發達國家中小學法治教育的主要趨勢與啟示

郭瀟瑩 劉龍慶

(1.中國教育科學研究院 教育法治與教育標準研究所，北京 100088；2.澳門城市大學 教育學院，澳門 999078)

黨的十八屆四中全會首次明確提出“把法治教育納入國民教育體系”，這是中央文件首次采用“法治教育”的表述，充分體現了黨和國家對法治教育的高度重視。在國外，中小學法治教育通常被納入到公民教育中，是公民教育的重要組成部分。尤其在發達國家，得益于本就相對成熟和完善的國家法律體系和教育制度，中小學法治教育不僅受到各國政府和社會的高度重視，也逐漸形成了較為先進的教育理念和教學方法，既有對傳統學校教育的延承，也有創新，呈現出具有時代特征的國際趨勢。

1 發達國家中小學法治教育的主要趨勢

1.1 以公民教育為陣地開展法治教育

發達國家中小學法治教育通常被納入到公民教育中，作為公民教育的重要組成部分，旨在幫助青少年樹立公民意識、法治觀念，掌握國家政體和法律規則等相關知識和技能。如法國政府2013年頒布的《重建共和國學校方向和綱要法》，將過去中小學中的公民訓導和公民、法治與社會教育等課程整合，在各學段統一開展公民道德課。其中，法律規則作為公民道德教育的四大素養之一在基礎教育各個階段中開展[1]。澳大利亞的中小學法治教育同樣在公民教育中開展，其內容包括聯邦法律、國家政治性質、如何通過國家賦予公民的權利和責任來保障民主、法律和法律制度如何保護人民權利等，既注重對公民知識的掌握，也關注學生對公民技能的運用[2]。在英國，政府認為高質量的公民教育不僅能夠為學生提供知識和技能，還有利于加強學生對國家政治和法律的認識和理解，使他們成長為合格的公民。法治教育在英國公民教育中被置于首要位置，在其國家課程體系中融入了大量法治教育的相關內容，在課程實施中也體現了法治教育的宗旨，即幫助學生深入地認識和理解國家法律和司法體系在社會中的作用以及法律的制定和執行方式[3]。此外，美國、日本、新加坡等國家也通常以公民教育為陣地開展中小學法治教育，將法治教育作為培養合格公民的重要抓手之一。

1.2 以知識和技能的應用為目標踐行法治教育

法治教育的最終目標是讓學生在掌握基本法律常識的基礎上，建立法治思維和法律意識，提高法律素養，并且能夠在實踐中有效運用所學知識和技能解決現實問題。因此，中小學生法治教育的落腳點應該是知識和技能的綜合應用，即能否將知識和技能轉化為實踐能力，這一點國外尤其是發達國家尤為重視。

如澳大利亞的法治教育課程結構設置主要包括知識和技能兩部分，在知識的掌握和理解方面，學生需要掌握的知識包括澳大利亞基本的法律制度、法律的制定過程以及公民所享有的權利和應盡的義務等內容；在技能應用方面，則要求學生基于所學知識能夠提出和研究生活中涉及到的現實問題，通過資料查詢分析澳大利亞的法律制度，最關鍵的是要學會運用批判性思維，掌握對不同觀點進行辯論和談判的技巧和能力[4]。美國中小學法治教育的實施也十分注重過程性和實踐性，強調在實踐中學習法律知識和技能，并能夠運用所學知識和技能分析基本的法律糾紛和解決實際問題，通過開展大量的社會綜合實踐活動鍛煉和提升學生的知識應用能力。英國也開展了大量實踐活動實施法治教育，如“治安法院模擬審判競賽”“刑事法院模擬審判競賽”“校園律師”等[5]，以提升學生對知識的應用能力。

1.3 以社區實踐活動為載體提升法治教育

通過對發達國家中小學法治教育的分析可以發現，社區資源在教育的各個階段均發揮了重要的載體作用。社區所能提供的諸如場地資源、人力資源、社會資源及其所具備的社會實踐功能等優勢對學校教育起到了重要的優化和補充作用。社區生活能夠為學生提供豐富多彩和形式多樣的法治教育資源，對于學生將知識轉化為解決實際問題的能力具有重要的引導作用和現實意義。同時，有效的社區參與能夠讓學生親身體驗法律相關事務，使在學校中所學的法律知識不再是抽象和概念化的，而是具象和現實化的，是能夠幫助自己或他人解決實際問題的工具。

