EPC總承包模式在我國推行發展的研究

1 EPC總承包的概念

EPC總承包起源于國際咨詢工程師聯合會（FIDIC）發布的《設計采購施工（EPC）/交鑰匙工程條件》（“銀皮書”），是一種國際通行的工程建設組織實施方式，是將工程的設計（engineering）、采購（procurement）、施工（construction）整體交給一個承包商實施，承包商對工程的質量、安全、工期和投資等全面負責的模式。EPC總承包模式因其顯著的優勢和良好的發展前景得到了國內外建筑工程領域的高度關注。該模式也被大家稱為“交鑰匙”模式（Turnkey）。

2 我國推行EPC總承包的重要意義

從建設項目層面來看，EPC總承包模式通過將分項的設計、采購、施工責任向單一主體集中，最大限度地發揮各方的優勢，對整個項目進行統籌規劃和資源協同，對項目建設質量、工期與投資綜合控制，最大可能地優化設計、縮短建設工期，降低建設成本，以最低的成本實現項目必要的功能，以相對固定的合同價格，交付滿足業主功能需求的合格建筑產品。它以單一責任主體、總價相對固定以及設計、采購、施工的深度融合等優勢，有效解決了傳統平行發包模式下責任分散、責任邊界不清晰、推諉扯皮、效率低下的弊端，符合工程建設的客觀規律。

從發包人層面來看，EPC總承包模式對發包人管理團隊的技術要求、協調管理的幅面和工作量均降低了，也使項目建設的風險通過EPC總承包的模式合理地轉移給了承包商，有效防止了項目投資失控、功能不能實現的風險。

從承包商層面來看，EPC總承包模式使承包商在項目建設中擁有更大的主動權和靈活性，通過設計、采購與施工三者緊密結合、協調統一、發揮相互作用，對項目的質量、進度和投資有更好的掌控能力，提高建設效率。同時也促使總承包商有極大的熱情和高度的積極性不斷優化設計、優化資源配置、研究推廣新技術新工藝，通過降低成本、縮短工工期和提高質量，來獲得比傳統施工承包模式更高的項目收益。

從行業層面來看，推廣EPC總承包模式，是我國建設領域工程建設組織模式的革新，是我國建筑業由“粗放型”向“精細化”發展的重大轉型，是供給側結構性改革的重要任務之一，有利于推進建筑業高質量發展改革。

從國家戰略層面來看，通過發展行業的工程總承包管理能力，培育一批具有先進管理技術和國際競爭力的總承包企業參與國際競爭，實現“走出去、迎進來”的戰略落地，推動“一帶一路”國家戰略的實施。

從社會發展層面來看，承包商通過優化設計，大幅減少了沙石、水泥、鋼筋等主要建筑材料的消耗，承包商技通過技術術創新和工藝改良，誕生了各類新材料、新技術、新工藝，從而大大提高了勞動生產率、節約了社會生產資源，也帶來了環境保護效益，極大地推動了社會生產力的發展。

3 現階段我國EPC總承包模式面臨的困境

EPC總承包模式在我國推廣發展三十多年來，雖得到了高速發展，但在管理水平、建筑能力、施工技術方面與世界先進水平仍有一定的差距。盡管政府針對EPC總承包模式出臺了一系列政策，但我國還有相當數量的EPC總承包項目并不是真正意義上的EPC項目，未能真正地發揮EPC模式應有的優勢和作用，我國EPC總承包模式的推行正面臨著困境：

3.1 基層政府，缺乏對EPC模式的認知，對投資控制審批把關不嚴、決策管控措施不力

3.1.1 項目前期階段，對EPC總承包項目的投資控制審批把關不嚴

在前期的方案和初步設計階段，基層政府部門對初步設計和概算評審把關不嚴，初步設計深度不達標，不能滿足概算編制的要求，導致概算編制不準確；概算評審質量粗糙，導致概算招標控制價存在少算、漏算、錯算等錯誤，如概算控制價要么做高了，承包商額外牟利；或者做低了，項目實際投資超出概算，導致投資失控，甚至成了爛尾工程。

3.1.2 項目審批階段，對發包模式的選用管控不當

根據國內外EPC總承包模式案例，EPC總承包模式適用于項目功能明確、標準化程度高、總價固定、工期確定的項目，對于標準化程度不高、成功經驗指標不足的項目，不宜采用EPC總承包模式。實踐中，基層政府不是根據項目自身特征選擇合適的項目發包模式，而往往是為了完成上級下達的行政指令而盲目地“為EPC而做EPC”。還有部分基層政府人員，片面地認為EPC模式是造成項目超概、滋生腐敗的根源，甚至出臺文件限制或禁止政府投資項目采用EPC模式，這些不恰當的作為，嚴重阻礙了EPC總承包模式的推進和發展。

