試論我國人大法定職責履行與地方政府隱性債務根治

□ 陳 蔚 黃勝平

根據《中共中央國務院關于防范化解地方政府隱性債務風險的意見》的規定，所謂地方政府隱性債務是指地方政府在法定債務預算之外，直接或間接以財政資金償還，以及違法提供擔保等方式舉借的債務。“隱”債的稱呼其實是2014年《預算法》修訂后相對于可以發行的顯性地方政府債券而言的。本文從深入挖掘政府隱性債務形成和發展的根本原因入手，論述我國全國人民代表大會和地方人民代表大會及其常務委員會在治理隱性債務中應切實承擔起的重要職責使命，提出根治的思路與對策。

一、近年來我國地方政府隱性債務的現狀不容樂觀

當前地方政府隱性債務主要包括三種類型：其一，政府拖欠工程款、棚戶區改造缺口、養老金等民生事項缺口。其二，地方政府在設立投資基金、不正規社會資本合作（PPP）、購買公共服務過程中，通過約定回購投資本金、承諾保底收益形成支出事項債務。其三，地方國有企事業單位等以自身名義舉借、由政府提供擔保或財政資金支持償還的債務，尤其是地方城投公司等融資平臺投資的公益項目產生的經營債務，在性質上雖然已經明確為企業債務，然而一旦企業經營或項目建設出現問題引發資不抵債，因其履行了政府職能，所以必須以政府財力償還。因此，既然是由政府財政資金來支付的，都應該納入人大的監督范圍。

（一）地方政府隱性債務增速快，規模大，隱蔽性強

增速快。學界有人估算2012—2017年地方政府隱性債務年均增長速度達到了35%，年均增量高達4萬億。2018年國務院專門整頓地方隱債，疊加貿易戰和新冠肺炎疫情以來大規模“減稅降費”，各級地方政府隱債迅速增加。據廣發證券的研究報告（2022.1.20））加入城投債后，2020年大部分省級地方政府債務率在120%～300%之間，僅有西藏、上海和山西小于120%，天津、江蘇、貴州、重慶超過300%，其中天津債務率達612.6%、江蘇為369%、貴州為357%、重慶為332%，除貴州外的三省城投債占比均在70%及以上。地級市層面，對285個有城投債發行且數據披露較全的統計顯示：債務率超300%的有35個，200%～300%的有68個，120%～200%的有105個，120%以下的有77個。且35個債務率在300%以上的地級市中30個地級市的城投債占比超過60%。具體到區縣，“很大一部分區縣級政府的實際負債（一般債務、專項債務和隱性債務）與地方GDP基本持平”，而“很多地方的一般公共預算收入，還沒有每年的利息多，加之縣一級融資平臺高達6.5%的利率，使商業銀行不當得利外，直接增大了債務規模”。

規模大。2014年《預算法》修訂后可獲得的地方政府隱債數據幾乎都是由一些機構或者學者估算出來的，目前能查到的可靠數據基本都是2017年的，2021年12月6日的財政部吹風會上沒有回答記者關于具體地方政府隱債存量的提問。就2017年數據來看，審計署公布的僅6個市縣的隱性債務就超過150億元，不同機構和學者估算的隱性債務規模達8.9萬億元到50萬億元不等，國際貨幣基金組織的測算達19.1萬億元，超過當年地方政府預算內債務余額，已經突破負債率警戒線60%的標準。

隱蔽性強。迄今我國并沒有一套對隱性債務進行界定和測度的體系，財政部唯一的“中國地方政府債券信息公開平臺”查不到任何隱債數據。新官不理舊債、隱債不還卻不被追究的慣例及中央政府兜底的習慣經驗，又客觀導致了對地方官員的負激勵。地方融資平臺因為沒有專門法律約束更不會主動披露隱債的情況。中央政府某種程度上難以完整了解地方隱債的真實數據。

