脫貧戶返貧風險監測預警機制構建

□何植民 杜軒

一、引言

黨的十八大以來，在黨中央的領導下，我國充分發揮社會主義制度的優越性，集中力量辦大事，于2020年底取得了脫貧攻堅戰的全面勝利，小康社會全面建成，實現了第一個百年奮斗目標。2020 年3 月，國務院扶貧開發領導小組印發《國務院扶貧開發領導小組關于建立防止返貧監測和幫扶機制的指導意見》（國開發〔2020〕6 號），明確了堅持精準扶貧精準脫貧基本方略，把防止返貧作為當前及今后一個時期扶貧工作的重要任務，圍繞“兩不愁三保障”主要指標，統籌政府、市場和社會資源，建立防止返貧監測和幫扶機制，鞏固脫貧成果，確保高質量全面打贏脫貧攻堅戰。但是，由于自然環境較差、產業基礎薄弱、人才流出、科技匱乏、發展能力不足等原因，返貧現象長期存在于各扶貧開發和反貧困治理階段，加之近年來又受到新冠肺炎疫情對各行業的沖擊，返貧問題更是威脅著脫貧攻堅成果的鞏固和拓展。2020 年3 月，習近平總書記在決戰決勝脫貧攻堅座談會上的講話指出：“根據各地初步摸底，已脫貧人口中有200 萬人存在返貧風險，邊緣人口中還有近300 萬存在致貧風險?！币虼?，如何防范返貧是鞏固拓展脫貧成果、確保高質量脫貧亟待解決的重要理論問題與現實問題。

目前，學術界關于返貧風險監測預警機制的研究集中于4 個方面：一是基于構成要素角度進行分析。如：包國憲和楊瑚（2018）認為，有效的返貧風險預警機制應由預警主體、預警程序和支撐條件3 個方面構建；章文光（2019）著眼于風險視角，認為返貧風險預警機制的建立前提是要實現扶貧部門與各行業部門的互聯互通，要對不同的致貧和脫貧要素等加強監測；沈權平（2020）強調脫貧成果的鞏固需重視多元參與的作用；胡世文和曹亞雄（2021）則指出應從完善風險監測制度、明確風險監測職責、強化技術體系支撐、創新信息管理機制4 個方面實現脫貧人口返貧風險監測。二是從指標體系構建角度進行研究。如：范和生（2018）認為，有效的返貧風險預警機制應由預警信息機制、組織預警機制、長效銜接機制、利益聯結機制和考核監督機制組成，具體又可細分為20 個指標。三是從數據治理能力驅動角度展開討論。如：孫壯珍和王婷（2021）構建了防返貧預警機制，認為后續機制構建應重視信息收集的多樣化、運行的動態性、流程的固化性、幫扶的精準性以及整體的閉環性；楊靜慧和張雨龍（2021）提出，強化返貧風險預警機制要實現從大數據向塊數據賦能轉變。四是探討了地方返貧預警監測機制。如：江西廣昌縣根據脫貧戶目前產業、就業、收支等狀況劃定“紅、黃、綠”3 類預警級別，并建立3 級審核、制定3 類救助措施，提高精準預警監測水平；張家口地區構建了多元長效防返貧監測預警機制。盡管目前學術界針對返貧風險監測預警機制的構建問題進行了多方面的研究，但主要都集中于制度層面的理論探討，缺乏從技術層面進行專門研究，現實可操作性與長效性不夠；同時，目前學界更多的是從靜態學理層面分析返貧監測體系包含的要素，如從單一的人均可支配收入要素識別返貧對象，這一定程度上忽略了返貧的動態性和多維性。因此，本文基于應用性視角，主要從對象監測、風險預警、配套體系3 個方面構建動態性多維返貧風險監測預警框架，同時結合二分類Logistic 回歸模型，構建動態性多維返貧風險預警機制模型，以期適應、鞏固和拓展脫貧攻堅成果，實現高質量可持續脫貧的發展需要。

