立法規(guī)劃編制工作的探究與強(qiáng)化

□ 蘇 波 李啟祥

“立法規(guī)劃是有立法權(quán)的人大常委會(huì)在職權(quán)范圍內(nèi)，為實(shí)現(xiàn)任期內(nèi)的一定目標(biāo)，按照一定原則和程序編制的，關(guān)于立法工作的設(shè)想和部署。”做好立法規(guī)劃編制工作，是貫徹落實(shí)習(xí)近平法治思想的重要舉措。法治的本質(zhì)是善法之治，立法規(guī)劃是善法之治的“先手棋”。黨的十九屆四中全會(huì)提出，完善立法體制機(jī)制，堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法、依法立法，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與的立法工作格局，立改廢釋并舉，不斷提高立法質(zhì)量和效率。“立法體制同其他客觀事物一樣，它是隨著國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)生活的發(fā)展變化而發(fā)展變化的。”對(duì)立法項(xiàng)目的安排和部署，必須適應(yīng)立法體制的發(fā)展變化。2015年，修改后的立法法對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)編制立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃作出規(guī)定，立法規(guī)劃制定有了規(guī)范依據(jù)。《黑龍江省人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)立法條例》第十六條規(guī)定，常務(wù)委員會(huì)通過(guò)立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃等形式，統(tǒng)籌安排立法工作。黑龍江省立法規(guī)劃編制工作始于九屆人大常委會(huì)，秉持“年度有計(jì)劃、五年有規(guī)劃，長(zhǎng)遠(yuǎn)有綱要”的思想，已經(jīng)延續(xù)五屆。“科學(xué)的管理工作的特點(diǎn)之一，是加強(qiáng)管理的計(jì)劃性，在實(shí)施一項(xiàng)措施之前，需要預(yù)先擬定它的具體內(nèi)容和實(shí)施的步驟。由于法律所調(diào)整的許多領(lǐng)域（當(dāng)然不是一切領(lǐng)域）都有一定的計(jì)劃，因此，立法也需要有計(jì)劃地進(jìn)行。只有這樣，才能充分發(fā)揮法律對(duì)于管理經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活各個(gè)領(lǐng)域的重大作用，并且提高法律作為人們普遍遵守的行為規(guī)則的實(shí)際意義。”黑龍江省立法規(guī)劃自實(shí)施以來(lái)，在突出立法儲(chǔ)備功效、合理利用立法資源、統(tǒng)籌安排立法工作、增強(qiáng)人大立法主導(dǎo)、提高立法質(zhì)量和效率等方面，發(fā)揮了不可替代的作用，成為一項(xiàng)重要的立法工作制度。本文通過(guò)對(duì)黑龍江省九屆人大常委會(huì)以來(lái)的立法規(guī)劃執(zhí)行情況進(jìn)行歸納總結(jié)和統(tǒng)計(jì)分析，同時(shí)對(duì)比其他省區(qū)市有關(guān)情況，提出強(qiáng)化立法規(guī)劃編制工作可行路徑，為高質(zhì)量立法提供助力。

一、立法規(guī)劃項(xiàng)目統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)對(duì)比

黑龍江省九屆、十屆、十一屆人大分別確定了100余件立法項(xiàng)目，在數(shù)量上沒有大的起伏和變化，是參照上屆立法項(xiàng)目數(shù)量的自然延續(xù)。與前三屆相比，十二屆人大立法規(guī)劃項(xiàng)目減少40余件，呈明顯下降趨勢(shì)，雖然調(diào)整前后變化不大，但增加16件，刪除22件，調(diào)整幅度為57%。十三屆人大立法規(guī)劃原有項(xiàng)目83件，調(diào)整后增加50件，刪除1件，調(diào)整幅度為38%（見表1）。