（二）舉債事項多，剛性強，還債來源少

調研顯示地方政府大規模正常舉債（除了政績工程盲目舉債）主要發生在三個領域。一是城市建設、產業發展的投入。如開發園區、孵化器以及公共平臺的高投入。二是保民生的投入。每年“三保”資金投入，一般都高于一般公共預算收入，且標準逐年提高，投入加大，因此每年必須從政府基金收入中調入很大一部分進入支出預算。三是大型基礎設施的建設投入。污染防治攻堅關停企業以及生態環保投入等，高速公路、高鐵、港口、機場的投入都是百億、千億級，且一般采用省和所在地財政分擔的方法，導致地方大量舉債。問題不在于這些剛性的投入，而在于這些投入過度依賴縣級財政，導致其直接或間接舉債。而地方政府要降本還息，高度依賴土地出讓金，隨著房地產的逐漸回冷，地方政府的壓力異常巨大。可以預見，接下來的五年內，政府債務將會繼續增加，很可能會轉移到城投公司的平臺上，以經營性債務的形式出現。而要化解這些債務，學界認為在目前的條件下只有三條路：一是依賴量化寬松貨幣政策的稀釋作用；二是依賴城市發展帶來的級差地租收益；三是把這些債務變成地方永續債的形式，先由央行接手，然后按照1%～2%的低利率，讓地方政府慢慢還。顯然這些思路考慮的是如何還債，而不是杜絕產生隱債。

因此，當前地方政府的隱債問題是在不斷從嚴的“管控”中野蠻生長的結果，同時也凸顯了實質性監督的缺失。

二、地方政府隱性債務產生的深層次根源

地方政府隱性債務形成和發展的原因是多方面的，通過深度挖掘地方政府隱性債務的成因和治理困境，我們發現其發生的根源主要集中在這四個方面：央地財事權長期失衡、地方官員晉升的“政治錦標賽體制”、政府預算軟約束以及人大的常態化監督無力。而這些都在人大的法定職責范圍內。

（一）央地政府間財事權長期錯配失衡所致

根據中國統計年鑒2019年公布的數據，以一般公共預算收支衡量的地方事權占比達到85%，而財權僅有53.1%。地方財權自分稅制后逐漸萎縮，且分稅制對省以下地方政府的財權事權關系并沒有確定，加劇了基層財力困難，黨的十八大后刺激消費取向下的減稅降費又加劇了地方財力的枯竭。在事權方面，地方政府卻要承擔除了國防、外交之外一切與民生相關事項的支出責任。棚改、脫貧攻堅、疫情下的“三保”高要求等的最終支出負擔都落在了地方政府身上。財事權極度不平衡下的地方政府為了履職，只能通過融資平臺、不正規的PPP等方式獲取表外收入，從而產生隱性債務。

（二）地方官員片面追求任期政績和個人晉升使然

有人指出，隱債的存在與其說是財事權錯配，不如說是政府官員為了追求政績而進行的主動負債。即地方官員的升遷考核以經濟指標為主，官員在任期內舉債搞建設出成績后便可以晉升，往往在債務期限屆滿前就會調任，新官不理舊賬的現象又助長了其任期內舉債的沖動。同時，區域內銀行等金融機構、融資平臺和社會資本的利益驅動客觀上也助長了這一問題。

（三）政府預算長期處于軟約束狀態的結果

人大對政府預算的四本賬統籌監管不夠到位。新《預算法》只要求一般公共預算細化到類款項目，政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算只“按照法律、行政法規和國務院的相關規定執行”，但“相關規定”卻很少公開。同時，中央政府對于地方政府債務兜底的慣例，客觀上導致地方政府容易忽視自身的償債能力，從而導致預算約束剛性較弱。再者，規范地方政府舉債的法律法規效力低且不夠具體。因此可以說預算軟約束事實上成為地方政府隱債不斷擴張的保護傘。

（四）人大常態化債務監督機制不健全

迄今為止，無論是人大還是司法機關都對隱債缺乏有效的法規約束。對地方政府債務有約束作用的法律僅限于《監督法》《預算法》和《民法典》中的有限條款，其他規章制度對于特定舉債行為的規定不具體且法律效力低，對過度舉債、違規擔保等缺乏問責和處罰機制。財政部吹風會強調從2022年1月1日開始對債務做“穿透式監測”，但針對的只是專項債券項目，對于隱債的“常態化監測機制”未明確是什么、由誰來負責，沒有明確由誰來“及時掌握資金使用、項目建設進度、運營管理等情況”，只強調由“財政部各地監管局”進行專項核查和常態化核查；即便被查出“違規”，處罰只是“扣減新增限額、暫停發行使用、收回閑置資金、通報負面典型等一些辦法措施”，不涉及“違法”字眼。顯然僅靠財政部的內部監督難以從根本上解決隱債。

人大監督權的最高性不僅體現在法律上，更應該體現到過程和效果上，但事實是人大對政府債務尤其是隱性債務的常態化監督機制不健全。一方面，每年人大會議上的監督時間短、不專業、代表履職動力和能力弱、重程序輕結果等導致監督無力。另一方面，會前人大與相關各方溝通協調時對隱性債務的關注和投入不夠。另外，人大對地方政府債務的“借用管還”監管明顯不到位。