二、構建返貧風險監測預警機制需要解決的關鍵問題

基于上述對返貧風險監測預警機制構建研究的現狀及思考，結合我國農村的現實情況，本文主要從返貧風險先導信號的界定、返貧風險識別與指標體系更新的動態性、返貧風險監測預警機制的支撐體系3 個方面對返貧風險監測預警機制構建中的關鍵問題進行分析，為脫貧戶返貧風險監測預警機制框架的設計奠定基礎。

（一）返貧風險先導信號的界定

返貧風險先導信號是識別返貧風險的邏輯起點。以往實踐通常以絕對貧困線作為衡量監測貧困戶是否處于貧困風險的重要指標之一。2011 年，我國將貧困標準提升為人均純收入2300元，此后綜合考慮物價水平等因素，又按照6%的年增長率對貧困標準進行調整測算，到2020 年，全國脫貧標準人均純收入4000元。全面脫貧后，我國貧困屬性、特征以及需識別人群類別、數量等均發生了重大變化，相對貧困取代絕對貧困成為新的表現形式，這就意味著以往以絕對貧困線作為貧困標準不再適用。因此，為了適應現實變化，防范脫貧戶再次陷入返貧風險，需要對脫貧戶出現返貧風險的貧困標準進行重新界定，并構建一套科學合理的返貧風險監測預警機制。盡管致使脫貧戶返貧的因素具有多樣性和復雜性特點，但大都可表現為脫貧戶的可支配收入和償債能力相加難以滿足最低生活標準支出和應對突發風險的支出，進而導致返貧現象出現?；诖?，本文以“收入能力+債務承擔能力-最低生活標準支出-突發風險所致支出”形成的收支缺口的直觀數據作為返貧風險先導信號，提高返貧風險前期識別的有效性和可操作性?！笆杖肽芰Α币钥芍涫杖雭砗饬浚挥嬎憔哂羞B續性、穩定性特點的收入。對脫貧戶來說，可支配收入是用以獲取最基本生計資源的來源，由工資性收入、經營性收入、財產凈收入和轉移凈收入組成，不包括禮金、資產出售所得、彩票中獎和得到的一次性賠償等具有偶然性特征的收入?！皞鶆粘袚芰Α笔侵竷斶€到期債務（包括本金和利息）的能力。有能力償還的借貸會使脫貧戶的貧困發生率降低，有助于脫貧戶經濟水平和抗風險能力的提升；無能力償還的借貸則有可能使脫貧戶再次返貧。“最低生活標準支出”是指在社會發展的某一時期內，由政府制定的、與社會經濟發展相適應的、在衣食住行等方面能夠維持一個人生存的最低限度的支出，這類支出具有固定性的特征。“突發風險所致支出”是指因災害、疾病、失業、市場轉型、政策轉向等情況所導致的突發事件導致脫貧戶支出出現的偶發性增加支出，當脫貧戶遭遇此類風險卻難以負擔相應支出時就有可能再次返貧。綜上所述，脫貧戶是否產生返貧風險可以通過“收入能力+債務承擔能力-最低生活標準支出-突發風險所致支出”形成的收支缺口進行判斷：收支缺口為負說明脫貧戶處于返貧風險危險狀態，收支缺口為正則代表脫貧戶處于返貧風險安全狀態。

（二）返貧風險識別與指標體系更新的動態性

準確識別返貧風險對象和更新風險指標體系是建設科學有效的返貧風險監測預警機制的基本前提，因此需要建立對脫貧戶返貧風險狀態的動態識別體系和返貧風險指標體系的動態更新體系。第一，關于脫貧戶返貧風險的有效識別。過去實踐中，我國扶貧對象大多集中于農村群體和建檔立卡戶，忽略了城市貧困群體和邊緣戶的貧困問題。一方面，后者往往在返貧風險的危險與安全兩種狀態之間搖擺，存在較高的返貧風險，一旦受到返貧風險相關因素的沖擊就容易導致收支出現負缺口，進而陷入返貧困境；另一方面，由于扶貧政策、措施與資源配置相對精準，這就導致邊緣戶群體難以獲得國家扶貧資源，因此這類群體有時相比建檔立卡戶的返貧風險更高，且具有隱蔽性。因此，建立有效的返貧風險人群識別體系識別各類處于返貧風險下的人群是構建有實踐意義的返貧風險監測預警機制的重要環節。第二，關于返貧風險指標體系的構建。對貧困的測量已從以往的單一收入維度轉向多維度指標體系。尤其是我國幅員遼闊，各地區自然、社會、經濟、文化發展水平等各有不同，致使導致脫貧戶返貧的風險因素也有所區別，這就使得返貧風險指標體系的構建具有一定的復雜性。因此，構建一套符合科學性、實踐性、針對性、動態性要求的返貧風險指標體系尤為關鍵。