美國是充分利用社區資源開展法治教育的典型國家。社區在美國教育系統中發揮著重要的作用，是各級各類教育機構開展法治教育的重要陣地和載體。美國對社區教育資源的開發和利用已經形成了較為完善的模式，甚至已經成為一種文化。法治教育在美國被稱為Law-Related Education(LRE)，1978年美國國會通過的《法治教育法案》(Law-Related Education Act of 1978)標志著美國中小學的法治教育具備了法律保證[6]。在開展過程中，社區參與主要通過“課堂中的社區”和“社區中的課堂”兩種方式開展[7]。“課堂中的社區”是指將社區活動與課堂相融合，邀請社區內與法律工作相關的人士在學校和課堂中通過多種形式普及法律知識，如動員律師、法官、警察走進校園，對一些著名的、有爭議的案例進行講解，或者在社區內組織法律問題的模擬和辯論等。“社區中的課堂”則讓學生們走進社區，根據學生實際情況開展有針對性的法治教育活動，如組織學生去法院考察和實習，實地觀摩案件審理，近距離感受法律程序的運作和法律所能發揮的作用[8]。除美國外，英國、澳大利亞、法國等國家也分別通過豐富多樣的社區活動開展高質量的中小學法治教育活動。

1.4 以階段性課程建設為原則推進法治教育

法治教育離不開對法律知識的學習與實踐，而法律知識因其特殊性不易被處于青少年階段的中小學生認知和理解。因此開展法治教育務必要遵循在適當的年齡、選取適當的學習內容并以適當的教學方法教授給學生的基本原則，以不同年齡階段學生身心發展規律為前提。

英國法治教育課程的設置十分強調教學內容以及方法的難易程度和可理解與應用程度上的階段性遞進，英國教育部據此有針對性地制定了課程目標和課程內容。英國公民教育在2002年作為國家法定非核心基礎必修課程被真正納入到國家課程體系中[9]，主要在國家課程體系中的第三階段(7～9年級，11～14歲)和第四階段(10～11年級，14～16歲)開展[10]。第三階段的法治教育重在培養學生對公民權利與責任的基本認知與理解，旨在幫助學生利用所學知識提出辯論觀點，內容包括國家政體、法律及司法體系性質，以及法院、法庭和警察的基本功能和運作方式。第四階段的法治教育是在第三階段學習的基礎上進一步加深和強化對英國民主制度、公民權利與責任的理解，旨在發展學生的法治思維和法律意識，能夠將知識轉化為研究策略，培養辯證思維，并通過實際行動對社會作出貢獻。該階段內容包括政府權力，行政、立法和司法的不同作用，公民選舉權，人權和國際法，不同法律淵源以及如何使用法律解決復雜的社會問題[3]。

同英國一樣，澳大利亞法治教育課程體系也十分注重階段性教學。對澳大利亞7～9歲公民課程設置內容進行整理，如表1所示，7年級法治教育重在對基本知識和法律常識的了解和學習，8年級重在了解法律的基本類型和制定程序，9年級則著重強調對法律的功能和運作方式的理解。課程結構清晰、內容豐富、目標明確、層層遞進，既遵循不同年齡學生身心發展特點，同時也確保了課程體系的完整性以及和不同學段學習內容的銜接。

表1 澳大利亞7～9年級法治教育課程設置[11]

1.5 以互聯網信息技術為手段強化法治教育

隨著網絡技術的不斷進步，互聯網在日常教學的應用和普及程度越來越高。發達國家中小學法治教育中，網絡空間主要有兩種功能。

一方面通過網絡空間開展法治教育的教學和宣傳。英國、法國、美國、澳大利亞等發達國家將法治教育課程的內容上傳至網絡，打破了法治教育課堂的時間空間限制，為師生及家長提供便捷的學習資源。如法國專門為學生設置了“少年參議院”，針對8～12歲的中小學生開展以法治教育為主的公民教育，通過網絡游戲的方法讓學生在娛樂過程中學習法律知識，了解國家組織和制度等相關內容[12]。