表1：立法規(guī)劃項(xiàng)目總數(shù)量對(duì)比

立法規(guī)劃是每屆初對(duì)五年立法工作作出的總體安排，具有一定前瞻性，在執(zhí)行過(guò)程中難免會(huì)受到多種因素影響而使其執(zhí)行出現(xiàn)變數(shù)，因此判定立法規(guī)劃的執(zhí)行效果應(yīng)著眼于多重因素、多個(gè)視角，避免單一模式評(píng)價(jià)、單一標(biāo)準(zhǔn)衡量。實(shí)踐中，在統(tǒng)計(jì)規(guī)劃完成情況時(shí)，往往把實(shí)際審議通過(guò)的法規(guī)數(shù)量與規(guī)劃項(xiàng)目總數(shù)量作比較，體現(xiàn)實(shí)際完成率，以此來(lái)提高規(guī)劃整體完成率，增強(qiáng)規(guī)劃的權(quán)威性和指導(dǎo)性，這種做法在年度立法計(jì)劃中也得到應(yīng)用，各省區(qū)市人大也普遍運(yùn)用這種方式來(lái)提高規(guī)劃完成率。以此為標(biāo)準(zhǔn)，黑龍江省十二屆人大立法規(guī)劃整體完成率達(dá)到82%（見表2）。

表2：實(shí)際通過(guò)法規(guī)數(shù)量與立法規(guī)劃數(shù)量對(duì)比

規(guī)劃內(nèi)項(xiàng)目完成情況是衡量立法規(guī)劃執(zhí)行效果最直接最直觀地反映，是調(diào)整立法規(guī)劃最重要的參考因素之一。十屆至十二屆人大立法規(guī)劃內(nèi)項(xiàng)目的完成率漸次遞增，表明立法規(guī)劃預(yù)期作用和導(dǎo)向功能在穩(wěn)步提高，科學(xué)性越來(lái)越強(qiáng)。十三屆人大立法規(guī)劃調(diào)整后，完成率得到提高，且主要集中在一檔項(xiàng)目，充分體現(xiàn)了對(duì)立法規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整的必要性實(shí)效性（見表3）。

表3：通過(guò)的規(guī)劃內(nèi)法規(guī)數(shù)量與規(guī)劃總數(shù)量對(duì)比

分年度來(lái)看，屆初執(zhí)行情況較好，2003年（十屆人大第一年）、2008年（十一屆人大第一年）、2014年（十二屆人大立法規(guī)劃調(diào)整后第一年）、2018年（十三屆人大第一年）通過(guò)的法規(guī)項(xiàng)目，都是當(dāng)屆立法規(guī)劃完成率最高的年度。2008年、2014年、2019年通過(guò)的法規(guī)項(xiàng)目，全部都是規(guī)劃內(nèi)項(xiàng)目，這也是自十二屆之后，對(duì)立法規(guī)劃進(jìn)行屆中調(diào)整所帶來(lái)的實(shí)際效果，實(shí)現(xiàn)了調(diào)整的預(yù)期目標(biāo)（見表4）。

表4：年度完成規(guī)劃內(nèi)項(xiàng)目情況表

屆初立法規(guī)劃完成率高的一個(gè)重要原因，是與當(dāng)年度立法計(jì)劃銜接緊密，立法計(jì)劃項(xiàng)目都在規(guī)劃之內(nèi)。與后幾年的項(xiàng)目相比，各方面對(duì)近期立法項(xiàng)目的相關(guān)情況比較熟悉，立法時(shí)機(jī)和立法條件相對(duì)比較成熟，易于操作和推進(jìn)，因此也更容易出臺(tái)。

目前看，規(guī)劃項(xiàng)目提案主體主要還是以政府提案為主，這是符合地方立法工作規(guī)律的，但隨著人大主導(dǎo)立法工作趨勢(shì)性的強(qiáng)化，人大專委會(huì)和主任會(huì)議提案的情況逐漸增多，體現(xiàn)了新時(shí)代立法工作格局的要求（見表5）。