（三）返貧風險監測預警機制的支撐體系

為了保障監測預警體系在實踐中的正常運轉與工作效率，除了理論體系的科學性與合理性外，還需要構建與其配套的支撐體系以保障制度有效運行。以往的配套支撐體系在實踐運用中往往存在以下問題：一是識別缺乏科學性和精準性。尤其體現在當信息傳遞、處理和使用不當導致信息失真和缺乏時效性等，就有可能導致識別結果與現實情況產生偏差甚至釀成錯誤。二是資源共享不充分。參與返貧防范工作的部門較多，但各部門工作呈現“碎片化”特征，使得返貧防范資源配置和使用難以達到最優，社會整體效益欠佳。三是管理制度不夠規范。參與返貧防范工作的政府部門具有多元主體特征，有利于防范各領域的返貧風險，但也會使交叉區域容易形成交叉管理、“政出多門”等現象，甚至出現部門相互推諉責任、返貧防范工作局部混亂等局面。四是滋生尋租與腐敗問題。雖然我國對政府部門權力進行監管的機制不斷完善，但在政績取向、人情關系等現實因素的干擾下尋租腐敗現象仍時有發生。這就會導致部分存在返貧風險的群體被人為忽略或替代，進而出現返貧現象?；谏鲜龇治?，本文認為返貧風險監測預警機制需要構建的支撐體系應包括兩方面：一是構建計算機與數據庫體系，主要通過搭建返貧防范相關數據庫及政務平臺來強化信息共享機制；二是創新返貧風險動態識別技術，從戰略規劃和引導市場參與兩方面采取應對措施；三是強化返貧風險的應對協調機制，主要聚焦實踐中存在的問題，完善返貧風險防范進程中部門協調、資源共享和權力監督等制度建設。

三、脫貧戶返貧風險監測預警機制的框架設計

返貧風險監測預警機制的實質是對脫貧戶的返貧風險狀態進行監測和識別，并用于指導我國相對貧困的治理實踐。本文基于返貧風險監測預警機制需要解決的關鍵問題設計我國脫貧戶返貧風險監測預警機制框架如圖1 所示。其中：返貧風險監測機制主要用于返貧風險監測指標體系構建和篩選；返貧風險預警機制主要用于識別脫貧戶返貧風險狀態；返貧風險監測預警機制支撐體系主要用于保障脫貧戶返貧風險監測預警機制的有效運行。

圖1 返貧風險監測預警機制框架

（一）返貧風險監測體系

結合前文所述，本文在判定先導信號的基礎上，根據已識別出的具有返貧風險的對象及其相關數據構建返貧風險指標體系。返貧風險指標體系主要從影響收入的動力、風險、經濟、社會4 個維度構建，首先篩選出相關指標構成有效指標體系，然后對相同分類指標進行合成，用于判斷脫貧戶的返貧風險狀態。具體如圖2 所示。

圖2 返貧風險監測機制

1.返貧風險監測指標體系構建的理論依據

對返貧風險監測指標體系構建的理論研究主要基于多維貧困理論。Sen（1976）明確提出基于多維貧困視角分析貧困問題，其提出的“可行能力理論”被認為是多維貧困的理論基礎?；究尚心芰τ梢幌盗兄笜藰嫵桑缑馐莛囸I和疾病的能力，滿足身體需求、接受教育、參與社會活動的能力等。在已有研究的基礎上，國內學者基于多維貧困視角下的貧困問題展開了研究。如：包國憲和楊瑚（2018）將返貧風險指標歸類為政策型返貧、資源環境型返貧、災禍風險型返貧、能力習慣型返貧4 類；黃銳等（2022）基于多維貧困視角，從收入、住房、安全飲水、教育、醫療健康5 個維度衡量貧困情況并用于返貧風險的監測。在當前全面推進鄉村振興戰略背景下，脫貧戶不僅可以通過自身能力獲取生活所需要的物質資料，還可以依靠自身發展抵御突發風險。脫貧戶返貧風險的防范實際上是追求“滿足人民對美好生活的向往和追求”，逐步實現社會公平、區域發展均衡、生活保障完備等目標，進而實現返貧防范效果的長效與穩固。因此，本文從動力、風險、經濟、社會4 個維度構建返貧風險監測指標體系。

