎn)商、運營商、零售商的責任以及消費者負擔，DRS 組成等方面這三種押金回收制度模式是不同的。押金制模式的比較如表1 所示。

表1 押金制模式比較

續(xù)表

3 DRS 制度需要解決的框架條件

DRS 制度的運行機制基本類似，但是采用押金回收制度需要解決的框架條件各有差異。關鍵的框架條件主要包括行政和律法支持、收集材料范圍、押金值、運營機構、押金的收取與返還、未贖回押金的處置、材料所有者、應對押金回收制度的負面影響等。

3.1 行政和律法支持

自20 世紀70 年代起，全球有38 個國家和地區(qū)通過立法為建立DRS 制度提供權威的制度保障，明確生產(chǎn)商、銷售商對其產(chǎn)品及包裝物的回收處理責任和消費者對包裝物的回收義務，也設定了完善的保障措施。DRS 制度均為國家強制性的，這對推廣回收計劃非常必要。

3.2 DRS 材料收集范圍

根據(jù)國際經(jīng)驗，德國、芬蘭、美國等大多數(shù)國家和地區(qū)的DRS 制度首先適用于啤酒、飲料的塑料瓶、玻璃瓶或鋁罐。DRS 制度一般不適用于牛奶，主要原因是牛奶容器會引起特別的健康和安全問題。與此同時，在很多國家，牛奶被視為主食，附加押金后牛奶的銷售價格勢必會提高，消費者難以接受。

3.3 管理機構

管理機構通常負責登記和向飲料產(chǎn)品的包裝商/灌裝商收取費用，并確保材料回收的收入再投資于該系統(tǒng)。管理機構作為參與者責任協(xié)調平臺，鼓勵利益相關方承擔相關責任和義務，促進特定區(qū)域押金回收制度的有效運行。政府作為具有強大統(tǒng)籌和協(xié)調能力的組織，通常負責對系統(tǒng)的建立和推廣提供權威背書和經(jīng)濟刺激及引導，監(jiān)督/審計系統(tǒng)管理機構。DRS 制度參與方眾多，政府一般不直接參與監(jiān)管，而是與生產(chǎn)商、消費者共同建立第三方機構進行管理。管理機構一般需要以盡可能低的成本滿足系統(tǒng)目標，其工作職能一般為:押金清算、產(chǎn)品注冊、欺詐管理、計算手續(xù)費、數(shù)據(jù)管理、商品銷售/分銷、材料運輸、報告和公眾教育。Zhou 等基于Dace(2013 年)、Simpson(2010 年)的研究，將管理機構分為三類:生產(chǎn)者責任延伸組織、政府行政機構和委托行政機構[17，19-20]。

3.4 押金

押金是消費者在購買飲料時為包裝物支付的金額。在飲料包裝押金回收制度中，押金金額被認為是影響回收率的最主要因素，回收率會隨著押金金額的增加而增加。在加拿大的新不倫瑞克省，飲料包裝物的總體回收率為76.4%，其中，非酒精性飲品包裝物押金為0.1 加元，容量小于500mL 的啤酒罐、啤酒瓶押金為0.1 加元，葡萄酒和烈酒包裝物押金為0.05 加元；相對應的，在紐芬蘭與拉布拉多省，飲料包裝物的總體回收率僅為61.6%。其中，非酒精性飲品包裝物押金為0.08 加元，容量小于500mL 的啤酒罐、啤酒瓶押金為0.05 加元，葡萄酒和烈酒包裝物押金為0.05 加元。前者要比后者的總體回收率高出近15%。但過高的押金金額會影響飲料銷售，生產(chǎn)商不易接受，也在一定程度上加重了中低收入者的消費負擔。押金金額需要與欺詐風險相對應，押金金額越高，風險越大。如果押金金額過低，消費者退回飲料包裝物的激勵作用被削弱，飲料包裝物流入非正規(guī)回收渠道的可能性增大。押金金額的設計需要在使回收更容易的同時也能促進居民重新建立習慣[21-23]。根據(jù)國際經(jīng)驗，押金金額一般是飲料價格的10%～15%。可以對系統(tǒng)中所有飲料包裝物執(zhí)行統(tǒng)一押金費率，也可以根據(jù)飲料包裝物大小或飲料類型進行區(qū)分。