三、我國人大在根治地方政府隱性債務中的使命和方略

治理地方政府隱性債務，是推進我國國家治理體系和治理能力現代化的一項重要工程，必須按照系統性、整體性、協同性的理念，從經濟、政治、法律、金融、道德等多種路徑，采取綜合治理、多措并舉的辦法方能奏效。其中尤其需要跳出多年來揚湯止沸式的治標慣性，從隱性債務的深層次的財事權失衡的根源入手，從全國人大層面治理的改革做起，充分發揮我國各級人大在地方政府債務治理中的法定職能作用。這是人民代表大會制度作為我國根本政治制度的必然要求，也是從全國人民代表大會及其常務委員會到縣級以上人民代表大會及其常務委員會的使命和職責所在。從地位上講，根據《憲法》的規定，全國人大是我國人民行使國家權力的最有權威的機關，是最高國家權力機關，擁有國家重大事項決定權，國民經濟和社會發展規劃、國家預算等顯然屬于國家重大事項。《預算法》第八十三條規定：“全國人民代表大會及其常務委員會對中央和地方預算、決算進行監督。”《監督法》第二十二條規定，全國人大常委會“每年選擇若干關系改革發展穩定大局和群眾切身利益、社會普遍關注的重大問題，有計劃地對有關法律法規實施情況組織執法檢查”。為此，筆者從我國人大法定職能履行的角度提出關于根治地方政府隱性債務的思路與對策。

（一）全國人大常委會層面的應施之策

從根子上治理地方政府隱性債務，首先需要從上而下的完善相關立法，定規矩，履職能，以杜絕與社會最優結果嚴重背離的地方政府舉債行為。

1.基于全國人大在國家和地方預算中的角色和法律要求，全國人大常委會在起草《〈關于加強地方人大對政府債務審查監督的意見〉的推動貫徹落實的實施意見》中應補入對地方政府隱性債務監督條款。2021年12月8日，中央經濟工作會議作出2022年經濟工作六條安排的第一條就強調，“堅決遏制新增地方政府隱性債務”（以下簡稱“隱債”）。此前2021年7月中共中央辦公廳印發了《關于加強地方人大對政府債務審查監督的意見》（以下簡稱《意見》），要求全國人大出臺推動貫徹落實的實施意見（以下簡稱“實施意見”），目前正處于全國人大的調查準備時期。鑒于隱債由財政資金償還性質的界定和全國人大職能的頂層性和最高性，全國人大應該從地方政府隱債的嚴重危害性及深層次產生根源、地方政府隱債的監督現狀出發，建議在全國人大的“實施意見”中要適時補入對地方政府隱債監督的相應條款，以根治地方政府隱債。

2.針對央地財事權錯位，啟動央地財事權改革。長期以來，中央和地方財權與事權難以匹配，造成地方財政困難，客觀上迫使地方政府被動負債。這是地方政府債務風險特別是隱債風險產生的一個基本原因。縱向財政體制的軟約束，往往使地方政府缺少管理隱性債務的主動性。地方政府承擔債務，一定意義上而言，是在縱向財力配置不均衡的情況下為了解決財政困難的被動選擇。適度加強中央財政事權，逐步減少并規范中央和地方共同事權，同時加大共同事權中中央支出的比重，可以從源頭上防范和化解政府隱性債務，這是多年來實際工作部門和學術界研究的共識。調整央地事權財權比例結構，很大程度上就從源頭解決了地方政府隱債風險。根據國家法律規定，央地財事權匹配改革屬于全國人大行使重大事項決定權、立法權的事項。因此建議全國人大修訂和出臺“實施意見”的同時，啟動央地財事權匹配改革，由全國人大拿出方案，并行使立法權，出臺真正解決此痼疾的法律法規。如果全國難以一步到位，建議在“實施意見”中增加條款，要求省級人大對省內財事權關系做根本性立法。

3.針對地方官員主動負債、被動還債的動機和行為，會同中組部建立官員考核晉升和獎懲與舉債相關聯的機制。改革開放以來，我國將主要目標轉為以經濟建設為中心，形成了地方政府官員圍繞GDP增長的競爭格局。在不少情況下，地方政府盲目舉債，往往不是用于地方財政缺口，而是大量地被用于基礎設施建設和推進城市化、城市現代化，以此來做大政績。地方官員在有限的任職時間內為了做出政績，不顧財力大肆舉債，因而形成和膨脹了巨量隱性債務，同時也積累了道德風險。基于此，建議全國人大會同中組部及相關部門修訂“實施意見”涉及的法律法規，加入治理地方債務條款，把官員的選拔、任用、考核、晉升和獎懲與地方政府舉債聯系起來系統設計。在“實施意見”中增加具體條款，要求省級人大出臺意見時統籌考慮干部制度與地方隱債問題。