返貧風險防范是一個多維度的治理過程。其一是動力維度，具體指脫貧內生動力。脫貧內生動力是指脫貧戶獲取收入的意愿及能力。一方面來源于脫貧戶自助脫貧信念，從“被扶貧”到“靠自己”，包括脫貧戶的脫貧意愿等；另一方面則來源于脫貧戶獲取生計資本的能力，包含身體狀況、文化程度和技術水平等。其二是風險維度。風險維度因素主要包含因政策、市場、環境的變化和災害的沖擊等對脫貧戶收入造成影響的因素。如部分脫貧戶在脫貧后仍面臨政策環境和自然環境變化的雙重風險，前者是依賴扶貧項目、扶貧產業的脫貧戶，其收入直接或間接與政策投入掛鉤，易受政策變化的影響；后者一般是以農作物為主要生計來源的脫貧戶，易受地震、天氣、地理位置和土壤條件等變化的影響。該類指標體系需要考慮政策扶貧投入、政策對市場的影響、自然災害、環境等。其三是經濟維度。經濟維度因素包括人均可支配收入、所擁有的用以賺取生計資源的自然資本及物質資本、用于投資的物質或貨幣等。這一類指標包括脫貧戶依靠自身能力達到維持和改善生活所采用的經濟方式，具體包括可支配收入、土地、養殖規模、投資等。其四是社會維度。社會維度因素包括代際公平程度、區域經濟發展差異程度、公共設施和公共服務享有程度。其中：代際公平程度是指子代收入受到父代收入的影響程度，反映的是社會階層的固化程度；區域經濟發展差異度是指不同地區由于地理位置、資源分布、經濟社會發展情況所導致的差異程度；公共設施和公共服務享有程度是指脫貧戶居住區域內公共設施和公共服務的完備程度。

2.返貧風險監測有效指標的篩選

返貧風險監測指標體系的構建首先需要根據先導信號的識別結果進行初步判斷，然后根據已識別的脫貧戶的數據構建函數進行篩選，進而得出有效的返貧風險指標體系。一是構建返貧風險先導信號識別模型，即“收入能力+債務承擔能力-最低生活標準支出-突發風險所致支出”。二是形成返貧風險監測指標篩選機制，即構建先導信號與各指標的反應函數，以此來篩選有效指標。三是構建有效指標體系，即將同一維度下的單一指標合成為綜合指標，在合成綜合指標的過程中需要考慮各指標對于返貧風險的預測能力及自身是否具有作用。此外，由于返貧戶各項屬性可能會隨著時間等發生改變，因此應保持有效指標體系的動態更新，以保障指標體系的科學性和有效性。

（二）返貧風險預警體系

1.返貧風險預警模型構建

本文首先采用“收入能力+債務承擔能力-最低生活標準支出-突發風險所致支出”作為衡量脫貧戶是否具有返貧風險的先導信號來預判定脫貧戶的返貧風險狀態。然后將該指標與前文得到的有效指標體系中的一系列指標構建一個二元logistic 回歸模型，具體為：設“收入能力+債務承擔能力-最低生活標準支出-突發風險所致支出”為Y，Y 為二值變量，當“收入能力+債務承擔能力-最低生活標準支出-突發風險所致支出”大于0 時，Y 取值為1，此時返貧風險狀態為安全；當“收入能力+債務承擔能力-最低生活標準支出-突發風險所致支出”小于0 時，Y 取值為0，此時返貧風險狀態為危險。

假設影響Y 值的因素有n 個，依次設為X，X，X，...X，函數關系記為P=P（Y=1/X，X，X，...X），P 表示在n 個影響因子下Y=1 結果發生的概率，具體為回歸模型（1）：