3.5 押金的收取和返還

DRS 制度有公法屬性，一般是通過環(huán)境管理機關對包裝物品的生產(chǎn)者提供許可，使其成為押金的直接收取主體。即生產(chǎn)者在產(chǎn)品價格中加入押金部分，并隨著產(chǎn)品的銷售逐級轉移，最后由消費者承擔。押金能否順利返還與消費者的利益直接掛鉤，會影響到消費者對DRS 制度的態(tài)度。國際通用做法是通過直接與消費者發(fā)生經(jīng)濟交換關系的零售商進行回收，且大多數(shù)基于返銷模式的DRS 系統(tǒng)都會向零售商支付他們回收的每個包裝物的手續(xù)費，以補償零售商的成本。另一種做法是由特定參與DRS系統(tǒng)的回收企業(yè)提供專門的回收機進行押金返還，即消費者將喝完的飲料瓶投入回收機，回收機當場對消費者進行押金返還。

3.6 未贖回押金和材料歸屬

在DRS 制度中，從押金的收取到返還存在時間差，會發(fā)生押金的留存，也會因部分飲料瓶未返還而產(chǎn)生被系統(tǒng)截留的押金。當然，有些DRS 系統(tǒng)采用的押金水平超過返還水平，即消費者支付的押金超過他們收到的退款，這之間的差額也被稱為未贖回押金。所以要建立相應的押金使用管理制度，保證押金的利用不偏離環(huán)境保護的目的。Bohm 建議政府保留未贖回押金，但這可能會導致供應商得不到激勵，因為供應商保留未贖回押金時，隨著它們收取的押金增多，它們必須支付更多的退款，這將導致供應商的利潤減少。Calcott 和Walls 認為，在DRS 系統(tǒng)中，供應商不應將未贖回押金作為利潤，如果供應商保留押金，社會最優(yōu)條件無法實現(xiàn)。Numata 的研究結論則是，當負外部性與消費者數(shù)量的乘積大于押金的一半時，政府應將未贖回押金全部收回。Numata 通過引入政府從供應商處收取的未贖回押金份額來考慮分配，當包裝物不被退回存在負外部性時，政府應向供應商收取未贖回的押金，政府應收取的未贖回押金的百分比取決于保證金相對于負外部性的大小[24-26]。

材料的歸屬可分為3 種類型，第一種是管理機構擁有，如在克羅地亞、立陶宛、瑞典等國家，一般管理機構需要向零售商支付服務費，補償其回收工作量和存儲空間；第二種是零售商擁有，如在德國、愛沙尼亞，主要是為了激勵零售商參與系統(tǒng)回收的積極性；第三種是生產(chǎn)商所有，以促進材料循環(huán)利用，如在荷蘭、緬因州等國家和地區(qū)。材料歸屬一般由押金回收制度的設置來決定，因為通過該制度回收的飲料包裝的材料價值相對高，也是支持系統(tǒng)運行的資金來源之一。

3.7 應對DRS 制度的負面影響

強制押金回收系統(tǒng)的包裝物會貼上驗證包裝是否為有效押金制的一部分的標簽以限制欺詐行為。欺詐的例子包含:(1)復制條形碼并將其應用于不含押金的容器；(2)在國外購買飲料產(chǎn)品并在商店(如街角)銷售；(3)客戶或商店工作人員通過2 次投入容器獲取押金。對于依賴RVM 作為主流收集方式的實行押金回收制的國家，部分標簽信息通常是該國特定的產(chǎn)品條形碼，能防止另一個國家未支付初始押金的飲料包裝退還押金。在丹麥和德國，對購買和使用標簽油墨的人有嚴格的指導方針和程序。通常采用特殊墨水組合的安全代碼，以消除復制條碼的欺詐行為。只有向中央系統(tǒng)支付了必要費用的各方才能使用墨水和標簽。需要制定相關程序，防止有人利用包裝物進行欺詐性重復退款[27-28]。