表5：提案主體對(duì)比情況

二、其他省（區(qū)、市）人大常委會(huì)立法規(guī)劃執(zhí)行情況

從全國(guó)范圍看，雖然有的省市人大已不再編制立法規(guī)劃，而是通過(guò)年度立法計(jì)劃對(duì)立法工作作出具體安排，但多數(shù)省份仍然通過(guò)立法規(guī)劃實(shí)現(xiàn)對(duì)五年立法工作的先期部署和整體謀劃，并借助期間的調(diào)整和與年度立法計(jì)劃的銜接來(lái)推動(dòng)規(guī)劃的貫徹實(shí)施。據(jù)了解，個(gè)別省雖然制訂了立法規(guī)劃，但跟蹤不夠及時(shí)，沒有采取提高規(guī)劃完成率的有效方法，導(dǎo)致規(guī)劃與實(shí)際需要不符，與計(jì)劃銜接不順，完成率不高，沒有實(shí)現(xiàn)編制立法規(guī)劃的預(yù)期目的。因此，“編制立法規(guī)劃遵循可行原則，要特別注意處理好需要與可能的關(guān)系”，可行原則直接決定著規(guī)劃執(zhí)行效果，“只有可行，立法規(guī)劃所確定的立法項(xiàng)目才能變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，預(yù)期目標(biāo)才能實(shí)現(xiàn)”。考慮到五年立法形勢(shì)的發(fā)展變化，完成率比較高的立法規(guī)劃，幾乎都是經(jīng)過(guò)調(diào)整之后實(shí)現(xiàn)的，這已成為各省（區(qū)、市）人大提高立法規(guī)劃完成率的普遍共識(shí)和慣常做法。有的省市人大對(duì)立法規(guī)劃進(jìn)行分檔，并積極推進(jìn)一檔項(xiàng)目的貫徹落實(shí)，從而推動(dòng)和提高整體規(guī)劃完成率。有的省市人大將規(guī)劃分為三檔，有針對(duì)性地推進(jìn)一檔項(xiàng)目進(jìn)入審議日程，把一檔項(xiàng)目完成率作為立法規(guī)劃整體完成率。有的省市人大為提高規(guī)劃完成率，將重點(diǎn)放在前兩年立法項(xiàng)目的確定上，并在第三年對(duì)規(guī)劃作出調(diào)整，實(shí)現(xiàn)對(duì)規(guī)劃的主動(dòng)干預(yù)，大大提高了規(guī)劃完成率。有的省市人大積極開展立項(xiàng)論證，通過(guò)征求意見、專家論證、逐項(xiàng)聽取匯報(bào)等形式，嚴(yán)格論證程序，確保規(guī)劃項(xiàng)目立得住、可出臺(tái)。

三、強(qiáng)化立法規(guī)劃編制工作的路徑和做法

習(xí)近平總書記在中央全面依法治國(guó)工作會(huì)議上提出全面依法治國(guó)的指導(dǎo)思想，并從十一個(gè)方面部署推進(jìn)全面依法治國(guó)的重點(diǎn)工作，強(qiáng)調(diào)“要堅(jiān)持全面推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”“要繼續(xù)推進(jìn)法治領(lǐng)域改革，解決好立法、執(zhí)法、司法、守法等領(lǐng)域的突出矛盾和問題”。在第二十六次全國(guó)地方立法工作座談會(huì)上，栗戰(zhàn)書委員長(zhǎng)指出，中央全面依法治國(guó)工作會(huì)議最重大的成果是確立了習(xí)近平法治思想。習(xí)近平法治思想，是全面依法治國(guó)的根本遵循和行動(dòng)指南。強(qiáng)化立法規(guī)劃編制工作，必須準(zhǔn)確把握習(xí)近平法治思想精神實(shí)質(zhì)和深刻內(nèi)涵，將習(xí)近平法治思想貫徹落實(shí)到立法工作各領(lǐng)域各方面，用高質(zhì)量的立法規(guī)劃體現(xiàn)立法頂層設(shè)計(jì)，突出立法及時(shí)性、有效性、精準(zhǔn)性，從立法源頭解決好立法需求與立法時(shí)機(jī)的矛盾，實(shí)現(xiàn)良法善治。

黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，是社會(huì)主義法治最根本的保證。栗戰(zhàn)書委員長(zhǎng)指出：“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，不是一句空的口號(hào)，包含很重要、很實(shí)在的要求。”地方黨委要加強(qiáng)對(duì)本地區(qū)立法規(guī)劃計(jì)劃編制活動(dòng)的領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌安排好本地區(qū)立法工作。“加強(qiáng)黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，完善黨對(duì)立法工作中重大問題決策的程序。”加強(qiáng)黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，首先要加強(qiáng)黨對(duì)立法規(guī)劃編制工作的領(lǐng)導(dǎo)。向省委報(bào)告立法規(guī)劃是黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的重要步驟，是保持立法正確方向、提高立法質(zhì)量的重要保證。立法規(guī)劃提請(qǐng)審議前，向省委常委會(huì)匯報(bào)，按照省委常委會(huì)意見修改后履行法定程序，并以省委文件轉(zhuǎn)發(fā)，可大大增強(qiáng)規(guī)劃的權(quán)威性、嚴(yán)肅性，提高規(guī)劃執(zhí)行力。向省委匯報(bào)立法規(guī)劃，應(yīng)將立法規(guī)劃編制說(shuō)明和立法項(xiàng)目安排情況一同報(bào)送，詳細(xì)闡明立法項(xiàng)目安排原則和依據(jù)，突出近期立法工作重點(diǎn)和遠(yuǎn)期立法工作設(shè)想，體現(xiàn)五年立法工作路徑，使省委全面了解“重點(diǎn)明確立什么法、什么時(shí)候立法的問題”，確保在黨的領(lǐng)導(dǎo)下有序開展立法工作。