3.1.3 項目實施階段，EPC模式配套政策文件嚴重滯后

在EPC總承包項目建設實施的過程中，出現了一系列承包商惡意提高設計標準、做大工程量、提高工程造價、牟取暴利的行為，嚴重擾亂了EPC總承包市場的秩序，曾一度使EPC總承包項目陷入了嚴重超概、投資失控的泥潭，但規范EPC總承包市場行為的配套政策文件卻遲遲沒有出臺。EPC項目實踐缺乏政策支撐，給發、承包雙方帶來了較大的風險。

3.1.4 EPC模式與現有法律政策相沖突

眾所周知，EPC總承包項目的精髓就在于相對固定的合同價格，總承包商在滿足業主最低功能需求的前提下完成項目的設計、采購與施工并獲得固定總價的報酬的“交鑰匙模式”，這是一種合理分配風險的合同模式，發包人明碼標價獲得需要的建筑產品，總承包商則通過優化設計、改進施工方案，獲得比傳統的施工承包更高的項目利潤。原則上，在項目功能需求明確的情況下，發包人應優先選用固定總價合同，而實踐中，這種合同計價方式卻很少在我國的EPC總承包項目中被采用，最主要的原因是固定總價的EPC總承包模式在我國還存在著一定的政策障礙，比如說依據固定總價的EPC合同，承包商經優化設計和改進工藝技術以及技術創新而節約的投資額，理應作為承包商的合法收益支付給承包商，這種激勵機制也是EPC模式精神實質的體現，但這與現行政策法規是相沖突的，得不到政府審計監督部門認可和支持。

總承包商的責任主體地位和合法利益得不到合理保障，這也極大地打擊了總承包商降低成本的積極性。目前我國EPC項目更多是采用固定單價合同形式，或者演變成為上限總價+固定單價的雙控模式。但這二種合同模式均存在一定的弊端：單價合同模式下，采用財政評審價格作為結算單價，實際上將發、承包雙方的矛盾前移，一旦承包商覺得評審單價達不到自己的要求時，便會采取消極怠工、拖延進度的對抗行為，增加了發包人項目管理的難度；總價+單價雙控的合同模式下，只要總價不超出合同價，總承包商會想盡辦法把工程造價做到接近上限控制總價，總承包模式的優勢完全體現不出來，項目投資沒有合理降低，社會資源也沒有節約，甚至還造成了一定程度的浪費。

3.2 發包人層面，缺乏全局思維、專業技術力量薄弱

EPC模式的頂層設計，其核心要素之一就是全局思維和統籌規劃。目前大多數的發包人還未能擺脫傳統慣性思維，暫未能樹立起EPC模式全局思維。在項目前期階段，發包人未能很好地就項目的功能需求、建設范圍、建設標準、投資額等進行明確的定位和充分的分析；在交易階段，發包人未能在招標文件中或總承包合同條款中對設計提出科學合理的控制指標，未能明確EPC總承包項目的合同計價方式、調價方式，未能對風險范圍和調整方式進行約定。

3.3 總承包商層面，總承包商難以達到設計與施工深度融合的效果

一方面，大部分的總承包商普遍缺乏總包項目集成和資源整合的能力，各專業協同配合性差，缺乏既懂設計又懂施工且具有管理協調能力的復合型管理人才，EPC總承包模式優勢沒有體現出來。另一方面，承包商缺乏誠信，為了實現利潤最大化，按照最有利于自身利益原則進行施工圖設計，把EPC模式作為牟取暴利的工具，給工程質量和造價控制帶來了風險。

4 對EPC總承包模式發展的對策與建議

4.1 加快EPC模式規范化文件的出臺，為EPC總承包模式的推廣應用提供強有力的法律支撐

收集EPC總承包模式的典型案例，研究EPC總承包模式的特性，不斷總結經驗，統籌規劃，加速推進針對EPC總承包模式的規范性文件的出臺，規范EPC總承包市場的責任主體的行為，從發揮EPC總承包模式優勢為出發點，出臺總承包的基本建設管理程序、管理規范、管理標準等規范性文件，明確市場準入資格等。出臺相應監督管理辦法，加強對EPC總承包模式建設全過程的監督管理，使承包商在承擔了EPC模式責任的同時，又能享受到EPC模式帶來的利益，保證發、承包雙方的合法權益，杜絕違法違規及腐敗行為的發生，為EPC總承包模式的發展提供良好的市場環境和強有力的法律支撐。