將模型（1）進行對數變換，可以轉換為以下線性模型（2）：

其中：回歸系數β（i=1、2、3、...、n）代表自變量X每變動一個單位，其優勢比的自然對數值所變換的數量。優勢比表示X每變化一個單位，Y=1 結果出現增加的概率，用以反映該變量對返貧風險出現的影響程度。通過觀察回歸系數的值與優勢比之間的關系即可得到自變量與因變量之間的關系。

2.返貧風險預警信號甄別

返貧風險預警判斷信息輸出后往往需要通過對返貧風險預警信號進行甄別后才能最終確定。因此，首先對返貧風險預警信號識別，即在返貧風險預警模型構建的基礎上，利用有效指標計算出脫貧戶的返貧風險狀態；其次對返貧風險預警機制進行復核，在建立返貧風險預警模型的基礎上引入專家判斷機制和案例輔助識別，用以對檢驗模型進行動態修正；最后根據復核結果進行更新和同步，提高脫貧戶返貧風險監測預警的長效性。具體流程如圖3 所示。

圖3 返貧風險預警機制

（三）返貧風險監測預警機制的支撐體系

圖4 為本文構建的返貧風險監測預警機制支撐體系，具體包含計算機與數據庫體系和返貧風險的應對協調機制3 個方面。

圖4 返貧風險監測預警機制支撐體系

1.計算機與數據庫體系

計算機與數據庫體系的構建包括以下幾點：第一，搭建和使用統一的政務數據平臺。根據我國行政管理體制的特點，同級別政府部門的交流與合作相比上下級更加有效，因此各級別參與返貧風險治理的政府部門首先需要建立同級別的政務信息平臺，加快各部門對自身數據平臺的遷移與合并，以此促進交叉區域內的數據共享，建設一體化政務平臺為返貧風險防范工作的數據交流提供場所。第二，建立利益補償機制。在構建數據共享機制中，可以綜合考慮數據各項指標的質量、使用率、收集難易程度等對數據提供方進行一定補償，以此來充分調動數據提供方提供數據的積極性。第三，統一統計數據的口徑。由于不同部門的數據使用標準不同，致使其他部門即使獲得數據也難以直接使用，因此可以結合工作需求設定統一的數據統計口徑以打通信息壁壘，暢通數據在各部門間的流通通道，提高資源配置效率。

2.技術創新

關于返貧風險監測預警的技術創新包括以下兩點：第一，政府部門應做好戰略規劃。在日常工作中，政府部門需要將動態性技術開發與使用納入日常工作范圍內，通過引進專業技術和現代化軟件對相關返貧風險數據進行分析，通過電子政府的建設以提升返貧防范部門的決策水平和為人民服務的能力。第二，引導市場參與。雖然返貧風險的防范主要是以政府為主體開展的工作，但政府工作存在局限性，導致在技術開發上缺乏優勢。因此，在返貧風險動態性技術方面要重視市場的作用，一方面積極與技術創新型企業進行合作，在數據資源和利益層面提供共享機會，為市場參與鋪路，加強合作，共同打造協同、高效、便利的產業鏈；另一方面則要吸取市場的新興技術以推進返貧風險防范技術的創新，提高政府部門的治理體系和治理能力現代化水平。