“立法的過(guò)程，既是一個(gè)設(shè)定規(guī)范的過(guò)程，也是價(jià)值博弈、權(quán)衡與選擇的過(guò)程。”從立項(xiàng)階段就應(yīng)從科學(xué)民主視角端正對(duì)立法規(guī)劃編制工作的認(rèn)識(shí)，“推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，是提高立法質(zhì)量的根本途徑”。黑龍江省自九屆人大開始編制立法規(guī)劃，積累了比較豐富的工作經(jīng)驗(yàn)。隨著立法規(guī)劃編制工作走向精細(xì)化，規(guī)劃指引和導(dǎo)向功能越來(lái)越清晰，前瞻作用越來(lái)越顯著。無(wú)論是實(shí)際完成率還是規(guī)劃內(nèi)項(xiàng)目完成情況，規(guī)劃執(zhí)行效果總體向穩(wěn)趨好，基本實(shí)現(xiàn)了編制立法規(guī)劃的目的。因此，堅(jiān)持這一正確可行做法十分必要。同時(shí)，立法規(guī)劃以五年為跨度，受立法時(shí)機(jī)、立法條件、立法環(huán)境等多種因素影響，其執(zhí)行效果會(huì)遭受不同程度干擾，規(guī)劃內(nèi)項(xiàng)目不可能全部審議通過(guò)，即便是排位靠前爭(zhēng)取提請(qǐng)審議的立法項(xiàng)目，也會(huì)因多種變數(shù)而無(wú)法進(jìn)入審議日程。在這種情況下，規(guī)劃外項(xiàng)目進(jìn)入審議程序成為必然，各省立法規(guī)劃的實(shí)際完成項(xiàng)目里，規(guī)劃外項(xiàng)目都占有一定比重。此外，雖然規(guī)劃實(shí)際完成率是一個(gè)重要指標(biāo)，但不能將其作為衡量規(guī)劃好壞的唯一標(biāo)準(zhǔn)，還要綜合考慮是否實(shí)現(xiàn)了編制規(guī)劃的預(yù)期目的，是否起到了規(guī)劃立法工作、確保立法工作有序開展等多種因素。與此同時(shí)，完成率過(guò)低同樣不可取，這說(shuō)明立法規(guī)劃的指引作用和儲(chǔ)備功能沒有有效發(fā)揮，立法項(xiàng)目總體安排欠缺合理性可行性。