4 對我國實施一次性飲料包裝物押金制的經(jīng)驗啟示

4.1 構建相關法律法規(guī)體系

立法的目的是鼓勵所有消費者參與押金回收系統(tǒng)和促進飲料容器的贖回。根據(jù)我國廢棄物管理現(xiàn)狀，應厘清與可再生資源相關的法律，并基于現(xiàn)有的法律基礎和管理現(xiàn)狀，制定適合我國國情的押金回收制度的法規(guī)體系。

4.2 劃定押金回收制度的范圍

借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗，我國首次界定DRS 制度范圍時，可采用最廣泛、最實用的范圍:水、軟飲料(包括碳酸飲料、果汁、運動飲料、即飲茶和咖啡)和啤酒，材料類型為塑料瓶、玻璃瓶、金屬罐。

4.3 明確責任分配機制

政府負責制定實施相關法規(guī)標準，并對押金回收制度運行的全過程實施監(jiān)督，確保消費者更多地返還包裝物。生產(chǎn)商和經(jīng)營者對投入流通的產(chǎn)品承擔生產(chǎn)者延伸責任。零售商參與到押金回收體系，保障包裝物回收和押金返還。消費者返還包裝并贖回押金，并承擔未返還包裝時的污染治理責任。廢物再生利用產(chǎn)業(yè)承擔分離出的包裝物的再利用和處理責任，保證押金回收系統(tǒng)后端的銜接。媒體和非營利組織承擔宣傳和公眾教育的責任，保證更多的消費者參與到押金制度的回收責任中。在構建押金回收制度時，應充分考慮各利益相關方的分工合作邊界，并利用現(xiàn)行的物聯(lián)網(wǎng)信息系統(tǒng)實現(xiàn)交互式的聯(lián)動。

4.4 推動押金制漸進式逐步發(fā)展

DRS 制度經(jīng)歷了相當長的發(fā)展階段，各種配套制度也在實施過程中逐步完善。如德國推行押金制前設立了全國回收率標準的觸發(fā)機制，規(guī)定兩年連續(xù)未達標才強制實施押金制。

DRS 制度為發(fā)展中國家和新興經(jīng)濟體增加飲料瓶和其他包裝的單獨收集和回收提供了巨大潛力。消費品公司、零售商、商店或其他利益相關者(如大學或節(jié)日活動組織者)可以單獨或合作推出小規(guī)模的押金回收系統(tǒng)。以這種方式，他們可以推廣可循環(huán)使用的容器或飲料包裝。大規(guī)模的押金回收制度需要適應當?shù)氐那闆r，以確保成本和效益統(tǒng)一。

4.5 促進與“垃圾分類”和“減塑限塑”協(xié)同的長效機制

結合RVM 的推廣和流行，可以在垃圾分類桶旁專門配備RVM，方便消費者返還飲料包裝物，實現(xiàn)“減塑限塑”目標。

4.6 提高社會可接受性

社會可接受性關系著DRS 制度的成敗。為鼓勵消費者配合，可以提高返還包裝物的便利性，提供充分的信息，通過信息共享和溝通來贏得消費者的信任。

5 研究結語

DRS 制度已經(jīng)在全球近40 個國家和地區(qū)取得了成功，我國應借鑒國際經(jīng)驗，建立飲料包裝物DRS 制度，并結合當下“垃圾分類”“減塑限塑”的社會需求，創(chuàng)造適合我國實際的更有效的廢物管理體系。通過以點帶面的方式開展一批押金回收系統(tǒng)的試點項目，總結經(jīng)驗，逐步推廣。