4.2 選用科學合理的合同價格模式，是發揮EPC總承包模式優勢的前提

EPC總承包項目的精髓就在于合同價格相對固定，我國大部分EPC總承包項目還不是真正意義上的EPC總承包項目，對于項目功能需求明確、工程范圍清晰、建設標準確定的項目，在做好前期策劃和控制工作的前提下，通過政策引導，鼓勵優先選用固定總價的總承包合同價格模式。對于存在不可預見風險的工程內容，如±0以下的基礎、地基工程，建議選用單價合同模式，對相對復雜的項目，根據項目實際情況，采用總價合同+單價合同的組合方式，保證項目風險在發、承包雙方的合理分配，有利于項目推進和投資控制。

4.3 加強EPC項目建設各階段的審批，是保證EPC總承包模式順利實施的重要保證

目前，發包人技術力量相對薄弱，加上委托第三方機構提供的項目前期服務質量也參差不齊，政府部門抓好前期階段各環節的監管是EPC總承包項目實施成功的重要保障。

在項目前期階段，發改部門要對可行性研究報告、投資估算進行評審把關；規劃部門要對方案設計進行評審把關，住建部門要對初步設計進行把關，保證設計質量和設計深度達標，發改部門要對概算進行評審把關；交易階段，住建部門要對招標文件進行審查把關，保證招標文件對項目功能需求、工程范圍、建設標準表達準確，合同條款約定明確；施工圖審查階段，審圖機構對施工圖設計文件進行審查把關。施工階段，質量安全監督部門對項目進行質量安全監督檢查，這樣環環相扣，確保項目達到預期目標。

4.4 加強人才培養，培育一批具有先進管理水平的EPC承包商是EPC模式健康發展的必備條件

組織開展EPC模式的培訓學習，理解EPC模式的精髓和實質，研究分析國內外成功案例，不斷總結經驗，為EPC總承包模式的發展提供與之相匹配的技術力量。樹立起統攬全局的EPC新思維，把“按需交付、統籌規劃、資源融合、功能優先、設計主導、高效響應、快速應變、價值優選、精益建造、消除浪費”作為EPC模式實施者核心的思維模式和行為準則，把最大化滿足客戶需求作為項目最終目標，通過EPC項目實踐，形成EPC模式的程序文件、技術規范、操作指南和質量標準，打造一批具有先進管理水平和國際競爭力的EPC承包商。

4.5 全過程工程咨詢是EPC總承包模式必要的、可靠的配套項目管理模式

全過程工程咨詢是我國在推行EPC總承包模式的同一時間提出的建設工程組織管理模式，2019年，國家發改委、住建部聯合發文推行全過程工程咨詢，大力發展以市場需求為導向、滿足委托方多樣化需求的全過程工程咨詢服務，EPC總承包模式與全過程工程咨詢模式相輔相成，共同服務EPC總承包項目，使項目建設發揮最大的優勢和效益。目前，我國各建設單位技術力量參差不齊，而EPC總承包項目在建設前期存在較高的不確定性和復雜性的特點，對建設單位的技術管理能力提出了較高的要求，在這種情況下，全過程工程咨詢作為一種新型的建設工程組織管理模式應運而生了，它以一體化、多樣化、綜合性、協同性等優勢，克服了建設單位技術力量薄弱的缺點，為EPC總承包項目的順利進行提供了有力保障，已逐漸成為工程建設咨詢服務組織管理模式的首選。全過程工程咨詢團隊站在全過程、全局化、全壽命周期的高度進行項目策劃與統籌管理，把技術與經濟有機結合，幫助建設單位準確地分析需求，合理確定項目功能，推行限額設計、開展價值工程和方案經濟技術比選，準確確定概算控制價，科學選擇合同計價方式，合理設置合同條款，最終保證順利建成并達到預期控制目標。

5 EPC總承包模式在我國發展的展望

回望EPC模式在我國的發展歷程，EPC總承包模式是時代發展的產物，也是我國建筑行業向“精細化發展”轉型的必然選擇。EPC模式現已在我國眾多行業的工程建設領域得到了廣泛應用。各級政府部門對工程總承包模式的優勢和價值的認識在逐步深入，推廣的力度不斷加大，推進的措施也越來越具體，EPC總承包模式在建設領域的市場份額也越來越大，逐漸成為我國建設領域的主流建設管理模式。

隨著EPC總承包模式在我國的快速推行，也引發一系列的問題和挑戰，各級政府部門、建設單位、總承包商以及全過程咨詢企業正積極投身到EPC總承包模式實踐的大潮中，勇敢迎接挑戰，探索出一條適合我國國情的EPC總承包模式發展道路，讓EPC模式將在我國建筑領域的應用發揮更大的優勢，推進建筑行業轉型升級，促進建筑業高質量發展改革，助力“一帶一路”國家戰略實施落地，推動EPC總承包模式向更深層次、更廣領域、更高水平發展！