4.建議全國人大在“實施意見”中明確對政府預算全部賬本包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算的監管，一并寫入地方人大“實施意見”。“實施意見”中應加入對列入具體預算所涉重大事項的人大決定權行使條款，并嚴格落實不救助、不兜底原則。

5.建議全國人大在“實施意見”中寫入：將隱債所涉的金融機構、融資平臺公司與地方政府一起，統一納入人大監督。同時，要求地方完善相關法律法規體系，探索建立人大對三方進行聯調和應急處置的具體機制，強化實質性約束。

（二）地方人大常委會層面的應施之策

《憲法》規定，地方縣級以上人大常委會是地方國家權力機關，擁有法定的決定權和重要人事監督任免權、立法權。根治地方政府隱性債務，一方面有賴于全國人大常委會在全國最高權力機關層面作出重大決定，出臺有關“實施意見”，另一方面同樣有賴于地方縣級以上人大常委會根據本地區的實際情況，創造性地貫徹全國人大常委會作出的有關決定、決議和出臺的“實施意見”。全國人大常委會出臺的“實施意見”及其有關法律法規，反映的是國家頂層設計、頂層政策，必須依靠地方各級人民代表大會及其常務委員會加以對接和貫徹落實，共同發力。如果沒有地方各級人民代表大會及其常務委員會的通力合作，協同發力，根治地方政府隱債的問題很難順利推進。因此，根治地方政府隱債這一頑疾既是全國人大常委會的使命和職責所在，也是地方縣級以上人民代表大會及其常委會的使命和職責所在，地方人大在根治地方隱性債務中大有作為。基于此，筆者認為至少應該在以下六個方面發力。

1.建立健全地方政府隱性債務向地方人大報告制度。《預算法》第八十五條規定：“各級人民代表大會和縣級以上各級人民代表大會常務委員會舉行會議時，人民代表大會或常務委員會組成人員，依照法定程序就預算決算中的有關問題提出詢問或者質詢，受詢問或者質詢的有關的政府或者財政部門必須及時地給予答復。”根據《預算法》和《中共中央國務院關于防范化解地方政府隱性債務風險的意見》中“地方政府通過舉債融資的重大建設項目，應當報同級人大及其常委會審查批準”的要求，必須建立健全政府及其財政部門向人大及其常委會報告制度。報告在內容上應具備完整性、通俗性，能夠讓非專業人士乃至社會公眾看懂；同時，應做到定期報告和重點報告。定期報告是指一般在每年初向人代會報告上年度預算執行和本年度預算編制草案時一并報告上年度政府隱性債務的有關情況；七月份分別由政府財政和審計部門向人大常委會作財政決算、同級審計工作報告一并報告政府隱性債務情況、審計情況；九月份向人大常委會報告預算調整草案時一并報告本年度地方政府債券申報、發行和分配情況。重點報告是指其他須及時向人大及其常委會報告，并依法采取相應措施、作出相應決定的事項。地方政府向人大匯報地方債務時必須列明隱債項目及資金情況，并接受人大代表詢問和質詢。明確地方人大日常可以對政府舉債項目進行問詢、調研。明確隱債的問責紀律，嚴懲助推隱性債務形成等增添風險隱患的行為。真正做到地方人大對政府債務“借用管還”全過程、常態化、實質性監督，堵住隱債滋生的制度漏洞，真正健全防范化解債務風險的長效機制。

2.必須在地方政府隱性債務顯性化上下大功夫，逐步建立地方政府隱性債務信息公開機制。地方政府隱性債務的治理，其最大的特點也是難點就在于其隱形、隱蔽和隱藏性，其范圍界定和規模測度非常困難。我國直到2018年才正式明確隱性債務的定義，這也客觀上導致我國目前沒有一套對于隱性債務進行鑒定和測度的完備體系。加上地方政府為了自身的榮譽和官員的升遷，常常有虛報、不報和瞞報現象，地方融資平臺也極少主動披露財務信息，特別是隱性債務信息。因此，地方政府隱性債務的風險隱患極大，已成為防范債務風險的重中之重。地方人大要加大審計監督力度，加強債務審計監督，摸清債務底數，將政府隱性債務和每一個使用政府性債務資金建設項目的審計作為每年審計工作的必審內容，寫入同級審計工作報告，接受人大常委會的審議監督。人大財經委應根據同級審計報告指出的問題加強跟蹤監督整改落實情況，同時要實現人大財經委與政府財政、審計等相關部門的聯網，使財政收支隱性債務等情況在第一時間進入人大監督視野，以便督促政府及時發現隱性債務風險，做好處置。要加強和改善地方人大對地方政府舉債全過程監督，人大可以綜合運用監督法規定的各種方式進行事中監督，包括媒體監督和社會監督。只有將隱債的隱形化轉為顯形化、陽光化、透明化，隱性債務才會真正退出歷史舞臺。