另一方面是以網絡為手段加強對中小學生的監管。網絡是把“雙刃劍”，在給學生帶來學習方便的同時也存在一定的隱患。中小學生正處于身心發展的形成階段，對復雜網絡信息的判斷和辨別能力不足，容易引發諸如沉迷網絡、荒廢學業、交友不慎或欺詐等問題。因此，加強網絡監管也是中小學生法治教育的重要議題。為了保護中小學生網絡健康和安全，日本政府近年來開始以網絡法治和社會家庭監管的方式努力為中小學生營造健康安全的網絡環境[13]。一是學校和家庭擔負對中小學生開展網絡安全教育和指導的主體責任。東京都警視廳的網站要求未成年人不得在網絡論壇和聊天室公開姓名、地址、電話等個人信息；只有在父母知情時才可以同在網上認識的人見面；陷入網絡糾紛時應立即尋求父母幫助；不理會網絡中不利于自己的言論；不理睬廣告和勸誘郵件；在線買賣一定要得到家長許可等。二是政府與社會及家庭形成三方協同機制，通過網絡建立青少年法治教育平臺。如由政府資助民間非營利組織從普通市民中選擇志愿者進行培訓，培訓合格的志愿者在工作之余擔任“網絡指導員”，再為家長提供網絡安全知識方面的培訓，加強家長保護中小學生安全上網的意識和能力[14]。三是加強媒體宣傳和推廣，通過立法加強網絡監管，如《交友類網站限制法》明確規定未成年人禁止使用交友網站，后續出臺的《不良網站對策法》進一步對不良網站做出了明確規定，從約束和保護兩個視角確保中小學生網絡安全。

2 我國中小學法治教育存在的問題

黨的十六大以來，中小學法治教育逐漸得到黨和國家的高度重視。黨的十八屆四中全會強調，“把法治教育納入國民教育體系，從青少年抓起，在中小學設立法治知識課程”。教育部隨即聯合司法部、全國普法辦出臺了《青少年法治教育大綱》，為學校推進青少年法治教育工作提供了重要的依據和政策保障。2020年年底，中共中央印發《法治社會建設實施綱要(2020～2025年)》，提出要“加強青少年法治教育，全面落實《青少年法治教育大綱》，把法治教育納入國民教育體系。加強對教師的法治教育培訓，配齊配強法治課教師、法治輔導員隊伍，完善法治副校長制度，健全青少年參與法治實踐機制”。可見，中小學法治教育如今被提升到前所未有的高度，為全面推進依法治國奠定了堅實的基礎。但與此同時，中小學法治教育在實踐中也面臨著諸如實踐領域重視程度不高、教學方式創新性不夠、教材質量和開發不足、配套措施教師專業能力有待提升等問題。

(1)重視程度亟待加強。盡管法治教育逐漸受到國家和教育行政部門的高度重視，但在實踐領域中應試教育和升學壓力等因素的影響下，法治課程的價值和意義尚未得到學校、教師以及家長的足夠重視。2018年，中國政法大學青少年法治教育中心發布的《我國青少年法治教育發展報告(2018)》(以下簡稱《發展報告》)統計數據顯示，受訪中小學校中，有近半數學校沒有專門的法治教育教材，25.86%的教研員沒參加過相關培訓。此外，道德與法治課在一些學校被其他如語文、數學、英語等主科占用的情況也屢見不鮮。

(2)教學手段和素材單一。隨著對中小學法治教育重要性的認識逐步升級，課程改革進程逐步推進，教學手段和教育素材較為單一的問題逐漸成為限制其順利實施的障礙。一方面，很多教師對于現代教學方法和社會性教學資源運用不足[15]，無法實現多重手段和資源的融會貫通，從而導致學生學習積極性不高，學習效果大打折扣。另一方面，很多教師在授課過程中一味重視法治教育知識的灌輸，忽視應用性和實踐性，致使學生無法體會到法治教育與現實的密切聯系，更無法將學到的知識應用于現實情境。

(3)教師專業能力不足。中小學法治教育師資配置和教學能力明顯不足。《發展報告》顯示，目前專職的法治教師只供職于少數學校；少數已經配備了法治教育專職教師的學校中，教師專業背景也以政治專業為主、語文和歷史專業為輔，法律專業背景的專職教師僅占14.39%。此外，在崗法治教育專職教師的培訓情況也不太理想。這些教師既缺少必要的法學理論知識，又缺乏實踐經驗，部分教師僅靠自學掌握一些理論知識，遇到實際問題就顯得束手無策，甚至解答不了學生生活中遇到的實際問題，教學質量難以保證[16]。