立法規(guī)劃具有指令性和指導(dǎo)性雙重屬性，因此，從效力上講，立法規(guī)劃的指令性就要求立法規(guī)劃一經(jīng)制定就必須嚴(yán)格執(zhí)行，但立法規(guī)劃的指導(dǎo)性又使得立法規(guī)劃對(duì)立法工作起著某種軟約束的作用。”這種“軟約束的作用”使得立法規(guī)劃執(zhí)行剛性受到影響，因此，必須強(qiáng)化“健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制，發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用”。“立法是一項(xiàng)綜合性很強(qiáng)的工作，人大的主導(dǎo)作用應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在法律法規(guī)的立項(xiàng)、起草、審議、修改、表決等各個(gè)環(huán)節(jié)。”雖然受地方立法權(quán)限和立法特點(diǎn)所限，省政府提出議案數(shù)量占較大比例，但也要通過(guò)多種途徑體現(xiàn)新時(shí)代立法工作格局，突出人大立法主動(dòng)性特質(zhì)。“立法機(jī)關(guān)要發(fā)揮主導(dǎo)作用，根據(jù)法規(guī)的具體情況選擇適合的途徑和方式，與社會(huì)展開互動(dòng)，引導(dǎo)有序參與，回應(yīng)社會(huì)關(guān)切。”從創(chuàng)新立項(xiàng)新模式入手，認(rèn)真開展立法協(xié)商，在積極推進(jìn)專委會(huì)起草法規(guī)案和組織有關(guān)部門參與起草綜合性、全局性、基礎(chǔ)性等重要法規(guī)草案的同時(shí)，加大人大點(diǎn)題并確定為規(guī)劃項(xiàng)目的力度。廣泛征求人大專委會(huì)、常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)尤其是人大代表、常委會(huì)組成人員意見，“代表提出的立法項(xiàng)目建議是立法規(guī)劃項(xiàng)目的主要來(lái)源之一”，“使人大代表和組成人員能夠充分參與到立法中去，更好地實(shí)現(xiàn)民意的充分表達(dá)和協(xié)調(diào)”。要認(rèn)真研究代表議案和建議，合適的及時(shí)轉(zhuǎn)化為立法項(xiàng)目，推動(dòng)提出議案主體充分行使提出議案權(quán)，發(fā)揮立法主導(dǎo)作用。加強(qiáng)與政府的溝通聯(lián)系，加大人大點(diǎn)題、政府提出議案比重，將立法時(shí)機(jī)和立法條件成熟的項(xiàng)目?jī)?yōu)先列入規(guī)劃，在立法起步階段就充分彰顯人大立法剛性。黑龍江省十三屆人大確定的132件立法項(xiàng)目，其中人大提出議案41件，占規(guī)劃項(xiàng)目總數(shù)的31%，是九屆以來(lái)人大提出議案比重最大的一屆，人大立法主導(dǎo)作用持續(xù)得到強(qiáng)化。

年度立法計(jì)劃是分步落實(shí)立法規(guī)劃最直接最有效的途徑，做好兩者對(duì)接對(duì)提高規(guī)劃完成率至關(guān)重要。“年度立法計(jì)劃可以對(duì)立法規(guī)劃進(jìn)行必要的補(bǔ)充和調(diào)整，這對(duì)于發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用、保證立法工作的有序進(jìn)行、科學(xué)地確定立法項(xiàng)目、最大限度地減少立法的盲目性、提高立法質(zhì)量起到了積極的作用。”2008年、2014年、2019年審議通過(guò)的立法項(xiàng)目，既是規(guī)劃項(xiàng)目也是計(jì)劃項(xiàng)目。屆初的立法計(jì)劃要與規(guī)劃同步征求意見，同步開展論證，其他年度選擇立法計(jì)劃項(xiàng)目時(shí)，也應(yīng)優(yōu)先考慮規(guī)劃項(xiàng)目，推動(dòng)規(guī)劃項(xiàng)目漸次進(jìn)入立法審議日程。栗戰(zhàn)書委員長(zhǎng)指出：“立法規(guī)劃應(yīng)當(dāng)是動(dòng)態(tài)性、開放的、指導(dǎo)性的”“為未來(lái)五年形勢(shì)和任務(wù)的發(fā)展變化留有空間，可以根據(jù)實(shí)際情況和需要作必要的調(diào)整。”黑龍江省十三屆人大立法規(guī)劃的調(diào)整，是發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用的集中體現(xiàn)，是在立項(xiàng)階段就開始有針對(duì)性地部署遠(yuǎn)景立法工作、不斷提高立法質(zhì)量和效率的有效手段，不僅提高了規(guī)劃完成率，而且通過(guò)調(diào)整實(shí)現(xiàn)了對(duì)立法工作的前期積極主動(dòng)干預(yù)，立法規(guī)劃“預(yù)則立”的作用和功效得到充分發(fā)揮。本次調(diào)整，既兼顧全局，體現(xiàn)規(guī)劃立法資源“蓄水池”功效，又突出重點(diǎn)，充分考慮立法成熟度與立法時(shí)機(jī)，科學(xué)確定近期與長(zhǎng)遠(yuǎn)立法任務(wù)，對(duì)項(xiàng)目的梯次安排越來(lái)越合理、越來(lái)越具有操作性。調(diào)整后，一類項(xiàng)目增至69件，其中通過(guò)47件，占一類項(xiàng)目總數(shù)的68%。