3.返貧風險的應對協調機制

為減少部門間相互推諉、協調混亂等問題，可以構建返貧風險的應對協調機制，推進各部門在返貧防范工作中的協調統一，加強各部門在返貧防范工作中的交流與合作，主要可以從以下幾個方面著手：第一，組織文化方面。在推進各部門合作的過程中，可能會形成各個部門在組織文化上的碰撞，因此需要對組織文化進行優化調整，期間要廣泛聽取各部門意見，建立受到各方認可的工作標準和合作模式，并以此作為行動指南。第二，協調機制方面。目前我國傳統的部門協調制度為部長負責制、部務會議制或黨委會議制。新的協調機制中可以在部長負責制和部務會議制度的基礎上，建立由部長和各機構負責人共同議事的協調中樞以協調事務，這既能夠統籌各方意見，又能兼顧各方的利益，也有利于協調新部門內各機構的事務和關系。第三，職能重構方面。協調機制有效實施的關鍵是政府部門職能的轉變和有機整合，因此為了提高返貧風險工作的質量，可以對各部門在交叉領域上的職能和目標予以重構和明確界定。政府部門應著力于構建返貧風險防范的頂層設計，致力于返貧風險相關的制度、政策、環境等方面的構建，積極引導各主體充分認識到防范返貧風險的重要性，并積極引導社會組織參與到其中的某些具體職能之中，如返貧風險相關數據的收集、分析、傳遞等工作，從以往的親力親為轉向對社會組織的工作過程和成果進行監督。第四，權力分配方面。多部門合作的結果可能會導致權力集中，易形成行政權、執行權和監督權一體的現象，因此在權力運行結構中要構建3 類權力適當分離的模式。如返貧風險政策決策部門行使決策權、具體事務執行部門掌握執行權、監管部門掌握監督權。職權分離有助于各部門明確自身工作內容，確定其責任與權力，進而增強其為人民服務的能力。

四、理論目標與研究展望

（一）理論目標

脫貧戶返貧監測預警機制的構建是鞏固、拓展脫貧成果的重要保障。本文通過對現有文獻進行梳理，針對脫貧戶返貧現象構建了具有一定實踐意義的返貧風險監測預警機制的框架體系，以期達到以下幾個目標：第一，基于整體性和可行性視角從返貧風險事前防范出發，在對脫貧戶返貧風險進行界定與初步設計返貧風險指標體系的基礎上系統構建返貧風險狀態預警的制度體系，從而為脫貧戶返貧風險的監測預警機制提供必要的理論模型。第二，從理論的科學性與實踐操作的可行性和效率性出發，以脫貧戶“收入能力+債務承擔能力-最低生活標準支出-突發風險所致支出”形成的收支缺口作為判斷依據，縮小識別范圍后再引入多維貧困標準，共同進行驗證，保證貧困風險識別的科學性、有效性、效率性。這種識別方法相比于以絕對貧困線作為返貧標準來說，符合我國“滿足人民對美好生活的向往和追求”目標，也符合當下識別相對貧困這一背景。第三，根據先導信號識別出的可能存在返貧風險的群體，基于本文構建返貧風險指標體系包含的動力、風險、經濟、社會4 個維度和脫貧戶的實際情況進行分析，獲取各類脫貧戶存在的特有的返貧風險影響因素，為今后滿足特定群體可持續生計作出的分類救助提供指導依據。第四，基于其他學者關于返貧風險監測預警機制所提出的連貫性和動態性理念，本文在理論模型中體現脫貧戶監測預警和返貧風險影響因素的動態更新機制：脫貧戶監測預警方面，將根據先導信號識別出的脫貧戶加入返貧風險監測名單進行實時監測，一旦觸發返貧風險監測指標體系中的某些指標，則立即加入幫扶名單，完成對脫貧戶返貧狀態的動態性監測；返貧風險監測預警機制方面，根據脫貧戶返貧現象的出現，實時對生效的返貧風險指標體系進行指標與權重的更新，為在實踐中保持脫貧戶返貧風險監測預警機制的有效性提供理論支撐。

（二）研究展望

本文的分析框架是結合已有研究進行的拓展并從技術上進行了監測預警機制的設計和安排，在后續的研究中仍需進一步分析與探討：第一，本文雖然構建了一個返貧風險監測預警機制的理論框架，然而缺乏數據進行實證分析，這一理論框架是否能在實踐中達到預期目標還需要根據現實情況的指標選取、機制構建、實證檢驗、結論分析以及跟蹤評估等來驗證，并逐步對本文研究方法、結論進行調適完善。第二，本文構建的風險監測預警系統僅從技術層面進行了模型架構，引入實踐中還需要相關法律、法規等從制度層面對機制運行的合法性、安全性、有效性等進行基礎性保障，這是未來研究的一個關鍵性問題。第三，關于返貧風險先導信號的界定，實際操作中如何界定投資性支出、突發性風險支出以及如何保障脫貧戶滿足美好生活需求的發展性收入的具體數額等，仍需進一步的分析。