(4)相關配套舉措不完善。當前，法治教育的相關配套設施和制度尚未達到完善的程度。法治教育的開展不僅需要學習法律知識、參加法律專業人士的法律講座，而且需要深入社會實際，如開展適當的調研活動、參觀監獄和旁聽法庭審判等[17]。上述活動需要相關部門的積極參與和大力支持，但當前與法治教育配套的設施和制度仍然存在一定程度的缺位。只有當學校、家庭、社會的教育相互配合、形成家校社協同機制，各方的法治教育資源能夠被充分利用，法治教育的效果才能凸顯。

3 對我國中小學法治教育的啟示

通過對國外發達國家中小學法治教育的主要趨勢進行探索，可以發現一些一般性的規律，即在互聯網信息技術背景下，以公民教育為陣地，以社區實踐活動為載體，通過知識和技能相互融合，進行階段性課程建設，從而實現法治教育的目的。綜合上述發達國家中小學法治教育基本共性和我國中小學法治教育存在的基本問題，從我國國情出發，建議從以下幾個方面著力提升中小學法治教育實施質量與成效。

3.1 提升法治教育地位，強化行政監管與督導評估

中小學法治教育由于種種原因在我國長期沒有得到應有的重視，盡管近年來國家在重要文件中一再提及青少年法治教育，但落實到學校課堂上，仍面臨一些現實問題和挑戰。縱觀世界各個發達國家，均傾向于將法治教育上升到公民教育的高度，實現法治教育與公民教育的融會貫通。因此，加強中小學法治教育，教育行政部門要切實發揮監督和管理作用，強化法治教育的督導與評估，提高法治教育的地位和重要性。一是進一步健全教育領域依法行政的實施與監督機制，把制度優勢轉化為治理效能；二是要將國家政策從口號落實到行動，提高相關規定的約束性，提高中小學法治教育開展成效在校長和學校考評指標體系中的占比；三是創新評估方式，有條件的可以邀請第三方評估機構對地方政府履職情況和學校法治教育進行測評。

3.2 遵循學生發展規律，發揮學校課程基礎性作用

教育需要符合人的身心發展規律。英國和澳大利亞法治教育課程的設置均以學生身心發展規律作為根本出發點，非常重視課程體系的階段性遞進。我國中小學法治教育的課程內容、教學方法和評估標準不僅要針對不同學段有所區分和側重，還應建立完整的課程體系，發揮學校課程在實現教育目標中的基礎性作用。一是認真落實道德與法治課，引導學生準確理解和把握社會主義核心價值觀的深刻內涵，養成良好的道德品質、法律意識和日常行為習慣，發揮課程教育在中小學法治教育中的主渠道作用。二是根據不同學段學生的理解和認知能力，合理設置課程內容和教學方法，小學階段著重普及憲法常識，養成守法意識和行為習慣；初中階段使學生初步了解個人成長和參與社會生活必備的基本法律常識，初步建立法治理念、識辨能力和維權意識；高中教育階段則注重使學生較為全面地了解中國特色社會主義法律體系的基本框架、基本制度以及法律常識，強化守法意識，增強法治觀念，牢固樹立有權利就有義務的觀念，初步具備參與法治實踐、正確維護自身權利的能力。三是鼓勵地方發揮創造性，結合學校特色和地方資源開設法治教育的校本課程和專題活動，打造品牌活動，以樣板校和卓越教師帶動整個區域的法治教育發展，實現法治教育質量的均衡發展。