立法法第五十二條就編制立法規(guī)劃提出科學(xué)論證評(píng)估的要求。“立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)的立法項(xiàng)目論證，可以有效地避免部門主導(dǎo)下立法的部門利益化趨向，克服立法的隨意性和盲目性，實(shí)現(xiàn)立法資源優(yōu)化配置，提高立法實(shí)效；有利于中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的形成和完善，保障社會(huì)主義法制的統(tǒng)一；有利于拓寬公眾對(duì)立法的有序參與、凝聚社會(huì)共識(shí)。”通過(guò)立項(xiàng)論證，可以“使立法程序的每一階段、每一步驟及其階段性都應(yīng)當(dāng)以社會(huì)外界看得見的方式進(jìn)行，向社會(huì)公開”。立法規(guī)劃是項(xiàng)目備選庫(kù)，是一屆人大立法工作的總概括，是對(duì)五年可能提請(qǐng)常委會(huì)審議的立法項(xiàng)目作出的前期調(diào)配，而不是未加分析與論證的簡(jiǎn)單數(shù)量累加和匯總集合，更不是立法者憑空猜想隨意確定的項(xiàng)目總和。“如果一個(gè)立法者用自己的臆想來(lái)代替事物的本質(zhì)，那么我們就應(yīng)該責(zé)備他極端任性”，立項(xiàng)論證就是確保這些目的得以實(shí)現(xiàn)的根本保證。“一個(gè)正當(dāng)?shù)摹⒁彩钦_的法律決定必須通過(guò)民主的理性協(xié)商、交流與對(duì)話制度才能形成”，“編制立法規(guī)劃應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民主法治建設(shè)的需要，確定立法項(xiàng)目，圍繞黨和國(guó)家工作大局，著力通過(guò)立法推動(dòng)落實(shí)黨中央的重大決策部署，加強(qiáng)涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的重點(diǎn)領(lǐng)域立法，對(duì)各方面提出的立法需求進(jìn)行通盤考慮、總體設(shè)計(jì)，增強(qiáng)立法的針對(duì)性、及時(shí)性和系統(tǒng)性。”黑龍江省做好立項(xiàng)論證，一是按照省立法條例和有關(guān)論證要求，確定立項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化立項(xiàng)要求，明確準(zhǔn)入條件。“論證的深度決定了立法項(xiàng)目的質(zhì)量，大凡調(diào)研論證深入的立法項(xiàng)目都是高質(zhì)量的項(xiàng)目。”二是加強(qiáng)對(duì)屆初一至兩年內(nèi)擬提請(qǐng)審議的立法項(xiàng)目的論證，突出規(guī)劃對(duì)近期立法工作的具體安排。三是注重對(duì)一類項(xiàng)目即條件比較成熟、本屆任期內(nèi)擬提請(qǐng)審議的立法項(xiàng)目的論證，強(qiáng)化審議日程側(cè)重,突出重點(diǎn)領(lǐng)域立法。

“立法規(guī)劃必須根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民主法治建設(shè)的需要來(lái)進(jìn)行編制和調(diào)整，包括對(duì)是否應(yīng)當(dāng)編制立法規(guī)劃、編制哪類立法規(guī)劃、哪些立法事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)編入立法規(guī)劃、哪些立法事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先或下大力、哪些法應(yīng)當(dāng)修改或補(bǔ)充或廢止，都要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民主法治建設(shè)的實(shí)際需要加以確定。”從數(shù)量上看，黑龍江省十二屆人大立法規(guī)劃無(wú)論是制定之初（73件）還是調(diào)整之后（67件），都是數(shù)量最少的一屆，也是到目前為止實(shí)際完成率最高的一屆。其中很重要的原因，就是將規(guī)劃項(xiàng)目總量控制在一個(gè)相對(duì)合理的范圍內(nèi)。因此，“要保證立法規(guī)劃的有效性，在編制立法規(guī)劃時(shí)，必須立足于實(shí)際，分清輕重緩急，量力而行，切忌貪大求全、無(wú)的放矢”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，黑龍江省十屆人大至十二屆人大立法規(guī)劃年度實(shí)際完成數(shù)量平均在10件左右（十屆10.4件，十一屆12件，十二屆11件）。以此推算，五年規(guī)劃項(xiàng)目總量應(yīng)在50件上下。考慮規(guī)劃與實(shí)際的差距以及項(xiàng)目?jī)?chǔ)備等因素，可在此基礎(chǔ)上適度擴(kuò)大，上限以不突破30%為宜。數(shù)量的可控會(huì)增強(qiáng)規(guī)劃執(zhí)行力，發(fā)揮規(guī)劃本身的調(diào)整和統(tǒng)籌功能，突出對(duì)本地事務(wù)的針對(duì)性立法，“相對(duì)于中央立法，地方立法可以更直接、更充分地反映本地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)發(fā)展對(duì)于法治建設(shè)的要求，因時(shí)制宜、因地制宜地解決地方的實(shí)際問題，被認(rèn)為是國(guó)家法律的延伸”。