3.治理政府隱性債務要在市場化上做大文章，對地方隱性債務的防范與化解必須由行政化轉向市場化為主。地方政府隱性債務風險應以市場化方式化解為主，破除地方政府對城投債及各類隱性擔保類債務的剛性兌付，使市場回歸理性。同時，地方人大應從制度上切斷對地方政府債務的隱性擔保體系，切實體現中央不兜底、地方不剛兌原則，促進地方政府合理承擔相應責任，規范舉債融資行為。在市場化理念指導下，要大力清理整合改革融資平臺。按照市場化原則融資和償債，完善市場化退出和債務重組機制，對失去清償能力的融資平臺要依法實施破產重組或清算。

4.必須將地方政府官員任免與地方政府隱債的防范與化解情況掛鉤。隱性債務除了由于央地財權與事權的錯配和失衡引起之外，也有地方政府官員為了追求政績而進行的主動負債。由于我國政府的考核一直以來都以經濟指標為主，各地方政府官員出于自身晉升利益考慮，往往不顧地方政府的償還能力和預算限制，大力舉債開展投資建設。加上我國政府官員的任期一般只有五年，有的由于種種原因兩三年則調任他方，有的剛上任一兩年為了在短時間內突出政績而不惜財力舉債發展。這種錯誤的政績觀催生了許多扭曲的負債觀，即“借債不怕還錢”“自己借別人還”“現在借將來還”“借到的就是賺到的”等錯誤邏輯，進一步助長了地方政府的盲目舉債。同時，在許多情況下，“新官不理舊賬”已經成為常態。官員任期和債務期限的不匹配使得地方政府官員熱衷隱性債務成了心照不宣的事情。雖然我國早在2017年就要求對地方政府債務實行“終身問責”，理論上有利于控制新增隱性債務，然而相關配套措施并不完善，并且對于以往既有的很多隱性債務仍然很難追查具體責任人。地方人大對地方政府官員具有人事任免權。每屆地方政府官員，每一個政府領導班子成員包括分管領導，地方人大應該而且能夠將地方政府債務的防范與化解情況作為決定他們晉升與否的重要依據，讓所有干部明確，凡是搞政績工程、形象工程而進行盲目舉債并造成不利后果的，不僅不能提拔，而且會被追責。

5.將對地方政府官員的隱性債務的負面問責和正面獎勵緊密結合起來。違法違規和變相舉債危及財政可持續性和政府公信力，因而需強監管、零容忍。地方人大應督促相關方面制定地方隱性債務問責細則。根據中央下發的《地方政府隱性債務問責辦法》，結合本地實際制定問責細則，對問責情形、責任認定、問責方式、程序及結果運用形成可操作性的制度規定，每年要抓出一些有代表性的問責典型，以儆效尤。然而，一味地嚴監管也容易導致地方官員“躺平”“甩擔子”，同樣會危害經濟社會穩定，甚至可能造成更大損失，引發更大風險。因此，宜采取負面問責與正面激勵相結合的辦法。既要對違法違規和變相舉債行為的相關責任人視情節輕重而給予不同程度處罰，形成強有力的債務終身問責和責任倒查機制，又要激勵地方官員、金融機構負責人和各類參與者積極規避新型隱性債務，主動消化存量隱性債務，從而有效化解債務風險。實踐證明，只懲不獎，弊端明顯，只有獎懲結合才能行之有效。

6.地方人大要指導和督促地方政府探索實行任期內預算平衡的財政管理制度。這方面新加坡的做法值得借鑒。新加坡及其有關法律規定，政府不得挪用歷年財政積累，如果動用歷年財政積累，需經國會或者總統批準，每屆政府任期內必須實現財政預算收支平衡。基于此，地方人大要指導和督促在推行跨年度預算平衡機制中，必須構建一個地方政府官員任期內平衡的債務管理模式。比如以地方官員五年任期為例，那就應該建立五年任期的地方預算平衡機制，允許某一年產生赤字，但任期屆滿之時，需要保證總體上的預算平衡，不能給下一屆地方政府留下赤字。