3.3 豐富教育教學手段，實現法治教育跨學科融合

法治教育的核心內容是法律基本知識，根本目的是實現學有所用，因此一切教育行為都應緊緊圍繞這兩個關鍵點展開。法律知識因其特殊性不易被學生理解和消化，因此要通過豐富的教學手段，采取線上線下、課上課下、書本內外相結合的方式將法律知識和理念融合到學校其他活動和學科中，引導中小學生在學校學習過程中深化對法治精神的理解和認同。發達國家一方面通過知識與技能相結合保證學生能夠“身臨其境”，如澳大利亞、美國和英國；另一方面通過豐富多樣的社區活動開展高質量的中小學法治教育活動，如美國、英國、澳大利亞和法國。我國法治教育的課程內容設計可以以發達國家的經驗作為重要參考依據，一方面要注重學科融合，如在語文、英語、勞動教育等學科及綜合社會實踐活動中適度引用與法律相關的內容和案例，通過不同角度和不同學科將抽象的法律知識轉化為具體的易被學生理解和運用的技能；另一方面要重視不同學科間法治教育內容的內在邏輯性和協調性，在整體上規劃，在不同學科融合時充分結合學科特點有所區別和側重。此外，在資源使用上，要善于利用各方面資源：一是教育部全國青少年普法網打造的青少年法治教育線上資源中心和支撐平臺。二是青少年法治教育實踐示范基地。要用好線上線下這兩個普法平臺，提高中小學法治教育的針對性、趣味性和時效性。三是學校和社會的實踐資源，將法治教育與綜合實踐活動相結合，如通過參觀法治教育或普法基地、參加法治教育主題研學旅行、觀看宣傳片或法治題材電影等方式，讓學生們在實踐中領會看似枯燥無味的法律知識，了解如何運用掌握的知識真正解決現實生活中可能面臨的實際問題，以實現法治教育的實踐育人目標。

3.4 健全法治教育服務支持體系，促進社會資源良性互動

中小學法治教育是國家法治化建設的基礎性工程，需要調動全社會的力量參與和支持，積極協同拓展法治教育資源。美國就充分挖掘了社區資源，以社區實踐活動為載體推動中小學法治教育的有效實施，值得借鑒。除社區資源外，還要注重如何將政府引領、學校主導、家長配合和社區參與有效結合，建立政府、學校、家庭和社會的法治教育協同育人機制，各自發揮作用，為廣大青少年營造良好的法治教育氛圍。第一，政府要從國家高度充分把握中小學法治教育的基本方向和原則，發揮引領作用，調動社會其他力量參與中小學法治教育；第二，學校是中小學法治教育主戰場，要嚴格落實國家關于法治教育的相關要求和規定，同時鼓勵學校與社區和社會機構之間聯合組織法治教育活動，為中小學生提供更多機會親身感受和學習；第三，家長應為子女樹立正確的人生觀和價值觀，培養子女優秀的道德品質和基本的法律意識；第四，社會資源尤其是社區資源也要積極參與到中小學法治教育中。政校家社四大主體各自發揮其資源優勢和教育功能，建立有效的協同工作機制，對于更有效地推進和開展中小學法治教育具有重要的保障作用。

3.5 提升法治課教師教育教學能力，建立法治培訓常態化機制

2013年教育部辦公廳印發《關于全面加強教師法制教育工作的通知》，對法治教育的師資配置、教師培訓、保障體系等提出了具體要求和部署方案[18](2014年《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出將法治教育“納入國民教育體系”，以“法治教育”代替了之前政策文本中常見的“法制教育”，因此本研究除了在政策文本名稱和政策引文中保留原文中“法制教育”的表述外，其余地方均使用《決定》和當前學界中通用的“法治教育”)。但截至目前，道德與法治專任教師缺乏的情況在部分地方和學校仍時有發生。發達國家對法治教育教師的專業素養有著嚴格的要求和標準，如法國十分重視教師的專業培訓，法治教育是其教師培訓中不可或缺的重要部分，設立了從國家到地方再到學校層面的各種公民教育培訓項目，促進教師專業發展，培訓對象包括校長、督學和教師。此外，法國教育部還設立了專門的公民教育網站，各級教育資源中心也為中小學教師提供了內容豐富的法治教育資源[19]。美國、英國等國還把法務工作人員、律師等納入到特聘法治教育教師行列，提高法治教育教師隊伍的專業性。

本研究認為有五項措施勢在必行：第一，著力排查法治教師不足的情況，補齊短板；第二，師范類院校從源頭上加強師范生的法治教育培養，提高師范生的法律素養和法治意識，引導地方探索師范院校、政法院校等設立法學師范相關專業，培養專業化的中小學法治教育師資；第三，推動法治教育納入教師準入、教育培訓和管理全過程，在教師資格考試中加強對法治知識的考察；第四，建立常態化法治教師培訓機制，為教師提供長期的輔導和咨詢服務，組織開展中小學教師網絡法治教育培訓項目，積極參與“中小學法治教育名師培育工程”“國培計劃”等國家組織的專題培訓；第五，加深與法律事務部門的合作，從法院、檢察院、公安、司法行政等部門選聘干部到中小學兼職法治副校長。