根據(jù)立法條件和成熟程度不同，黑龍江省十二屆、十三屆人大將立法規(guī)劃項(xiàng)目細(xì)分為三檔，即條件比較成熟、本屆任期內(nèi)擬提請(qǐng)審議的立法項(xiàng)目，需要抓緊工作、條件成熟時(shí)提請(qǐng)審議的立法項(xiàng)目，立法條件尚不完全具備、需要繼續(xù)研究論證的立法項(xiàng)目。隨著立法規(guī)劃編制工作的效果累積，這種檔次細(xì)分的程度越來(lái)越強(qiáng)，越來(lái)越具有可操作性，也充分體現(xiàn)了對(duì)規(guī)劃的動(dòng)態(tài)干預(yù)越來(lái)越成熟和有效。同時(shí)，要重視對(duì)一檔項(xiàng)目的推進(jìn)力度，借助一檔項(xiàng)目的完成率助推整體規(guī)劃的執(zhí)行效果。在同一檔次里，要進(jìn)行順位排列，體現(xiàn)項(xiàng)目成熟度和規(guī)劃梯次安排，為可能進(jìn)入審議日程的項(xiàng)目預(yù)留空間，確保規(guī)劃項(xiàng)目編排合理，便于操作和執(zhí)行。

[1][18][20][21][25]喬曉陽(yáng):《中華人民共和國(guó)立法法導(dǎo)讀與釋義》，中國(guó)民主法制出版社2015年版，第193、194、195、194、194頁(yè)。

[2]栗戰(zhàn)書委員長(zhǎng)在第二十六次全國(guó)地方立法工作座談會(huì)上指出，中央全面依法治國(guó)工作會(huì)議最重大的成果是確立了習(xí)近平法治思想。

[3]李培傳：《論立法》，中國(guó)法制出版社2013年版，第163頁(yè)。

[4]劉政、于友民、程湘清：《人民代表大會(huì)工作全書》，中國(guó)民主法制出版社1999年版，第1074頁(yè)。

[5]李彥：《黑龍江省人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)立法條例釋義》，中國(guó)民主法制出版社2002年版，第16頁(yè)。

[6]吳大英、任允正、李林：《比較立法制度》，群眾出版社1992年版，第483-484頁(yè)。

[7][8][13][26][27][28]宋方青：《論立法規(guī)劃的強(qiáng)化》，載《地方立法研究》2016年第1期，第100-107頁(yè)。

[9][15]《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》，人民出版社2014年版，第9、10頁(yè)。

[10][17]王波：《精準(zhǔn)立法：新時(shí)期提高地方立法質(zhì)量的基本路徑》，載《地方立法研究》2016年第1期，第34-46頁(yè)。

[11]趙西平：《地方立法審議標(biāo)準(zhǔn)芻議》，中國(guó)人大網(wǎng)，http://www.npc.gov.cn，最后訪問時(shí)間為2020年11月27日。

[12]習(xí)近平：《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定〉的說(shuō)明》，載《中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議文件匯編》，人民出版社2014年版，第76頁(yè)。

[14]李小娟、劉勉義：《地方立法程序研究》，中國(guó)人民公安大學(xué)出版社2003年版，第14頁(yè)。

[16]李適時(shí)：《完善立法體制》，載《人民日?qǐng)?bào)》2014年11月26日第7版。

[19]黃龍?jiān)疲骸稄V東地方立法實(shí)踐與探索》，廣東人民出版社2015年版，第251-256頁(yè)。

[22]吳黎靜：《黨的十八大后地方立法的幾個(gè)新課題》，載《人大研究》2013年第11期，第40-44頁(yè)。

[23]馬克思：《論離婚法草案》，載《馬克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社1995年版，第182-185頁(yè)。

[24]葛洪義：《試論法律論證的源流與旨趣》，載《法律科學(xué)》2004年第5期，第30-35頁(yè)。

[29]朱力宇：《地方立法的民主化與科學(xué)化問題研究——以北京市為主要例證》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2011年版，第54頁(yè)。